山东省特色小镇的内生式发展路径研究

贾亚丽

(潍坊职业学院，山东 潍坊 262737)

特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小镇是新型城镇化与乡村振兴的重要结合点，也是农业供给侧结构性改革的重要平台。国家住建部于2016年10月和2017年8月分别公布了两批共403个国家级特色小镇，山东省政府办公厅也于2019年1月和9月分两批公布了109个省级特色小镇。在特色小镇建设的推进过程中，不少地方出现了滥用概念、定位不准、盲目发展、急于求成、市场化不足等问题。有的地区错误地把行政建制镇、产业园区、旅游景区、房地产项目等冠名为特色小镇；有的地区忽视农业产业化基础、经济发展程度和城镇化进程方面的差异，盲目效仿“浙江经验”，造成特色小镇建设“水土不服”；有的地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头，违背了特色小镇建设的初衷，也引发了大量负面的社会舆论。本文结合国内外特色小镇的代表性模式，研究山东省特色小镇的建设发展现状和存在的问题，阐释契合山东特点的特色小镇内生式发展路径，并提出推动山东省特色小镇高质量发展的对策。

一、国内外特色小镇的代表性发展模式

纵观国内外较为成功的特色小镇，既有欧美发达国家的长期经验积累，也有近几年来浙江省的成功实践。各个特色小镇兴起和发展的原因各不相同，可谓“一镇一特色”。通过挖掘特色小镇形成与发展的源泉和根脉，发现特色产业是特色小镇持续发展的基础性动力，不同的地理位置、历史渊源、文化特质都会催生不同的特色产业。[1]根据小镇所依托的特色产业的差异，可以将特色小镇划分为四种代表性发展模式，即自然资源模式、文化资本模式、技术资本模式和服务需求模式。

(一)自然资源模式

自然资源模式是指利用当地农业资源、森林资源、矿产资源、海洋资源等自然禀赋发展特色产业的特色小镇发展模式。在自然资源模式下，特色小镇的发展一般以旅游业为主导产业，通过利用当地独特的地质地貌、气候景观等资源发展旅游业，进而带动运动休闲业、休闲农业、休闲渔业等其他产业与旅游业的深度融合发展。[2]例如，新西兰的皇后小镇地处瓦卡蒂普湖北岸，被南阿尔卑斯山包围，是公认的世界顶级旅游度假胜地。皇后小镇在传统旅游资源开发的基础上，利用自身多变的地理景观，在景色优美、地势险峻的地区开发蹦极、跳伞、峡谷秋千、漂流、喷射艇、滑雪、高尔夫等探险和户外运动体育项目，将每一个项目的体验都做到极致，使休闲体育运动成为旅游的特色焦点，形成运动休闲业与旅游业共生的发展模式。自然资源型特色小镇的发展对自然环境的依赖性较强，可以通过开发自然环境获得发展，也会因自然环境遭到破坏而丧失发展活力。因此，在发展中必须把保护环境放在首位，产业的发展既要充分利用自然优势，又要合理保护当地的生态环境。

(二)文化资本模式

文化资本模式是指利用历史和文化积淀而成的历史遗迹、民俗风情和人文精神等具有鲜明地域特色的地方资产，依托旅游业、制造业或新兴产业，将文化与产业有机融合的特色小镇发展模式。文化资本模式的核心是历史积淀形成的地域特色文化。浙江乌镇是文化资本模式的典型代表。乌镇地方政府在古镇开发初期投入上亿资本修复古建筑，率先实施管线地埋、修旧如故、文化传承等一系列保护理念和措施，最大限度地保留了当地的历史文化遗迹，同时优化小镇布局，不断充实和完善景区品牌文化内涵，深层次挖掘民间传统文化，传承瘟元帅会、蚕花会、踏白船、香市等特色民俗，开设高公生糟坊、徐昌酱院、乌香堂等展馆、工场和作坊，举办水上社戏、高杆船、花鼓戏、评书楼、皮影戏等传统艺术表演，并于2014年成为世界互联网大会的永久会址，使传统与现代相结合的景观完整地展示了乌镇的水乡生活和千年文化底蕴。[3]

