行政事业单位国有资产管理研究

盖全正

摘要：行政事业单位的国有资产是国有经济的重要组成部分，是国家机器提供公共产品及公共服务的物质基础和保障。党的十九大报告指出要加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，有效防范国有资产流失。随着财政改革的深入，社会主义市场经济体制的不断完善，加强行政事业单位国有资产管理已显得日益紧迫和重要。规范和加强规模庞大的行政事业单位国有资产管理，保障其安全完整，充分发挥使用效益，是政府相关部门应尽的职责，也是财政管理的重要内容。

关键词：行政事业单位;国有资产;管理

一、行政事业单位国有资产的概念和特点

行政事业单位国有资产是指行政事业单位占有、使用，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。其表现形式为：流动资产、固定资产、无形资产、长期投资和其他资产。主要特点：

（一）行政事业单位国有资产是一种能以货币计量的经济资源

行政事业单位开展公务活动履行社会管理职能，需要占用一定使用价值的资源，才能形成行政事业单位工作环境的物质基础和正常运转的条件保障。行政事业单位占有的各项经济资源，其实物形态各有不同，只有能够有货币计量确认的，才能被确认为行政事业单位占有的国有资产。

（二）行政事业单位国有资产占有使用的主体是行政事业单位

在整个国家机器中，行政事业单位是国家提供公共产品及服务的主要受托者，占有使用一定数量的资产是其生产提供公共产品及服务的物质基础和保障，在体现资产的国家所有属性上，表現的是资产的所有权和资产分离后形成的委托与代理的关系，因而负有不得侵害财产的职责。

（三）行政事业单位国有资产具有非营利性

行政事业单位占有、使用国有资产的主要目的是满足行政事业单位履行职责和提供公共产品及服务的需要，一般不直接用于营利性经营，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资产使用的非营利性等特点。

（四）行政事业单位国有资产主要靠财政拨款形式购置和维持运转

行政事业单位履行的是国家要求代为履行的国家机器的职责，生产的是公共产品及服务，基本不产生利润。因此行政事业单位国有资产没有自我补偿、自我积累的能力，主要靠国家财政拨款进行购置、更新和维持运转。

二、当前行政事业单位国有资产管理现状分析

行政事业单位国有资产的特点，决定了国有资产的管理主体和管理方式，我国行政事业国有资产管理经历了漫长的发展阶段，目前国内多数地方管理模式基本是由财政综合管理，各部门对本部门及下属事业单位国有资产管理负责。

（一）当前国有资产管理存在问题及成因

由于一些行政事业单位对国有资产管理的认识不足，管理意识淡薄，对国有资产管理认识不到位，制度不到位，措施不到位，致使行政事业单位国有资产管理薄弱，普遍存在着家底不清、账实不符;闲置浪费、效率不高;管理不严、流失严重;制度虚设，职责不清等问题，主要表现在以下方面：

1.资产管理意识淡薄，重钱轻物，重购置轻管理现象普遍。一些单位特别是领导干部资产管理意识淡薄，职责不清，主题不明没有把资产管理工作摆上重要位置。一是行政事业单位“重钱轻物”“占有等同所有”思想根深蒂固，资产管理意识、国有资产意识、成本效益意识比较淡薄，对资产管理工作重视不够，管理不力，甚至未经资产管理部门审批就擅自处置国有资产。二是忽视资产的合理配置，一方面不断向财政申请增加投入，投资兴建或购置资产，对一些尚能使用的资产提前更新，使原有资产处于闲置状态;另一方面对已购的资产管理不到位，对单位流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等各种形式的国有资产长时间不清查、不盘点，导致家底不清、账实不符使财政监管部门不能真实掌握国有资产存量的情况，增加了监管难度。三是产权认识上有偏差。把国有资产当作本单位所有，没有大局意识，国有资产统一调剂不到位，无法将闲置资产盘活，存在部分国有资产躺在那里睡大觉， 导致资产使用“苦乐不均”。

2.资产管理基础薄弱，管理制度形同虚设。有的单位机构设置缺失，人员配备不足，管理队伍不专业，制度体系不健全;资产信息管理系统与预决算管理、政府采购、非税收入管理等系统尚未充分运用，资产数据的完整性、准确性、时效性差，信息化建设尚未实现全方位全覆盖。不少行政事业单位由于执行不力或部门间配合不够，造成资产管理与财务管理脱节。一是资产管理人员不了解会计账上资产的存量情况，财会人员不了解资产实际使用情况;二是资产的处理没有严格的审批、划拨、借用、变卖、核销，所得收入不入账或设立账外账;三是拍卖资产未有资产评估的中介单位进行评估，擅自定价;四是对于无偿调入或捐赠的资产未纳入单位资产管理的范畴，形成账外资产等。因此造成家底不清、账实不符，责任不清，出现问题时，相互推诿，不可避免地造成财产损失。

（二）问题成因分析

行政事业单位国有资产管理工作中存在的问题，既有体制机制的原因，也有管理过程中的缺陷，是体制不顺、权责不清等多重因素综合影响的结果。

1.规范管理意识不强。一是重视程度不足。部分单位的主要负责人存在“重资金管理、轻资产管理”“重资产数量、轻资产效益”的思想，对国有资产管理的重要性认识不足，存在管理职责落实不到位的情况。二是产权意识淡薄。有的单位负责人对本单位资产有多少，是否具有产权，存在哪些风险等所知不多;有的单位视国有资产为部门、单位公有，随意处置、转让国有资产。三是单位财务人员素质有待提高。有的单位财务人员对国有资产概念认识不清，没有认真研读国有资产管理相关法律法规，导致在执行过程中打折扣、落实不到位，资产管理工作水平不高。

