郴州市排污权交易制度试点情况及改进对策研究

卢钰　黄国平

摘 要：郴州市是湖南省的南大门，有色金属资源储备丰富，矿产资源的开发利用历史悠久，但长期以来矿产资源的管理和开采利用方式粗放，非法采选现象突出，污染物治理设施和管理水平落后。为改善生态环境质量状况，郴州市于 2014 年全面启动了排污权交易，通过经济政策减少污染物的排放。

关键词：排污权交易;环境治理;外部性

为协调资源、环境和发展之间的关系，我国从20世纪80年代中后期开始了排污权交易方面的相关的探索，2007年开始陆续批复天津、河北、内蒙古等11个省（直辖市、自治区）开展排污权有偿使用和交易制度的试点工作。郴州市自2014年全面开展排污权有偿使用和交易试点，至今已近6年时间，本文分析了郴州市的排污权有偿使用和交易制度实施情况，并在此基础上提出一些改进对策。

1.排污权交易制度的研究现状

排污权有交易制度自已有近60年的发展历程，国内外学者在初始分配、定价、交易机制和实施影响等方面都做了大量的研究。Stavins （1995） 認为， 一个完整的排污权交易制度应包括以下八项要素： （1） 总量控制目标;（2） 排污许可;（3） 分配机制;（4） 市场定义;（5） 市场运作;（6） 监督与实施; （7） 分配与政治性问题; （8） 与现行法律及制度的整合[1]。Duy Nong（2020）通过（CGE）模型模拟越南实施排放权交易计划（ETS）对GDP影响，模拟结果表明如果仅对工业企业开展排放权交易，将极大地影响了该国的经济（实际GDP下降了4.57%），但是当所有行业都参与排污权交易时，该国受到的负面影响要小得多（实际GDP下降1.78%）[2]。鲁炜等（2003）对国外排污权分配的三种模式即免费分配模式、拍卖以及免费分配和拍卖混合模式进行了比较研究，认为我国应采取免费分配和公开拍卖的混合机制[ ] 。韩琦等（2020）认为排污权交易的顺利进行及排污权交易市场的有序构建离不开排污权交易市场投放总量的合理确定，提出了一种采用2010年污染源普查动态更新数据库污染物普查排放量和有效的排污许可证所载明的污染物许可排放量进行合集的认可现实法作为测算投放总量的方法，并在山西省进行了试点实践[3] 。皮钰丽等（2020）对国内初始排污权交易定价最常使用的影子价格法和恢复成本法优缺点进行了分析比较，并结合武汉市四种不同行业COD（即化学需氧量排放）排放现状，采用恢复成本法构建了COD的定价模型[4]。

2.郴州市排污权交易制度运行情况

郴州市是湖南省的地级市，其排污权交易的政策在湖南省的框架内施行，是湖南省率先于2014年全面开始实施排污权有偿使用和交易的地区。

2.1机构建设情况

郴州市为配合排污权交易管理办法等制度顺利实施，于2013年成立了郴州市排污权交易所，从相关科室抽调技术人员，安排了3名人员专门从事全市排污权有偿使用费收缴、排污权交易、储备以及排污权证发放等管理工作，各县市区分局均在总量股或局内设机构安排1～2名人员兼职从事排污权工作，全市机构网络基本形成。

2.2初始排污权核定与分配

2014年开始，郴州市按照《湖南省人民政府关于印发湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法的通知》（湘政发〔2014〕4号）要求，以第一次污染源普查数据作为重要基础依据，对辖区内现有排污单位实施了初始排污权核定：2014年7月，完成了第一批1052家企业的排污权初始分配;2015年11月，进行了第二批90家工业企业排污权分配的结果公示;2017年，按照初始分配排污权的资格条件对第三批160家符合条件但没有分配核定初始排污权的单位进行了补充分配;2018年，按照初始分配排污权的资格条件对第四批100家符合条件但没有分配核定初始排污权的单位进行了补充分配;2019年，按照初始分配排污权的资格条件对第12家符合条件但没有分配核定初始排污权的单位进行了补充分配。初始排污权核定后，正式确定了郴州市的初始排污权状况，真正将总量控制指标及排污权落实到的具体企业。

