三个维度看用地审批“放权”

近日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，引发舆论高度关注。下放用地审批权，核心在“放”，重点在“管”，是改革土地计划管理方式的重要一步。目前，“放权”不等于“放松”的基调已向社会广泛传递。但联系中国经济发展“百年未有之大变局”，此次“放权”又释放出了何种信号？本文将从对省督察、央地关系、事权划分三个维度进行评论。

对省督察强化国家监管正当时

强化中央对省级政府土地利用管理的监管，确保党中央重大决策不折不扣落实到位，显得尤为关键，要充分调动督察力量，确保审批权“放得下、接得住、管得好”。

地涉根本，土地问题历来高度敏感，特别是在当前我国统筹推进疫情防控和经济社会发展的特殊时期，审批权下放引发了各界关于耕地和永久基本农田保护、大城市规模扩张、地方政府抵押融资和房价上涨等问题的诸多猜测。但仔细梳理中央改革脉络，国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》传递出强烈的强化监管的信号。

“把审批放下去，把监管抓起来”，推进国家监管现代化、法治化，是“放管服”改革的核心，也是落实“六稳”要求，推进治理现代化的关键。党的十九届四中全会强调，“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制”“适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面事权”“健全自然资源监管体制”。《决定》要求，“要采取‘双随机、一公开’等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告”。

当前特殊时期，各方利益涌动，牵一发而动全身。强化中央对省级政府土地利用管理的监管，确保党中央重大决策不折不扣落实到位，显得尤为关键，而国家自然资源督察是强化“国家监管”的重要手段。

从2006年成立原国家土地督察机构，到2017年党中央强调“国家土地督察机构要加强对省级政府实施土地利用总体规划、履行耕地保护目标责任、健全耕地保护制度等情况的监督检查”，再到新修订《土地管理法》明确督察机构的法律地位，经过十多年筚路蓝缕的实践探索，督察机构在督导省级政府“严守耕地红线、督导节约集约、维护群众权益”方面形成了一整套工作方法，积累了丰富经验。如2019年，督察机构按照“对着省、全覆盖、看变化、曝典型”的要求，对31个省级政府和新疆生产建设兵团耕地保护特别是贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》情况开展了督察，取得了积极成效。

大事难事看担当，危重时刻显本色。特殊时期，更要高度重视并积极发挥国家自然资源督察的作用，充分调动其力量，确保审批权“放得下、接得住、管得好”。

一要聚焦省级政府土地管理主体责任，以用途管制为抓手，以推进省级政府土地管理领域治理现代化为重点，督导落实省级政治责任、领导责任和管理责任。

二要结合例行督察等工作，督促地方做好促进经济发展的重点项目用地保障，重点就国务院建设用地审批权下放、省级政府建设用地审批等方面开展督察；以节约集约用地为重点，关注“增存挂钩”制度落实情况和重点地区投资强度、单位用地投入产出比等情况；以维护群众权益为重点，就省级区片综合地价制定公布与调整情况开展督察；以风险防控为重点，密切关注审批权下放后“违规抵押融资”“楼市调控松动”等苗头性问题。

三要增强“草摇叶响知鹿过、松风一阵知虎来”的见微知著能力，着力构建“早发现、早制止、严查处”机制，及时报告和督促整改重大问题、倾向性苗头性问题，使问题“发现在初始，解决在萌芽”。

“改革之任，人人有责。”强化国家监督只是外在约束，激发省级政府内生动力、推动“善治”才是关键。期待各方共同努力，在“新时代、大变局”的特殊时期，营造更为良性健康的土地管理生态，推动社会经济的巨轮在惊涛骇浪中行稳致远。

央地关系充分发挥中央和地方两个积极性

当政府与市场的边界清晰了，政府之手才能有的放矢；而只有中央与地方两级政府的权责清晰了，中央抓好宏观指导和监管，地方加大自主创新，两者的治理效能才能产生叠加效应。

审批权的收与放，向来被视为央地关系调整的风向标。此次国务院下放用地审批权，赋予省级政府更大用地自主权，迈出了改革土地计划管理方式的重要一步，也是构建新时代政府和市场关系、央地关系的积极探索。

我们知道，新时代政府与市场之间关系的一个鲜明特征就是市场在资源配置中起决定性作用。当前，我国经济已步入追求高质量发展阶段。解决经济发展“不平衡、不充分”问题，必须深化供给侧结构性改革，提高土地等要素的供给质量，把优质资源配置到促进高质量发展的环节上，而这就需要减少政府对资源的行政配置，大力推进要素市场化改革。其中，土地作为基础性要素，其市场化改革并不简单关乎配置效率，更关乎整个要素市场化改革乃至经济体制改革大局。

回看我国土地市场化配置之路，从“无偿、无限期、无流动”到“有偿、有限期、有流动”，从商业用地“招拍挂”到工业和经营性用地全面实行“招拍挂”，再到弹性出让……土地配置方式的每一次转变都是政府与市场博弈的结果，体现了政府在优化土地配置上的主动求变。但是，要全面构建市场起决定性作用的现代经济体系，政府计划管理土地的方式势必需要改变。