(三)技术资本模式

技术资本模式是指通过传承传统技艺或发展新兴技术，形成相关产业链或产业聚集地的特色小镇发展模式。在技术资本模式下，对传统技术的传承或新兴技术的发展是地方特色产业发展的灵魂。浙江龙坞茶镇是传统传承技艺型特色小镇的代表。茶镇位于杭州市西南，山水环绕、风景优美，是西湖龙井的主产地，有茶园1.4万亩，具有原生态的江南农耕特色。龙坞茶镇依靠独特的气候土壤资源和世代传承的茶叶种植与炒制技术，形成了茶叶种植、制作、销售的全产业链，同时围绕茶产业主题，打造了以“茶园漫步·养生之旅”为主题的特色旅游线路，实现了茶产业和旅游业的深度融合。[4]浙江云栖小镇是发展新兴技术型特色小镇的代表。小镇位于杭州西湖区之江国家旅游度假区，阿里云的创业创新基地在此落户，民办型的研究性大学西湖大学也在此选址。小镇因此汇聚了一大批高端创新创业的顶尖人才。小镇的产业覆盖大数据、APP开发、互联网金融等多个领域，每年举办的云栖大会是全球最大规模的云计算峰会之一，已初步形成较为完善的云计算产业生态。

(四)服务需求模式

服务需求模式是指以满足人们的休闲旅游、健康养老、养生度假、行业发展等服务需求为目标的特色小镇发展模式。在服务需求模式下，市场需求的出现会引领产业的发展方向，促使相关产业形成或转型升级。[5]当前，城镇化的发展使人们对度假、养生等服务的需求不断增加，不少地方把健康产业和养老产业融入特色小镇建设。法国依云小镇背靠阿尔卑斯山脉，坐落于莱芒湖南岸，拥有世界上独一无二的冰川岩层。阿尔卑斯山的雪水经过这层天然的矿物过滤网和砂层矿化，变成了富含镁、硅、锶、锂等多种人体必需微量元素的依云水。依云矿泉水是希尔顿、华尔道夫酒店等全球高档酒店的指定用水。依云温泉是世界上唯一的天然等渗温泉，温泉水的PH值接近中性，接触皮肤即可迅速渗入皮肤表层，对皮肤的疗养作用极佳。依云小镇抓住人们对养生度假、休闲旅游的服务需求，凭借水资源从疗养胜地、高端饮用水产地，到水主题养生度假胜地，再到集旅游度假、运动、商务会议于一体的多功能综合性养生度假区，最终成为全球闻名的特色小镇。

二、山东省特色小镇的建设发展现状

(一)国家级特色小镇的数量领先全国

表1 国家级特色小镇建设数量排名前十的省份一览表

目前，我国分两批共公布了403个国家级特色小镇。2016年10月，住建部公布第一批共127个全国特色小镇，山东省入选7个，仅次于浙江省的8个，居全国第二位；2017年8月，住建部公布第二批共276个全国特色小镇，山东省入选15个，与浙江省和江苏省并列第一位。从两批国家级特色小镇的合计数来看，作为国内特色小镇发源地的浙江省共入选23个，居全国第一位，山东省和江苏省各入选22个，同居全国第二位，如表1所示。由此可见，山东省特色小镇建设总量全国领先，在特色小镇的建设发展中占据绝对优势。

(二)省内各个地级市特色小镇的发展状况较不均衡

当前，山东省共有109个省级特色小镇。其中，2017年1月，山东省人民政府公布了第一批共60个特色小镇。2017年9月，山东省人民政府公布了第二批49个特色小镇，加上之前住建部已公布的国家级特色小镇，山东省目前有131个国家级和省级特色小镇，如表2所示。从表2可以看出，在国家级特色小镇中，济南入选数量为3个，居全省第一位；其次为烟台、临沂、淄博、泰安、威海五个地级市，入选数量为2个；青岛、潍坊等9个地级市入选1个；在16个地级市中，仅东营没有国家级特色小镇。在省级特色小镇中，济南和烟台各入选12个，入选数量居全省第一位；青岛次之，入选11个；潍坊和临沂紧随其后，各入选9个；入选数量最少的地级市为东营和日照，各入选3个。由此可见，山东省内各个地级市特色小镇的发展状况较不均衡，济南、青岛、烟台作为全省经济最为发达的三个地级市，拥有较为坚实的产业基础和文化支撑，在国家级、省级特色小镇的创建过程中，建设规模全省领先，发展势头强劲，而日照、东营等地特色小镇数量较少。

