坚持和完善党的领导制度需要厘清三个基本问题

李亚男 王久高

摘 要：中国共产党的领导制度是中国特色主义制度的重要组成部分，坚持和完善党的领导制度是优化国家治理的关键和根本。坚持和完善党的领导制度，必须厘清三个基本问题：如何准确理解中国共产党的领导核心地位、如何准确理解党的全面领导、如何准确理解党的领导与依法治国的关系。这三个问题构成坚持和完善党的领导制度的逻辑起点，只有明确这三个问题各自的基本内涵和学理依循，才能从根本上破除思想误区，增强坚持和完善党的领导制度的凝聚力，构建起科学高效的党的领导制度。

关键词：党的领导制度;领导核心;全面领导;依法治国

一、如何准确理解中国共产党的领导核心地位

（一）党的领导核心地位是历史和人民的选择

中国共产党的领导地位和执政地位是历史的选择、人民的选择。1840年鸦片战争之后，面对日益加重的民族危机和人民苦难，中国的农民阶级、地主阶级洋务派、资产阶级改良派和革命派先后提出过不同的救国方案，但最终都以失败而告终。20世纪之后，以蒋介石为首的国民政府走向了一党军事独裁统治，最终遭到人民唾弃;一部分民主党派幻想中国走“第三条道路”，最终也走向破产。而中国共产党自诞生之日起，就把实现民族伟大复兴作为自己的奋斗目标，义无反顾地投身于民族独立和人民解放的斗争之中，最终领导人民取得了新民主主义革命的胜利。在此过程中，中国人民逐渐认识到中国共产党是真正代表和维护中华民族和最广大人民群众利益的先进政党。中国共产党以科学的理论、大无畏的牺牲精神和强大的组织力带领中国人民取得了一个又一个伟大胜利。人民在不同救国方案之间反复比较，最终深刻地认识到没有共产党就没有新中国。因此，中国共产党的领导核心地位是在长期的革命斗争中形成的，是人民做出的郑重选择。新中国成立后，党带领人民致力于国家的繁荣富强和人民的共同富裕，在过渡时期经过实行“一化三改”成功地确立了社会主义基本制度，完成了中华民族有史以来最为广泛而深刻的社会变革，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。十一届三中全会以来，党提出了对内改革、对外开放的政策，“四个现代化”建设成为国家发展的主线，人民生活显著改善，综合国力显著增强，国际地位显著提高。一次次的历史性考验不断证明中国共产党始终代表着中华民族和中国最广大人民的根本利益，以实际行动和丰功伟绩不断赢得中国人民的信任，领导地位和执政地位也不断得到巩固。

（二）准确理解“领导核心地位”的科学内涵

在中国革命、建设、改革的进程中，中国共产党对自身领导核心地位的认识有一个逐步深化的过程。1929年，毛泽东在古田会议决议中提到，“党的领导机关要有正确的指导路线，遇事要拿出办法，以建立领导的中枢。” [1]这是毛泽东针对建党之初党内存在的分散主义、流寇思想等旧式军队做派提出来的，强调党的领导机关要成为统领全党的“中枢机构”。1943年，毛泽东面对抗日形势提出要切实执行十大政策，其中包括“要建立领导核心，反对‘一国三公” [2]，强调了党在革命根据地各条战线上的领导核心地位。1945年，毛泽东在《论联合政府》的政治报告中用“中流砥柱”形容党在中国革命中的重要作用，以此帮助广大党员干部认识中国共产党在中国革命中的领导权和使命担当。1954年，毛泽东在一届全国人大会议上庄严宣布，“领导我们事业的核心力量是中国共产党”，再次强调党在全国各项事业中的领导核心地位。1956年，中共八大党章中明确了“党是阶级的最高组织，它必须努力在国家生活的各个方面发挥它的正确的领导作用和核心作用”，从此对党的“核心”地位的阐述正式写入党章。十一大党章指出，党“是全中国人民的领导核心”;十二大到十五大党章规定，党“是中国社会主义事业的领导核心”;十六大党章首次提出党“是中国特色社会主义事业的领导核心”。这一系列提法的演变，反映出党的领导核心地位内涵在不断与时俱进，党对自身领导核心地位的认识也在历史自觉中不断深化。同时，我们也应该认识到，党的领导核心地位并不排斥各民主党派的重要地位，各民主党派在社会主义革命、建设、改革中发挥了重要的参政议政作用。强调党的领导核心不是主张专制，党的领导是遵循民主集中制的集体领导;党不是要独揽一切，人大、政府、政协、各人民团体、各社会组织在党的领导下、在国家治理过程中也发挥了重要作用。