2.3排污权交易开展情况

自2014年全面实施排污权有偿使用和交易管理后，郴州市新（改、扩）建企业需通过有偿使用获得排污权，在郴州市的管理机构和企业中初步树立了积极开展污染减排以及环境资源有价的理念。2015年度，郴州市实际开展交易8笔，合同金额88.55万元;2016年度实施交易共49笔，合同金额585.48万元;2017年度实施交易113笔，交易金额达1828.8407万元，其中企业间点对点交易38笔，政府储备交易75笔;2018年度实施交易106笔，交易金额达758.66万元，其中企业间点对点交易69笔，政府储备交易37笔;2019年度实施交易136笔，交易金额达447.08万元，主要污染物累计交易量为化学需氧量57.96027吨、氨氮4.1776吨、二氧化硫164.59902吨、氮氧化物165.1663吨。

2.4排污权交易推行以来取得的成效

排污权交易制度作为总量控制的重要辅助政策，郴州市实施的新（改、扩）建企业通过购买排污权获得总量控制指标的做法，推动了总量替代工作，有效控制了新增项目的排放量。在开展总量替代时，基本上实现了项目替代，明确了排污权新（改、扩）建项目替代指标来源，总体上控制了郴州市的主要污染物新增排放，大气、水环境生态质量改善明显。在排污权交易制度辅助下，郴州市的总量减排工作连年占优，“十二五”期间郴州市主要污染物均达到预期目标，化学需氧量、氨氮减排量分别完成“十二五”目标的103%和100%，二氧化硫、氮氧化物减排量分别完成“十二五”目标的130%、212%。

3.存在的问题和对策

郴州市基本建立了排污权交易市场，推动了区域和流域的污染减排，取得了一定成效，但同时也发现郴州市排污权交易制度存在排污权属性不明确、排污权交易二级市场不够活跃、与排污许可制度改革尚未完全衔接等主要问题，建议从以下三个个方面进行完善：

一是进一步明确排污权的法律地位。目前在国家层面，排污权的概念缺乏充分的法律地位，其权利属性与财产属性尚未写入现有法律，造成地方实施过程中存在严重的法律障碍。在法律依据缺乏的情况下，地方频频出现对政策实施的理解不到位、不全面的问题，企业也对政策预期缺乏信心从而导致交易市场不活跃。建议郴州市可以加大地方立法立规力度，全面依法推进排污权有偿使用和交易工作进程。

二是严格排污权日常使用监管。严格的监督执法体系是保障排污权交易系统发挥最大作用和确保总量控制目标得以实现的必要基础。首先要在排污权交易制度实施中重点加强基础排放数据的监测、收集、校核的相关配套措施，确保排污权交易的可信度;其次要严格落实超总量执法处罚，要加强对排污权交易参与单位排污行为的执法监管，结合排污许可管理工作，对于超总量排污行为按照相关法律规定落实处罚;再次是要及时科学对企业污染物减排效果进行评估，确保市场排污权供应，保障企业减排收益。

三是加强机构能力建设。由于排污权交易管理工作量较大，技术难度高，现有人员配置和专业技术人才难以满足要求;另一方面，国务院机构改革后，生态环境管理部门新增碳排放交易等业务内容，排污许可、总量控制等以往业务也有新的发展要求，倒逼排污权交易工作向精细化方向发展，对技术人才的具体业务能力要求更为严格。建议增加在编及专业人员数量，并建立特聘专家制，帮助解决相关技术问题。

參考文献：

[1] Stavins， R. N.. Transaction Costs and Tradeable Permits[J].Journal of Environmental Economics and Management， 1995， 29： 133-148.

[2] Duy Nong，Trung H. Nguyen，Can Wang，Quy Van Khuc. The environmental and economic impact of the emissions trading scheme （ETS） in Vietnam[J]. Energy Policy，2020，140.

[3] 鲁炜，崔丽琴.可交易排污权初始分配模式分析[J].中国环境管理， 2003（05）：8-9.

[4] 韩琦，张保会，段佳丽，王晓春，张定生.一种测算排污权交易市场投放总量的方法[J].环境保护科学，2020，46（01）：60-64.

[5] 皮钰丽，黄歌.基于恢复成本法的排污权有偿使用和交易定价研究--以武汉市COD排放为例[J].价值工程，2020，39（04）：1-4