公益诉讼短板如何补齐？

陈敏 黄振胜 曾珠

2017年7月以来，在重庆市各级人大的监督支持下，全市检察机关积极探索，努力开展公益诉讼工作，取得了明显成效，但仍存在一些短板。就如何推动市人大常委会出台的关于加强检察机关公益诉讼工作的决定落地落实，解决公益诉讼工作开展不平衡、案源渠道难以拓宽等问题，进一步推进我市检察公益诉讼工作走深走实，人大工作者、人大代表、法学专家等给出了建设性意见。

更新监督理念

“在实际操作中，仍然存在公益诉讼渠道不畅通的现象。”城口县人大监察法制委主任委员伍东风说，在一些地方存在这样的情况：部分单位和个人消极应付诉前检察建议，检察机关在行使调查核实权时，推诿现象屡见不鲜，甚至因为个别单位、个人的推诿、拒绝，导致检察机关难以履行公益诉讼职能。

重庆市人大常委会出台的决定，为畅通公益诉讼渠道提供了有力的法治支撑，一系列制度设计都需要相关单位认真领会学习，严格贯彻落实。

伍东风说，该决定对全市各级人大及其常委会共同推进检察机关公益诉讼工作作出要求。因此，各区县人大常委会应定期听取公益诉讼工作情况报告，建立检察纠正意见、检察建议办理情况报告制度，提升检察纠正意见、检察建议的刚性。

伍东风建议，建立人大常委会跟踪监督公益诉讼工作的长效机制，适时开展调研、视察、执法检查、专题询问等，监督和支持行政机关、监察机关、审判机关、检察机关严格依法履职，为公益诉讼提供良好的工作环境。

“检察机关应主动积极与政府及其相关部门、监委、法院沟通，共同研究，制定出台管用的协作配合机制。政府及其相关部门、监委、法院要高度重视决定的法律意义，协作配合搞好本辖区的公益诉讼工作是相关国家机关的法定职责。”伍东风说。

细化工作措施

“决定将有力地推动我市检察公益诉讼高质量发展，也同时彰显了我市在检察公益诉讼领域因地制宜开展工作的地方特色。”重庆大学法学院副院长秦鹏说。

秦鹏说，公益诉讼专业性较强，尤其是涉及环保问题或者与环保相关的诉讼，具有更强的复杂性和专业性。因此，他建议，建立检察公益诉讼专家库，这不仅可以为检察机关提起公益诉讼工作提供理论和技术支持，也有助于推进环境保护法治建设。

“探索行政附带民事公益诉讼的具体规则也是应有之意。”秦鹏说，当前的法律法规对行政附带民事公益诉讼缺乏明确规定。他建议，全市检察机关在开展公益诉讼过程中应积极探索行政附带民事公益诉讼，为国家制定相应的指导意见或法律规范提供地方经验。

公益诉讼是一项系统工程，需要各部门与检察机关的共同参与、通力合作。

“不能一味强调检察建议在实践中的功能作用，应当充分尊重行政机关的权力空间。”秦鹏说，检察机关可以在作出检察建议之前先与行政机关接洽沟通，降低行政机关认可检察建议的阻力，比如设立前置函告程序、开展联合检查等。

增加线索来源

2019年9月，江北区人大代表陈鹏炜成为了江北区首批检察公益诉讼联络员之一。作为一名律师，陈鹏炜发挥自己的专业优势，将办案中发现的公益诉讼线索及时向江北区检察院反映。

截至目前，他向江北区检察院反映公益诉讼线索3件，其中关于黑石子垃圾场大气污染的线索，已被立案处理。

作为一名检察公益诉讼联络员，陈鹏炜期待检察公益诉讼联络员制度能进一步完善。比如：建立公益诉讼发现、交流互动平台，借助科技优势，让联络员能够随时与公益诉讼部门联系、沟通，更好地发挥联络员及时发现线索、协助办案、共同保护社会公共利益的积极作用。

“目前还有部分检察机关的公益诉讼线索发现渠道比较单一。”陈鹏炜建议，进一步拓宽思路，发挥多部门协作、大数据分析等优势，增加线索的来源;简化公益訴讼办案流程，提高办案质效;加强对公益诉讼办案干警业务能力的培训，进一步提高取证能力和办案能力。

拓展诉讼领域

“检察公益诉讼案源偏少、被告对检察机关的配合义务欠缺直接的法律责任规定、诉讼费用承担规则仍存有不足……”在重庆大学法学院教授、环境法系主任唐绍均看来，这些都是检察公益诉讼目前面临的难题。

检察机关提起公益诉讼，包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等五个领域，既涉及经济社会发展，也与人民群众根本利益息息相关。

唐绍均建议，可以将公益诉讼拓展至侵害劳动者权益，行业不正当竞争，房屋拆迁和土地征收等领域。同时，通过线索通报联动机制、线索移送与信息共享机制，多渠道、全方位发现公益诉讼的线索。

而对于拒不配合的公益诉讼被告，检察机关仅有建议追责权。对此，唐绍均建议，立法赋予检察机关作出罚款、拘留等决定的权力，以对拒不配合的公益诉讼被告进行追责。

针对检察公益诉讼的诉讼费用承担问题，唐绍均说，在司法实践中，一般依照诉讼费用缴纳办法的规定。根据该规定，诉讼费用应由败诉方承担。基于此，检察机关作为原告，败诉后诉讼费用的承担便成了棘手问题。因此，他建议下一步可以考虑通过立法，明确规定检察机关免予承担此种情形下的诉讼费用。

解决取证难题

“调查取证困难，是困扰公益诉讼工作的大问题。尤其是生态环保领域的公益诉讼，因其专业性比较强，检察机关高度依赖专业机构的鉴定意见，取证成本较高。”市人大代表、重庆环法律师事务所主任唐波说。

“很多案件还需要行政机关相关的专业人员配合调取证据，如果该行政机关就是起诉对象，那么调查取证工作可能直接进入‘僵持化状态。”唐波建议，应该立法细化取证责任，可以采取分解取证责任或者取证责任倒置的方式，解决取证难的问题。

唐波建议，设立公益诉讼专业鉴定机构，借助社会资源，服务我市乃至全国的检察公益诉讼，破解公益诉讼案件鉴定工作中的难题。

唐波还建议成立一支公益诉讼鉴定专家团队。“很多公益诉讼案件都需要专业鉴定评估机构的技术支持，损害因果关系的评估认定，须专业技术知识和法律知识紧密结合。”唐波说。