因此，党的领导核心地位是指从中央到地方的各个层次，在政治、经济、军事、文化、社会、生态、外交等各项事业中，中国共产党都发挥着总揽全局、协调各方的作用。党的领导核心地位主要体现在把握政治方向、制定大政方针、引领经济发展、安排重要人事、推动各项改革、抓好意识形态工作、维护社会稳定、实现祖国统一、坚持独立自主的外交政策，以及加强党的自身建设等方面。新中国是在中国共产党的领导下建立的，我们现行的国体、政体、制度、路线、方针、政策等也是在中国共产党的领导下建立和完善的。因此，中国共产党必然是新中国各項事业的领导核心，必然是中国特色社会主义事业的领导核心，没有任何其他党派和社会组织可以替代党的领导核心地位。

（三）新时代如何巩固党的领导核心地位

新时代的新形势、新任务对巩固党的领导核心地位提出了更高要求，我们必须根据新情况采取更加有力的措施来夯实党的领导核心地位。不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，是新时代坚持和巩固党的领导核心地位的首要政治要求。

增强“四个意识”，为坚持和巩固党的领导核心地位提供有力党性支撑。2016年1月29日，习近平主持召开中央政治局会议，提出全党要增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识的明确要求。“四个意识”要求全党上下每一个党员和领导干部都要从灵魂深处增强党性修养，自觉检视内在落后思想、克服党内不正之风，增强政治信念、遵守政治规矩，开拓大局视野、提升大局观念，维护核心权威、拥护核心领导，提高看齐觉悟、对标看齐中央。“四个意识”是在党的民主集中制原则“四个服从”基础上向全党提出的更高要求，对新时代坚持和巩固党的领导核心地位极为重要。

坚定“四个自信”，为坚持和巩固党的领导核心地位提供强大精神动力。2016年7月1日，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的重要讲话中第一次向全党明确提出了坚持“四个自信”的整体战略要求。改革开放以来我们取得一切成绩和进步的根本原因，主要是开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度，发展了中国特色社会主义文化。坚定“四个自信”就是对改革开放以来我们在中国特色社会主义伟大实践中形成的一系列成果的高度认同与充分肯定，也必然为坚持和巩固党的领导核心地位提供强大的精神动力。

做到“两个维护”，为坚持和巩固党的领导核心地位提供坚实政治保障。增强“四个意识”、坚定“四个自信”，最终都要落实到“两个维护”的具体实践上。“两个维护”是指坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》将“两个维护”以党的基础性法规的形式予以明确。党内首次强调“建立领导核心有极端重要性”的正式文件是党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，《决定》指出，“党的历史表明，必须有一个在实践中形成的坚强的中央领导集体，在这个领导集体中必须有一个核心。如果没有这样的领导集体和核心，党的事业就不能胜利。” [3]党的十八届六中全会正式提出了“以习近平同志为核心的党中央”。需要注意的是，虽然党的各级机关单位党委、党组也都有自己的第一书记，但不能层层提权威、处处设核心，全党的核心只有一个，各级机关单位必须在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，否则就有陷入“山头主义”和各自为政的分裂风险。党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，从根本上关乎党和国家前途命运、关乎人民根本利益。十九届中央政治局第一次会议审议了《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，十九届四中全会明确提出要“完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”，这些都充分体现出党中央将维护集中统一领导尽快纳入制度化体系的决心。新时代的新挑战、新任务要求中国必须有坚强有力的党中央和领导核心，必须形成全党的统一意志，“两个维护”为坚持和巩固党的领导核心地位提供了坚实的政治保障。

