中山市城市设计管理制度建设初探

任天漫

摘要：近几年，国家愈来愈重视城市设计作为塑造城市特色风貌和提高城镇建设精品化水平的凸出作用，出台《城市设计管理办法》，建立起城市设计制度的纲领。本文主要以问题为导向，聚焦中山市城市设计管理特点及问题，研究借鉴国内其他省市的经验，全面梳理总结中山市城市设计管理体系建设的初步探索和实践经验。

Abstract： In recent years， the state has paid more and more attention to urban design as a prominent role in shaping the city's characteristics and improving the quality level of urban construction. This paper focuses on the characteristics and problems of urban design management in Zhongshan City， studies the experience of other provinces and cities in China， and comprehensively summarizes the preliminary exploration and practical experience of urban design management system construction in Zhongshan City.

关键词：城市设计;管理体系;制度建设;编制与审批

Key words： urban design;management system;system construction;establishment and approval

中图分类号：TU984                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）11-0029-04

0  引言

2017年6月1日，住建部颁布了《城市设计管理办法》，明确了城市设计的法定地位，并要求各地结合实际，创新城市设计管理制度，探索规划技术新方法。早在2016年10月，中山市就启动开展了《城市设计管理规定前期研究》，基于本地市情、系统研究先进的城市设计理论、现有的法律法规体系，于2018年9月出台了《中山市城市设计管理规定》（试行），迈出中山市城市设计制度建设工作的第一步。

1  中山市城市设计管理特点及问题

1.1 城市设计管理的特殊市情背景

1.1.1 规划编制的“属地主导”原则

中山是国内5个不设县的地级市之一，“市-镇”二级的管理体制是中山市的特殊市情之一，与传统的规划法规对应的行政体系有一定的差别。中山的建制镇原先在规划编制中扮演着重要的角色，承担了镇总规、控规的编制，火炬区管委会、翠亨新区管委会也承担了部分的规划编制权。从近年来中山市已编城市设计的编制主体来看，城市设计与控制性详细规划的编制主体基本统一。

1.1.2 实施组团发展战略

组团式发展是中山市的另一个重要特色。中山市为破解镇区发展各自为政的问题，于2017年2月实施组团式发展战略，将全市划分为“一中心、四组团”，并成立了组团管委会、组团管理中心。目前，随着机构改革的推进，成立了5个组团分局，在具体的行政运作中行使了组团层面的规划编制权，有利于规划的协调统筹。

1.1.3 控制性详细规划“全覆盖”

一直以来，城市设计属于传统法定规划体系的边缘产物，法定地位不明晰。城市设计的空间管控要求往往是弹性的控制引导，而控规作为法定规划是对城市建设的刚性管控。因此，在实际规划管理中，当作为非法定规划的城市设计与法定控规产生矛盾时，仍应以法定规划的控规为准，这决定了城市设计最终只能是“墙上挂挂”。因此，如何将城市设计成果纳入控规，需要进行更细致的技术考虑。

1.2 原有城市设计管理体系存在问题

长期以来，中山市十分重视城市设计工作，自2006年以来，针对岐江河滨水区、中山路、博爱路等重要城市道路编制了一系列城市设计成果。但纵观规划实施的情况，不难发现只注重规划的编制，不注重制度建设，加之城市设计难以与法定规划体系、规划管理体系有效衔接，難以真正落到城市建设的实处。

1.2.1 缺乏城市设计的定位

长期以来，城市设计缺乏定位，其与法定规划的关系，与建筑设计的关系都没有明确。地位不明确，导致规划管理人员难以统一思想，城市设计变得可有可无。《城市设计管理办法》实施以前，这一问题在国内普遍存在。

1.2.2 缺乏城市设计的技术要求

中山市缺乏城市设计的编制技术要求是系统性的，具体包括：缺乏明确的城市设计层次体系，缺乏各层次城市设计编制的目标及内容要求，缺乏城市设计成果中对于管控要素的统一的技术规范指导，缺乏对于城市设计项目的成果构成的规范化的要求等。以上种种缺乏导致城市设计的编制指到哪，打到哪，随意性强，成果构成不规范，成果表达形式不一、深度不一，也是城市设计难以实施的重要原因。

1.2.3 缺乏城市设计组织实施的规定

城市设计要发挥作用，能否真正落实到城市建设是唯一的评判标准。城市设计难以落实到“一书两证”为核心的规划管理中，问题的根源就在于缺乏合理的管理规定。《城市设计管理办法》要求城市设计的要求要纳入规划条件，并在工程许可和验收阶段进行审查。而城市设计纳入控规面临一系列技术问题，都需要通过合理的制度设计予以明确。