2.历史遗留问题较复杂。现阶段国有资产在管理上存在了较多的历史遗留问题，如在资产部门交接中，经常出现资产交叉管理、职责不清，甚至无部门负责的情况。随着机构、部门的多次改革，资产的频繁调动，也给资产的账实核对造成了较大阻碍。资产管理的历史遗留问题不仅使得部分国有资产处于闲置浪费状态，更使得国有资产存在流失隐患。

3.资产管理体制不够健全。随着国有资产管理体制改革的深入，行政事业单位国有资产管理工作得到了进一步改进和加强，但是管理制度还未完全理顺，管理主体不明、职责不清、制度不健全，在一定程度上导致了国有资产监管不力，甚至造成国有资产流失。另外，行政事业单位国有资产管理尚未立法，虽然国家层面出台了相关条例和管理办法，但在基层行政事业单位国有资产管理相关的制度较少，执行过程中又缺少足够的依据，没有规范的操作程序，没有根据新的经济形势及实践中出现的新情况、新问题及时建立和完善规章制度，造成资产管理不规范。

三、邯郸市行政事业单位国有资产管理工作创新做法

截至2019年底，邯郸市行政事业单位独立编制机构数3773个，编制总数21.9万人，实有人数22.9万人。国有资产总额679.7亿元，同比增长12.1%;负债总额160.7亿元，同比增长16.3%;净资产总额519亿元，同比增长10.9%。资产负债率为23.6%，同比增长0.8%。

（一）创新做法和措施

邯郸市为规范和加强行政事业单位资产管理，借鉴外省市的经验做法，2018年3月份开始实施行政事业单位国有资产集中统一管理体制改革。主要做法：

1.在全省率先开启行政事业单位国有资产集中统一管理体制改革。经市长办公会议研究通过《关于对市级行政事业单位国有资产集中统一管理实施方案》由市委、市政府分别授权市委机关事务管理局、市政府机关事务管理局、市财政资产管理中心，按归口分别对市级行政事业单位国有资产实行集中统管，承担国有资产增值保值责任。其中市委机关事务管理局负责党口机关及参公事业单位国有资产的统管，政府事务管理局负责政府口机关及参公事业单位国有资产的统管;市财政局资产管理中心负责其他事业单位国有资产的统管。

2.改革采取分步实施、稳步推进的方式进行。首先对市级行政事业单位占有使用并依法确认为国家所有的土地房屋建筑物等不动产实行集中统管，其他国有资产待条件成熟后逐步推开。改革分为资产清查核实，划转移交、产权过户、签订移交使用协议、进行账务处理、优化配置资源等工作步骤，并明确产权移交纪律、相关部门配合办理产权变更手续、加强国有资产日常管理维护四项具体要求。市财政局成立市资产管理中心，启动资产运营管理中心业务。

3.建立健全行政事业单位国有资产管理制度。结合邯郸实际先后出台了《行政事业单位国有资产管理办法》《市级行政事业单位国有资产处置实施办法》《市级事业单位国有资产使用管理办法》《市级行政事业单位国有资产配置管理办法》等系列制度文件，对行政事业单位国有资产管理职责、资产配置、资产使用、处置、产权登记、信息管理等作出了明确规定，搭起了资产管理的制度框架。

4.加大行政事业单位国有资产监督检查力度。积极推进国有资产管理信息化建设。在我市启用了财政部行政事业单位资产管理信息系统，建立了“全面、准确、细化、动态”的国有资产数据库，资产配置、使用均能在信息系统上实现，已形成“财政部门-主管单位-基层单位”三级纵向业务流，规范了资产全生命周期管理，初步实现了 资产管理全流程操作电子化、全方位协作信息化、全覆盖上下一体化，有力促进了国有资产管理的科学化、规范化和精细化。

（二）当前工作进展

1.不断创新体制改革。由市财政局牵头，借鉴外省市经验并结合我市实际，建立了行政事业单位国有资产管理的新模式。2018年4月份，市两办联合印发了《邯郸市市级行政事业单位国有资产集中统一管理实施方案》，在全省率先开启了行政事业单位国有资产集中统一管理体制改革。市机关事务管理局和市财政资产管理中心按归口原则分别对市级行政单位（包括参公事业单位）和事业单位的国有资产实行集中统管，承担国有资产保值增值责任。截止目前，已收集90家行政（含参公事业）单位、449家事业单位资产划转移交申请资料，并分批对报送资料齐全的单位办理资产划转移交和产权过户手续;

2.不断完善制度体系。按照国家、省相关法规和规章制度要求，市财政局会同有关部门先后出台了邯郸市《行政事业单位国有资产集中统一管理实施方案》《建立全口径国有资产管理情况报告制度》《行政事业单位国有资产管理办法》等30多项制度文件，对部门职责、产权登记、信息管理及资产配置、使用、处置等作出了明确规定，搭建起从“入口”到“出口”全流程制度体系，为加强和规范国有资产管理提供了制度保障。

四、结语

行政事业单位的国有资产管理是行政事业单位管理的重中之重，必须引起相關部门足够的重视，只有这样才能促进行政事业单位更好的发展。

【参考文献】

[1]陈湘.浅析行政事业单位国有资产管理[J].行政事业资产与财务，2019（16）.

[2]胡清华.行政事业单位国有资产的管理目标、原则及对策[J].财会学习，2019（23）.

[3]韦娟.行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策[J].财会学习，2019（23）.