二、如何理解中国共产党的“全面领导”

加强党的全面领导，是党的十八大以来中国政治生活最显著的特征之一。党的全面领导是建立在党的领导核心地位基础上的，是指党在宪法和法律的范围内，善于运用一切制度安排和领导资源去实现党对国家和社会的高效治理和强力影响 [4]。

（一）“党的全面领导”的提出是对无产阶级政党历史经验的总结

马克思在《法兰西内战》一文中对巴黎公社“把他们这次革命的真正领导权握在自己手中，同时找到了在革命胜利时把这一权力保持在人民自己手中的办法”[5]给予了高度评价。列宁在领导俄国革命时指出，“我们共和国的任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。”[6]1942年9月1日，中共中央通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》首次提出“党的一元化领导”，指出“党的领导的一元化，一方面表现在同级党政民各组织的相互关系上，又一方面则表现在上下级关系上”[7]。在1962年扩大的中央工作会议上，毛泽东指出，“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。” [8]在十一届三中全会的报告中，邓小平强调，“我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中。”[9]1997年，党的十五大报告首次提出，“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”从此，“总揽全局、协调各方”成为中央和地方各级党委在同级各种组织中发挥核心领导作用的基本原则。2017年，习近平在党的十九大报告中重申，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，并在新时代党的建设总要求中鲜明提出“坚持和加强党的全面领导”。

由此可见，中国共产党对党的领导内涵的认识始终一脉相承，符合马克思主义政党的根本要求。革命战争时期由于政局不稳定，组织上闹独立、自由主义、下级不服从上级的现象时有发生，强调“党的一元化领导”十分必要，因为“一元化领导”有利于高效统一行动。新中国成立后，“党是领导一切的”和“党的全面领导”逐渐成为主要提法，这体现出中国共产党成为全国范围的执政党后，不仅要加强集中统一领导，更要全面拓宽党的领导的广度。“党是领导一切的”和“党的全面领导”既相互区别又相互联系。“一切”指党的领导对象无禁区，“全面”指党的领导在广度上全覆盖，两者合起来体现出中国共产党的领导涵盖我国各项事业的全过程、各方面。就是说，要把党的政治路线、方针政策落实到我国各项事业的方方面面，本质上都强调要坚定不移地加强党的领导。如果党的领导在某项事业上有薄弱环节，就会造成危害全局的严重后果。

（二）“党的全面领导”与正确处理各种重大关系

加强党的全面领导涉及正确处理各种重大关系问题，涉及党的领导和党的执政关系问题。江泽民指出，“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。” [10]在以西方为代表的两党制、多党制国家，政党通过选举周期性执掌政权，只有执政党和在野党之别，没有领导党和被领导党之说，因而执政党在宪法框架内实施执政，主要经由行政力量对国家和民众施加间接、有限的影响。所以，这类政党的活动可以称为“执政但不领导”，即执政角色与领导角色是相分离的 [11]。中国共产党既是执政党又是领导党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的，这是由党和国家政权的特殊关系所决定的。领导是执政的政治前提，执政是党的领导地位在国家政权活动中的必然体现。

与西方政党不同，中国共产党的各级组织在同级单位中处于领导地位，同时，党的领导又不是以党代政，不是越俎代庖，更不是事无巨细都抓在手上，而是要善于议大事、抓大事、谋全局。周恩来强调，“我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉。” [12]党的十二大通过的章程规定，党的领导“主要是政治、思想和组织领导”。党的十三大明确了党的政治领导表现在“政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”，党对国家事务实行政治领导的主要方式是“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策” [13]。此后，关于中国共产党的领导主要是政治、思想和组织领导成为全党的共识。另外，在实际操作层面，坚持党的全面领导要坚决杜绝任何具体个人充当党的代言人，独揽大权、以权谋私。同时，要防止因担心以党代政而过分强调党政分开的倾向，因为無论怎样，处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导 [14]。

（三）新时代坚持和加强党的全面领导的重要举措

坚持和加强党的全面领导，对党自身来说，不仅要维护党的领导核心地位、加强自身建设，更重要的是锻造党的全面领导的思维和本领，加强战略、历史和辩证思维、增强党的改革魄力、创新能力和统筹协调能力。