(三)特色小镇的发展模式以技术资本模式为主导

通过对山东省131个国家级、省级特色小镇的发展模式进行归类分析，发现技术资本模式的特色小镇数量最多，共有70个，占特色小镇总数的53.43%；其他三种模式的特色小镇分布较为均衡，其中服务需求模式的特色小镇24个，占特色小镇总数的18.32%；文化资本模式的特色小镇20个，占特色小镇总数的15.27%；自然资源模式的特色小镇17个，占特色小镇总数的12.98%，如图1所示。由此可见，山东省特色小镇的发展模式是以技术资本模式为主导。技术资本模式是通过传承传统技艺或发展新兴技术，形成相关产业链或产业聚集地的特色小镇发展模式，这与山东省文化强省、工业强省、制造业大省的省情相符。

三、山东省特色小镇建设发展中存在的问题

(一)特色小镇的主导产业仍以传统旧动能为主

当前，山东省特色小镇的主导产业仍然是以利用传统经营模式发展的第一、二、三产业为主，只有较少的小镇以新技术、新产业、新业态、新模式等经济社会发展新动能为主导产业。2016年山东省第一批入选的7个国家级特色小镇中，仅有威海市经济技术开发区崮山镇是以高端装备制造、生物科技产业等战略性新兴产业为主导，其他6个特色小镇的发展都是以传统旧动能为主，青岛市胶州市李哥庄镇的发展主要依托制帽、假发、工艺品三大传统优势产业，淄博市淄川区昆仑镇的发展主要依托陶瓷产业，烟台市蓬莱市刘家沟镇的发展主要依托葡萄酒产业，潍坊市寿光市羊口镇的发展主要依托渔盐产业，泰安市新泰市西张庄镇的发展主要依托毛呢产业，临沂市费县探沂镇的发展主要依托木材加工产业。2017年山东省第二批入选的15个国家级特色小镇中，只有泰安市岱岳区满庄镇以玻纤新材料产业、济南市商河县玉皇庙镇以特种玻璃制造产业为主导，其他13个特色小镇的发展依然依托传统的旧动能。

图1 山东省16地市国家级、省级特色小镇发展模式归类图

表2 山东省16个地级市国家级、省级特色小镇建设数量一览表

(二)特色小镇的建设主体多以政府为主导

根据浙江省的建设经验，特色小镇宜采用“政府引导、企业主体、市场化运作”的模式，以企业为主导推进项目建设，加强政府的政策引导和服务保障功能。当前，山东省特色小镇的发展主要以政府为主导，缺乏市场化运作，部分地方政府的负责人急于求成，把特色小镇建设作为政绩工程，利用手中的资源强力推进，忽视特色小镇建设中产、城、人、文的融合发展，大拆、大迁、大建，单纯把基础设施建设和房地产开发作为特色小镇建设的重点，追求短期的经济效益，缺乏有地方特色的新兴产业支撑，承载本地区历史文化的古建筑和传统民居遭到破坏，浪费大量的人力和物力资源。由于市场在资源配置中具有基础性作用。因此，企业应当是特色小镇建设的主力军。然而，山东省特色小镇建设中企业的参与积极性不高，且参与的企业多数为房地产企业，容易出现把特色小镇建设混同于房地产开发的倾向。

