生态补偿理论与实践

金家耀 王国涛 樊昊

一、研究背景

在全球范围的水资源短缺和水源水质恶化的背景下，饮用水源保护成为当前水资源与水环境领域的重中之重。中国各级政府颁布了大量保护饮用水源地的法律规章条例和规章，中共十七大报告中明确提出“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。但饮用水源恶化趋势仍很严重。

水体富营养化是当今水环境面临的主要问题之一，特别是饮用水源地的水体富营养化更是不容忽视，已经影响到城镇供水安全和社会经济持续的发展。宁波市城区供水水源从过去的河道取水发展到现在的水库取水，经过水源地上游点源重点治理、农村生活垃圾处理和建设水源地保护工程等措施和整治，使水源地的水质有了一定的保障，但水库的水体富营养化程度依然呈现出逐年加剧的趋势。鉴于国情，地少人多，宁波城区供水的5个大型水库上游有11万多人和8333hm2的耕地。虽然经过了工业生产限制与搬迁，但当地居民的生活大多依赖于农业，以经济利益为驱动的农业发展方式对水源地的影响逐步显现。建立合理的生态补偿机制以保护饮用水源地迫在眉睫。

二、生态补偿理论

（一）生态补偿理论的演进

生态补偿概念起源于生态学理论，专指自然生态补偿的范畴。1991年版的《环境科学大辞典》将自然生态补偿（NaturalEcologicalCompensation）定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。

20世纪90年代以来，生态补偿被引入社会经济领域，更多地被理解为一种资源环境保护的经济刺激手段。狭义来看，生态补偿系指对人类行为产生的生态环境正外部性所给予的补偿。广义来看，生态补偿是对生态服务的付费、交易、奖励或赔偿的综合体。

20世纪90年代中后期，生态补偿开始注重生态效益补偿，特别是对生态环境保护、建设者的财政转移补偿机制，如森林生态效益补偿基金写入《森林法》和国家实施的退耕还林补偿。

（二）生态补偿理论基础

在生态补偿这一概念被引入经济领域后，糅合了经济学中的外部性理论、公共物品理论、博弈论等，形成了当下的生态保护理论。

基于外部性视角，对大多数环境资源的使用都具有外部性，且往往是负外部性，这会使使用环境资源的主体私人成本低于社会成本，导致社会资源分配无法达到帕累托最优，最终导致市场失灵。而在经济学的定义中，由于大多数的自然资源，由私人明确其产权的成本都非常高，即不具有排他性，属于共有资源，在自然资源的使用中极易出现“搭便车”现象，同时，人们对自然资源的无节制使用必然导致“公地的悲剧”，使自然资源所能带来的边际产出趋于零，即使自然资源的经济价值趋零。

生态补偿理论着眼于这几点，认为需要由政府干预，采用税收、补贴等手段使外部成本内部化，调节利益分配，明确产权归属，以解决“公地的悲剧”并减少“搭便车”现象。

（三）对流域生态补偿理论的研究

近年來，围绕流域生态补偿的理论研究正逐步深入引，对饮用水源地保护和同一行政区内小流域上下游的生态补偿的理论和案例也进行了有益的探索。但关于水源地生态补偿还存在若干不足，诸如没有形成比较完整的理论体系;生态补偿标准定量测算的科学基础不够扎实;水源污染所带来的外部性在生态补偿研究中考虑较少;全流域层面的生态补偿机制尚未开展：政府补偿比重过大，市场补偿尚不成熟一。如何把水市场作为水源地生态补偿的重要手段，将水资源管理、水权制度、补偿机制和生态经济等作为一个复杂系统，研究建立起能反映保护成本、发展代价和环境质量有偿使用的污染赔偿和生态补偿评估方法的还少有研究。

三、生态补偿实践——宁波市水源地生态补偿

（一）饮用水源地存在的问题

首先，水库功能转型（当初建设水库的功能防洪、灌溉和养殖转型为防洪和饮用供水）遗留下的历史问题。仅为城区供水的5个大型水库上游仍有345个自然村，近11万人口，常住人口达8.2万人;水源地上游有林地约6万hm2，其中生态公益林39133hm2;耕地面积8333hm2，其中花木面积达5867hm2。水源地上游百姓的生产生活依旧，以经济利益为导向的农业生产模式在一定程度上会越演越烈，成为饮用水源水体富营养化的推进因素之一;

其次，据2013年宁波市农科院对周公宅和皎口流域的研究结果显示，仅种植业面源污染产生的总氮和总磷占整个面源污染的64.2%和77.8%，但目前对种植业的面源污染防控上还没有找到有效地控制途径;