加强党的战略思维。战略思维就是善于把方向、抓大事、谋全局、看未来的思维，要求党以长远眼光从目标引领、现实需求、问题导向等多方面增强治国理政的能力。任何一个战略规划与决策都有特定目标、实现方法和底线原则。当前，我国的一切战略都要围绕实现中华民族伟大复兴、建设中国特色社会主义现代化强国的宏伟目标展开，在充分分析内外部有利和不利条件的基础上，明确阶段性目标和长远目标;通过运用各种技术手段和理论工具实现科学研判、科学决策、科学部署、科学用人;如何协调战略规划中各群体间的利益冲突，哪些路线性、方向性原则不能突破，这些都是在战略部署中必须坚守的底线。

加强党的历史和辩证思维。历史和辩证思维要求党必须遵循辩证唯物主义与历史唯物主义的世界观和方法论，坚持用全面的、联系的、发展的眼光看问题，透过纷繁复杂表面现象把握共产党执政规律、社会主义建设规律与人类社会发展规律，善于引导和发挥人民群众创造历史的作用。具体表现为，从事实出发一分为二地看问题，综合分析社会主要矛盾，通过权衡利弊抓住经济社会发展的重点和关键，顺应历史和尊重一切事物的发展规律改造世界，积极发挥主观能动作用，坚持走群众路线，将党的正确主张转化为群众的自觉行动。

加强党的改革魄力和创新能力。改革开放40多年来，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。当前，全面改革进入深水区，增强黨的改革魄力和决心极为重要，正如习近平强调指出的，“该改的、能改的我们坚决改。”[15]创新是改革开放的生命，实践发展永无止境，解放思想永无止境。创新不仅要与时俱进地打破旧思维，还要有魄力将理论创新付诸实践。对我们党来说，就是要以自我革命推动伟大的社会革命，在坚持社会主义制度的前提下，自觉调整和改革生产关系与生产力、上层建筑与经济基础不相适应的方面和环节，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

加强党的统筹协调能力。作为一个幅员辽阔、人口众多的大国领导党和执政党，中国共产党统筹协调的对象既有时间上也有空间上的联系。这就要求党在“五位一体”顶层设计时，协调兼顾当前利益和长远利益，确保“一张蓝图绘到底”;协调兼顾局部利益和全局利益，统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，下好“全国一盘棋”。在同一时间和空间的视域内，正确处理人民内部各阶层、各民族、各社会团体之间的矛盾，巩固爱国统一战线，凝心聚力共建新时代。

三、如何准确理解党的领导与依法治国的关系

（一）“党大还是法大”是一个伪命题

中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，作为中国最高政治领导力量，具有领导一切的绝对权威。宪法是我国的根本大法，处于我国法律体系的核心地位，宪法和法律规定着一切国家机关、社会团体和组织以及全体公民的行为要求。关于党的领导地位和法律权威地位孰高孰低的争论时有发生，有人说这是个伪命题，有人说是真命题。2015年2月2日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上，习近平指出，“‘党大还是法大是一个政治陷阱，是一个伪命题。”[16]37因为它把属于政治组织范畴的政党和属于制度范畴的法律放在一起比较，而且它设置了一个两难的陷阱，不论怎么选都会犯政治错误，从而造成党的领导与依法治国的对立。

同时，习近平指出，“党大还是法大”是个伪命题，但“权大还是法大”是个真命题。“我们说不存在‘党大还是法大的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、绚私枉法的挡箭牌。” 【16】37这表明，在抽象层面，即把党作为一个执政整体时，针对党的执政地位和领导地位而言，党和法不在一个范畴。但在具体层面上，党是由党的组织和党员个体组成，党的组织和党员干部必须严格遵守宪法和法律的规定。