(三)特色小镇的建设资金存在较大缺口

2016年9月，山东省人民政府办公厅印发的《山东省创建特色小镇实施方案》规定，特色小镇原则上5年完成固定资产投资30亿元以上，每年完成投资不少于6亿元；西部经济隆起带的特色小镇和信息技术、金融、旅游休闲、文化创意、农副产品加工等产业特色小镇的固定资产投资额不低于20亿元，每年完成投资不少于4亿元。山东省政府财政为每个特色小镇发放的200万元引导资金，相对于每年4～6亿的投资额明显不足。地方政府受自身财力限制，很难拿出大量资金用于支持特色小镇进行规划编制、基础设施、产业园区、公共服务平台建设以及特色产业发展等。烟台市蓬莱市刘家沟镇拟与棕榈公司采用PPP模式合作，打造一个投资20亿、占地10平方公里特色小镇项目。该项目已经做出高水平规划，但是由于政府财力不足无力担保，无法从银行获得资金，致使项目流产。由于当前正在建设的特色小镇大都处于基础设施和公共服务配套建设阶段，这些项目投资额大、收益率低、收回投资的周期较长，因此企业参与的热情明显不高。

(四)特色小镇的可持续发展缺乏人力资源支撑

特色小镇实现可持续发展的重要动力源泉是稳定增长的人口和高素质的人才，然而当前山东省特色小镇的发展呈现出人力资源短缺态势。首先，从特色小镇的人口增量来看，我国连续25年的超低生育率使新生人口数量增长缓慢，人口红利已然不复存在；其次，从特色小镇的人口存量来看，随着我国城镇化进程的加速，乡镇辖区人口持续流向大中城市，特别是青壮年人口净流出趋势明显；再次，从特色小镇本地居民的素质来看，小镇现有居民的文化素质普遍不高，法治和服务意识淡薄，过分追求短期利益，难以承担特色小镇的建设重任；最后，从特色小镇对外来人口的吸引力来看，小镇所在的地理位置往往较为偏僻，基础设施和教育医疗条件相对落后，难以吸引高素质的专业人才落户。[6]

四、契合山东特点的特色小镇内生式发展路径

针对山东省特色小镇发展中亟待解决的关键问题，以柯布-道格拉斯生产函数为理论依据，提出契合山东特点的特色小镇内生式发展路径。

(一)柯布-道格拉斯生产函数在特色小镇发展路径上的扩展应用

柯布-道格拉斯生产函数是美国数学家柯布和经济学家道格拉斯共同探讨投入和产出的关系时提出的生产函数，是经济学中使用最广泛的一种生产函数形式。

Y=AKαLβ

其中，Y是指工业总产值，A代表综合技术水平，K代表资本，L代表劳动，α是指资本对产出的贡献，β是指劳动对产出的贡献，α+β=1。

如果将柯布-道格拉斯生产函数中的Y定义为特色小镇的总产值，A表示衡量小镇创新能力的技术水平，K和L分别表示小镇可利用的资源和人才，则创新能力、资源利用能力、人才集聚能力的提升都能显著提高特色小镇的总产值。

(二)构建契合山东特点的特色小镇内生式发展路径

根据柯布-道格拉斯生产函数，山东省特色小镇的内生式发展需要汇集各方力量，通过合理配置资源、有效集聚人才、实施创新驱动，实现特色小镇的可持续发展。

1.合理配置资源

资源是特色小镇发展的基础。特色小镇的资源从总体上可以分为禀赋资源和社会资源两大类。禀赋资源包括土地资源、森林资源、海洋资源、矿产资源、水资源等非人为因素的资源，以及古建筑、民风民俗、仪式节庆、展会赛事等凝集文化符号的资源。每个特色小镇的禀赋资源都不尽相同，决定了特色小镇必须根据本地区的实际情况，走差异化发展道路。社会资源是指特色小镇的公共服务资源，包括通讯、交通、社会服务、能源供给等基础设施和教育与卫生资源等。特色小镇的发展需要在地方政府引导下，实现禀赋资源和社会资源的合理配置。地方政府一方面要认清本地区的禀赋资源特色，把握好区域发展的大方向，激发本地居民参与特色小镇建设的积极性，对特色产业的发展提供政策支持；另一方面要重视基础设施建设，为特色小镇的发展提供良好的环境和优质的公共服务资源，形成独特的文化氛围，提高小镇凝聚高端人才资源的竞争力。