一直以来，我国实行的是中央控制建设用地指标加地方政府实际掌握土地支配权的模式。然而，即便在最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度“两个最严格”的约束下，地方政府违法违规用地的冲动依然强劲。在有的地方，往往是“规划跟着项目和开发商走”，一边是低效闲置土地亟待盘活，一边是项目“无地可落”，出现了用地指标“饥饱不均”“好钢难以用到刀刃上”“劣币驱逐良币”等现象。究其原因，这当中有过去部门职能交叉导致地方事难办的问题，也有因审批层级多而项目落地慢的问题，但也有唯GDP论政绩下地方消极治理的问题。

党的十九大提出，要按照权责一致原则，理顺中央和地方权责关系，赋予地方更多自主权，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。一方面，此次通过授权或委托试点赋予省级政府更大用地自主权，这种“选择性授权”有利于发挥地方政府贴近基层、获取信息便利的优势以及主观能动性，在规划管控的前提下，因地制宜地配置土地资源，消除“规划跟着项目走”的弊病，推动“项目跟着规划走、要素跟着项目走”。

另一方面，有权必有责，“权责一致”还意味着权力与责任的对等与统一。早在2005年，国务院就出台《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，明确了省级政府的耕保责任，2018年又加以修订完善。从这个角度来讲，此次“放权”又何尝不是对地方耕保责任的一次压实？

政府与市场，中央与地方，是推进国家治理现代化必须处理好的两对关系。当政府与市场的边界清晰了，政府之手才能有的放矢；而只有中央与地方两级政府的权责清晰了，中央抓好宏观指导和监管，地方加大自主创新，两者的治理效能才能产生叠加效应。国家机构改革已进一步厘清了部际职能职责，为“放权”铺好了路；新《土地管理法》也已对中央和地方土地审批权限进行了合理划分，让这次“放权”于法有据。期待此次“放权”能够充分调动中央和地方两个积极性，为土地市场化改革乃至经济体制改革注入汩汩动能。

事权划分期待用地制度改革下半场

赋予省级政府更大用地自主权，是解决耕地保护、粮食安全“市长缺位”而城市发展、住房民生“省长缺位”问题，从根本上解决人的城镇化与土地城镇化两张皮问题，推进国家治理现代化的关键一步。

此次“放权”力度之大，甚至跑在新《土地管理法》前面，有为进一步修法立法冲锋陷阵的意思，值得击节赞赏。从长远看，土地审批放权及8个省份改革试点，以土地为抓手的行政体制改革意义很可能超出人们预期。

用地审批是我国土地管理的一项基本制度。旧《土地管理法》严格规定用地审批权限和程序，在新增建设用地从严从紧、严格保护耕地等方面发挥了重要作用。但客观上看，存在用地审批周期较长等问题，也导致了相关管理部门与地方政府的事权划分冲突。

针对土地管理存在的问题，自然资源部近两年推动用地审批制度改革有一定效果，但因有关法律法规限制，单纯的审批措施优化难以从根本上解决用地审批环节多、事权错位、周期长等问题。新《土地管理法》明确提出改革用地审批制度、下放审批权限，但国务院依然保留永久基本农田转为建设用地的审批权，以及征收永久基本农田、35公顷以上耕地、70公顷以上其他土地的审批权。此次国务院将保留的用地审批权通过委托方式在部分省份开展试点，是最具未来性且值得期待的地方。

为什么这样说？因为此次改革最重要部分就是赋予省级政府更大用地自主权。但中央政府在“下放审批权”同时也“加强监管权”，所以有“放权”也有“收权”。实际上，此次试点改革的意义，就是中央政府与省级政府土地事权再划分，省级政府获得更多自主权。

长期以来，我国用地审批周期长、层级高、环节多、事权错位，中央承担了部分应由地方政府承担的事权，主要是说中央一级包揽了省级政府用地事权。有人举例说，征地补偿安置方案由市县人民政府制定实施，事权应属于市县级政府，但方案却要层层审查后上报国务院。这个例子之所以容易引起误解，在于本质上这并不是中央政府与市县级政府的事权冲突，而是省级政府“虚位问题”。

随着史无前例的工业化、城镇化进程推进，在土地问题上，我国省级政府定位问题已成为迫切的现实问题。土地、人口的城乡二元化格局，在省级政府土地事权问题上体现得最突出：从严格保护耕地、守住国家粮食安全底线到国家粮食安全“米袋子”省长负责制，省级政府都是责任主体。但在我国城市化工业化进程中，从所谓“土地财政”到房地产业发展，主体都是城市，一轮又一轮调控强调“因城施策”市长负责制，事实上成为用地问题“省长市长不见面”，表现为“市长强势、省长弱势”，而住房民生以及土地风险方面则又出现“市长焦头烂额、省长无着手处”的现象。如此难免出现“省级机构多余”“撤省设州”“弱干强枝、虚省建州”等说法。此种说法看似奇谈怪论，实则是时代课题之声，就是要求在土地、人口问题上赋予省级政府更多权力与责任。

赋予省级政府更多自主权，事实上是科学化强化中央领导，而不是相反。理解这一点，特别是以土地审批权为观察对象，对于理解中国治理的未来发展至关重要。党的十九届四中全会明确要求“赋予地方政府更多自主权”，中央经济工作会议提出改革土地计划管理方式，都意在强调赋予省级政府更多自主权。这是解决耕地保护、粮食安全“市长缺位”而城市发展、住房民生“省长缺位”问题，从根本上解决人的城镇化与土地城镇化两张皮问题，推进国家治理现代化的关键一步。（中国自然资源报）