实际上，所谓党和法比大小，不是直接比较作为政治组织的党和作为制度的法谁大谁小，而是比较党的领导权威和法律效力权威谁大谁小的问题。权威指使人自愿信从的力量和威望，党的领导权威和法律效力权威同属于权威范畴，对两种权威的比较就打开了党和法之间可通约性的机关。两种权威不是对立、对抗的关系，而是一种相互配合、彼此助力、共同发力的关系。其实，在党大还是法大的问题中，党的领导和法律至上之间还有一个被忽视的角色就是人民民主，人民民主是承接党的领导和依法治国的关键一环，也是必不可少的一环。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。以立法过程为例，党的领导、人民民主、法律出台具有程序上的衔接性。我国法律本身就是党的路线方针政策的法律化、制度化，法律是由立法机关通过立法程序加以明确的执政党的政策，因此，党的政策是法律的灵魂和基础，代议制民主是法律生效的必由之路。不论是党、人民组成的立法机关，还是最终生成的法律，都是一条线上的一环，彼此之间相互衔接，而非互相对立的矛盾体。因此，当人民民主这个中间环节被省去后，把党的领导和依法治国单拎出来进行比较，别有用心的人就会提出“党大还是法大”的伪命题来惑众。这也是一再强调要把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的重要意义所在。

（二）正确认识党的领导、人民当家作主、依法治国三者的关系

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。法是党的主张和人民意愿的统一体现，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党之所以能领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，根本上讲有三个原因：第一，党没有私利，代表着最广大人民的根本利益，这意味着党在领导立法、执法、司法、守法上有正确的义利观和价值追求;第二，作为马克思主义政党，党在理论上坚持唯物史观，科学的世界观和方法论能够保证党的领导顺应规律、立足现实;第三，党的领导是集体领导，这里内涵着包括选举民主和协商民主在内的民主集中制，可以保证法治精神、法条来源、法的实施都充分采纳社会各界的意见。因此，从价值追求、科学决策和民主集中等方面来看，要想实现依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持党对立法、执法、司法、守法的领导。

人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。从人民主权维度来讲，党和法在赋权来源和最终价值取向上具有一致性。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，中华人民共和国的一切权力属于人民。中国共产党的领导是人民选择的结果，宪法是由国家最高权力机关——全国人民代表大会审议出台的。所以，党的领导核心地位与宪法的根本大法地位都来源于人民的赋权。不论是党还是法，跳脱出具体的政治场域，党和法都不是至高无上的，只有人民才是至高无上的。另一方面，党代表最广大人民的根本利益，宪法为保护人民利益提供最根本的制度保障，所以二者的最终价值取向具有一致性，都是人民的利益与福祉。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。治理国家的方式包括依法治国、以德治国，以及依据政策规范等方式实现社会管理，但只有坚持和完善全面依法治国，才能不断推动国家治理体系和治理能力的现代化发展。宪法和法律是统治阶级意志的体现，党领导人民将已取得的革命、建设、改革成果及时通过修改完善法律的形式固定下来，也就是说党领导人民革命、建设、改革的一切成果和经验最终都要落实到法律制度層面。法律一旦成立便具有相对稳定性和强制约束力，党和人民的一切组织和个人都要在宪法和法律的范围内活动。

综上所述，“党大还是法大”这一伪命题之所以存在，就是因为忽略了党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一，不能忽视任何一个方面，更不能进行简单的比较大小。这三者组成了一个动态的有机链条，始终贯穿于改革发展稳定、内政外交国防、建党建国建军等全部事务的全过程和各方面。

四、结论

如何准确理解中国共产党的领导核心地位、如何准确理解党的全面领导、如何准确理解党的领导与依法治国的关系，共同构成坚持和完善党的领导制度的逻辑起点。只有明确这三个问题各自的基本概念、厘清各自的学理依循，才能从根本上破除思想误区，增强坚持和完善党的领导制度和全面深化改革的凝聚力和向心力。今天，中国特色社会主义进入新时代，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是我们必须努力完成的重大课题，而坚持和完善党的领导制度是其中最为关键的一环。因此，只有正确认识坚持和完善党的领导制度中的基本理论问题，同时以改革创新精神不断加强政治文明建设，才能真正建立起科学、高效的党的领导制度。

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【责任编辑：雨 蕙】