2.有效集聚人才

高层次人才是特色小镇的发展的智力支撑，人才的集聚是特色小镇实施创新驱动战略的基石。特色小镇所需的高层次人才主要包括管理型人才和技术型人才两大类。[7]管理型人才是特色小镇发展的润滑剂，能够协调政府部门、行业企业、外来人才、本土居民之间的关系，提高小镇的管理规划能力，引导特色小镇有序建设，降低特色小镇的建设成本。技术型人才拥有与特色产业相关的技术技能，能够通过技术革新提高生产效率，通过创造活动促进特色产业创新发展。此外，特色小镇还可以通过吸引农民工返乡，为小镇发展带来新活力；通过提升本土农民素质，提高小镇的自我管理能力和宜居程度。特色小镇能否持续不断地吸引人才，从根本上取决于特色小镇的禀赋资源和社会资源。特色小镇只有具备良好的发展环境，才能有效集聚人才，人才的集聚又能反过来促进特色小镇的快速发展。

3.实施创新驱动

创新是实现特色小镇可持续发展的不竭动力。特色小镇的发展要尽快从要素驱动向创新驱动转变。特色小镇发展中的创新包括科技创新、传统产业与新业态融合的创新、政府的政策创新等。科技创新在特色小镇的发展中具有支撑引领作用，需要集聚项目、资本和人才等高端要素，以市场需求为导向，构建“产学研+成果转化+孵化”深度融合的产业链，突破核心技术，推动产能转化，实现推广应用，更好地实现特色小镇的内生式发展。传统产业和新业态融合创新是指特色小镇的传统产业要依托国家“互联网 +”战略，利用物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，实现传统产业的改造提升，推动本地区的新旧动能转换。政府的政策创新是指在坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”的前提下，政府在制度保障、公共服务、文化建设、生态保护、资本要素保障等方面进行创新。

五、推动山东省特色小镇高质量发展的对策

(一)坚持产业建镇，挖掘可持续发展的特色产业

国内外成功的特色小镇都有极具特色的产业作为支撑。特色产业是特色小镇的灵魂，没有特色产业，就没有特色小镇。在山东省特色小镇的发展过程中，一方面要坚持产业建镇，从各地区的要素禀赋和比较优势出发，挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业。例如，蒙山旅游区云蒙氧吧休闲小镇、济南章丘区文祖锦屏文旅小镇等自然资源型特色小镇要在发展旅游业的基础上，拓展休闲农业、休闲渔业、运动休闲业等产业；德州市庆云县尚堂镇石斛小镇、威海市荣成市虎山镇海参小镇等要在发展传统农业和渔业的基础拓宽产业链，进一步发展产品深加工、交易中心、冷链物流等。另一方面要坚持从实际出发，因地制宜，结合自身独特的发展要素，有选择性地吸收成功特色小镇的发展经验，切忌盲目发展，不顾区域差异照抄照搬。

(二)注重因地制宜，打造多样化发展路径

特色小镇的发展模式可以划分为自然资源模式、文化资本模式、技术资本模式和服务需求模式。东平县银山东平湖生态旅游小镇等依托自然禀赋发展的自然资源模式特色小镇，要注意保护自然环境，控制小镇核心区的规模；济宁市曲阜市尼山镇等依托历史文化资源发展的文化资本模式特色小镇，要加强对古建筑和传统民俗的保护，最大限度地保留历史文化风貌和传统生活方式。枣庄市山亭区城头豆香小镇、青岛市西海岸新区海洋高新区海创小镇依托传统技艺或新兴技术发展的技术资本模式特色小镇，要坚持对传统技术的传承或新兴技术的创新发展，形成相关产业链或产业聚集地；烟台龙口市东江南山养生谷小镇依托人们对养生养老、旅游度假、行业发展的需求发展的服务需求模式特色小镇，要紧抓市场需求的发展方向，促进本地区相关产业形成或已有产业的转型升级。