最后，尽管宁波市政府已经认识到水源地水体富营养化的安全隐患，并对水源地进行结对帮扶，但对改善和提高水源地百姓生活作用不明显，相反一些对水源地经济发展禁令不被百姓接受和执行，这种“治堵不治输”的政策禁令对于平衡水源地的保护和发展存在缺陷，长期下去，随着“水源区”和“非水源区”百姓生活差距的持续拉大，必将影响水源地百姓保护水源的积极性，需要尽快制定有效的政策和措施来改善水源地的保护与发展的现状，促进水源地经济社会生态协调发展。

（二）宁波市水源地生态补偿现状

自2006年，宁波市政府出台《关于建立健全生态补偿机制的指导意见》以来，宁波市围绕建设水资源保护区生态补偿机制，采取一系列措施对水库库区实行生态补偿和保护。

1.建立水环境整治与保护专项资金

优先建设水源地公益性项目，如环境整治、污染源专项治理和垃圾、污水、镇村级公共设施建设补偿等。目前，水价中含水环境整治与保护费0.10元·m-3，专项用于5大水库上游水环境治理和经济补偿。

2.实行用水城区与供水库区挂钩结对扶持政策

通过市属9个城区与白溪水库等市级水源地10个乡镇挂钩结对办法，2013年开始标准升至按库区人口5000以下每年不低于100万元、5000以上每年不低于150万元的标准。

3.实施库区生态公益林（水源涵养林）补助

667m2市级补助标准从7元逐步提高到2015年的100元，其中，对五大水库库区水源涵养林市级财政再从水源保护专项资金中667m2安排5～10元。

4.开展山区小流域治理

对山区小流域治理提出中长期治理方案，按照规划，投入专项资金逐年进行治理。

总的来说，目前宁波市对水源地的生态补偿集中在生态公益林和环境整治的項目补偿方面，对水源地上游居民因水源地保护而造成的损失没有具体的实践措施。因此，水源地农业农村面源污染问题仍然成为水源地水质的安全隐患。

四、对接下来政策实施的建议

（一）认识到当下生态补偿卡尔多-希克斯改进的实质

从福利经济学的视角来看，水源地生态补偿在短期内损害了水源地周边及上游住民的利益而增长了下游城市居民的福利，而福利增加大于减少，使社会整体福利水平得到增长，是一种典型的卡尔多-希克斯改进。因而政府与居民都与必要认识到一下两点：

1.需要建立合理的再分配机制

卡尔多-希克斯改进的特点在于同时存在受损的主体与受益的主体，政府由此要建立合理的再分配机制以推动利益在这两类主体之间的再分配，以保证最后的资源配置令双方都满意。

2.接受短期内利益受损

卡尔多·希克斯改进对社会福利增长的判断使着眼于长期得出的结论。通过改进优化资源配置能推动社会生产率的提升从而使社会福利得到增长，但在短期，水源地生态补偿制度的实施必然导致水源地受益者的福利损失，这无疑是这项制度实施的最大障碍，政府有必要做好对此的准备。

（二）立法明确水源地产权

依据科斯定理，只要明确产权的归属，市场机制就能发挥作用完成资源的合理配置。然而，私人要明确饮用水水源地产权所需成本过于高昂，水源地的非排他性决定了在这一问题上市场机制的失效，这也是外部性问题的根源所在。但与私人不同，政府可以通过税收、补贴等形式发挥行政手段的强制力量来明确水源地的产权，从而使资源的配置达到帕累托最优。

（三）建立、完善治理责任交易市场

长期以来，我国一直沿用行政解决生态的思路，即在水源地生态保护区利用行政手段强令地方政府和居民进行水源保护。并以牺牲一地发展权为代价来补偿保护其他地区的生态，宁波市的水源地生态补偿政策也沿袭了这种思想，这就使水源地保护落入了一种尴尬境地。一方面，水源地保护外部效应显著，政府强力推行;另一方面，实际实行保护行为的个人必须牺牲个体和地方的利益，损失他们的发展权。作为整个社会系统中平等的个体而言，在为社会做出牺牲的同时，如果不能得到应有的补偿，作为一种社会行为，首先是不公平的，同时这种行为也是难以持久的。合理的生态补偿应该是政府力量与市场配置的结合，由政府力量补足外部性等市场失灵的部分，而这之外的则应交给市场进行配置。

如图1，只要政府能够明确产权并建立完善的治理责任交易市场，不论政府是采用税收、补贴还是定量分配治理责任，市场机制都会确保各主体以最为高效的方式配置治理责任并且保证利益分配最优。