(三)加快新旧动能转换，推动特色小镇与经济发展新动能的融合

当前，山东省面临新旧动能转化的重大战略机遇，经济社会发展急需摆脱对土地、资源、人口、环境等路径的依赖,向新技术、新产业、新业态、新模式进行转换。特色小镇要以新旧动能转换为契机，加快对传统业态的改造提升，依托国家“互联网+”和“中国制造2025”战略，推动特色小镇与知识、技术、管理、业态和模式创新等新动能的融合，催生一批具有新技术、新工艺、新产品、新业态的特色小镇。青岛平度市大泽山葡萄旅游古镇、枣庄滕州市滨湖微山湖湿地古镇、垦利区黄河口滨海旅游小镇等自然资源型特色小镇利用“互联网+”和智慧旅游为游客提供更加优质的特色服务，提升特色小镇的竞争力。临沂市费县探沂镇、青岛市平度市南村镇、胶州市胶莱高端制造业小镇等技术资本模式特色小镇要利用信息技术和前沿科技，加快产业转型升级，形成发展新动能。

(四)转变地方政府职能，处理好市场竞争与政府监管的界限

根据国家发展改革委《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》，特色小镇要坚持市场主导，按照政府引导、企业主体、市场化运作的要求，创新建设模式、管理方式和服务手段，提高多元化主体共同推动美丽特色小(城)镇发展的积极性。[8]因此，特色小镇的发展要处理好市场与政府的关系，一是明确市场是特色小镇发展的源动力，企业是特色小镇的投资、建设和运营主体，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，多渠道吸引社会资本参与特色小镇的建设、运营和管理；二是明确政府的定位是特色小镇建设的引导者、协调者、服务者和监管者，在特色小镇的建设过程中主要负责提供公共服务、制定规划政策，做好理念引导、规划制定、平台搭建、政策创新等工作，要高效利用现有土地，守好农村耕地红线，做好生态环境保护工作，保障好当地居民的切身利益。例如，特色小镇建设中涉及的拆迁问题，政府的主要履行行政管理和监督职能，负责协调企业与被拆迁人之间的利益关系，保证被拆迁人的利益；企业主要负责房产、地产的价格评估，拆迁户补偿等工作。

(五)拓宽投融资渠道，强化资金保障

投资是特色小镇发展的重要动力来源。如果缺乏必要的资金支持，特色小镇的特色产业运营载体便无法实现。要破解特色小镇的资金难题，必须多维度拓宽投资和融资渠道。[9]一是要积极与国家开发银行、农业发展银行开展对接，争取国家的特色小镇专项建设资金和低息贷款；二是省级层面建立特色小镇融资担保平台、建设基金、专项扶持经费等，拓宽特色小镇的资金筹集渠道；三是市级层面加大财政扶持的倾斜力度，加强现有工业转型升级专项资金、战略性新兴产业专项资金等与特色小镇建设项目的衔接；四是探索政府和社会资本合作的PPP融资模式，提高特色小镇公共基础设施的运营效率，提升公共服务水平，出台优惠政策引导社会资本参与基础设施和配套工程建设，例如特色小镇的建设阶段少征或免征税费，运营阶段免征营业税等。[10]

(六)强化人才支撑，助力特色小镇创新发展

习近平总书记指出，创新驱动本质上是人才驱动。特色小镇要实现创新发展，需要大量高端创新人才、职业经理人、科研人员和技能型人才的有力支撑。一方面，要多渠道吸引高层次专业型、创新型人才，采取技术入股、技术合作、聘请顾问、兼职、短期聘用等形式，实行一人一策、一事一策、特事特办的倾斜政策，在高端人才的住房、医疗、子女教育、配偶安置等方面提供完善的服务；另一方面，针对本地的基层管理干部、新型农业经营主体和居民，要以新型职业农民培训为契机，邀请高端人才开展经营、管理、电商等方面的培训，提高本土居民的农业经营管理水平和市场竞争能力，使其成为特色小镇建设、管理和运营的主体力量。