2  国内省、市城市设计管理体系借鉴

2.1 国内先进省、市城市设计编审体系

编审流程是城市设计“建章立制”的一个重要问题。《城市设计管理办法》只规定了总体城市设计、重点地区城市设计的编审要求，仍有两方面的问题未明确：一方面，需进一步明确专项城市设计和地块城市设计的编制、审批主体;另一方面，办法仅规定了城市、县的编审问题，对建制镇的编审问题并未细化。实际上，国内部分省市在这两方面的制度建设进行了一些实践。

2.1.1 浙江省

《浙江省城市设计管理办法》将城市设计分为“总体-详细-实施性-专项”城市设计四大类型。在编制主体上，遵循属地管理的原则，如中心城区的城市设计均由城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制，建制镇的城市设计均由建制镇人民政府组织编制。实施性城市设计和专项城市设计除了由项目所在地相应的规划行政主管部门或建制镇人民政府外组织编制外，分别还可由建设单位或会同有关行业主管部门编制。审批主体方面，规定各类城市设计均由城市、县人民政府审批。（图1）

2.1.2 南京市

《南京市城市设计导则》将城市设计分为“总体-片区-地段-地块”城市设计四各层级，并明确城市设计的编制组织按照“属地主导、分类推进”的原则进行，按照城市设计层级和所属区域的不同划分编制主体（详见图2）。在审批主体上，总体城市设计需报上级政府审批，片区城市设计和地段城市设计由市规划主管部门审查后报市政府审批，地块城市设计由市规划主管部门审批。

2.1.3 武汉市

《武汉市城市设计管理办法（试行）》将城市设计分为“总体-分区-局部”城市设计三个层级。在编制主体方面，根据城市设计项目所在的不同区域由其对应相应的主管部门组织编制;此外，城市设计需经历审议或备案、审批流程，重要地区的城市设计，如中心城区、开发区、重点地区的局部城市设计均需报市人民政府审批，其他地区的城市设计由市规划行政主管部门审查备案即可（详见图3）。

2.2 经验借鉴总结

2.2.1 建立与规划体系相对应的城市设计管理体系

推进城市设计并不是要颠覆原有的以“总规-控规-修规”为骨架的法定规划体系，因为原有的规划体系已经在深入到规划与建设项目的管理中，实际上，我们需要将城市设计纳入原有的法定规划体系，并使城市设计真正发挥其在城市景观风貌引导、空间设计控制方面的优势，弥补现有城市规划体系的不足。以上省、市均明确了与原有城市规划体系相衔接的城市设计管理层级，并明确了相应的编制、审批主体。因此，中山市也需要结合市情，明确城市设计管理层级，并明确不同层次的主要任务和控制内容。

2.2.2 建立与控规的衔接路径是纳入规划管理的关键

城市设计要发挥其作用必然要纳入以“一书两证”为核心的规划管理体系当中，即要与控规进行深度衔接。《城市设计管理办法》虽然已经强调将重点地区城市设计的建设管控要求纳入控规，但对其要求如何纳入、哪些指标要纳入并没有细化和明确的指向。目前，国内省市有两种情形：第一种如武汉市、浙江省、江苏省，将城市设计与控规并行，可以提高规划效率，迅速将城市设计利用起来，但可能造成规划管理的矛盾;第二种如福建省、南京市、天津市、重庆市、贵阳市，将城市设计成果纳入控制性详细规划，对控规进行补充、深化，避免了规划之间的矛盾，但从城市设计的编制到控规的修改，需要耗费较长的时间，短期内难以发挥其应有的作用。

2.2.3 建立系统完善的城市设计技术规范体系

目前，国内一些省、市已经逐步建立起城市設计的技术规范体系。比如，江苏省、福建省、浙江省、南京市、深圳市、天津市等均对不同层次城市设计的核心控制元素进行规范，也有城市如北京市、武汉市编制了管理技术要素库，对控制要素的内涵和设计要求予以规范;此外，有的城市建立了城市设计编制的技术规范，如《南京市地块城市设计图则技术标准（试行）》等管理导则编制规范。国内其他城市对成果形式规范化探索，值得学习借鉴。

3  中山市城市设计管理制度建设经验

《中山市城市设计管理规定》（试行）明确了城市设计的层次体系、编制内容、审批流程、规划实施、成果应用等方面确定基本框架，对于未来中山市针对城市设计技术导则、各层次城市设计编制、管理与实施等问题进行细化奠定了基础，主要经验和特色有以下四个方面。

3.1 确立城市设计层级体系，明确规划体系内在关系

《城市设计管理办法》将城市设计层级划分为总体城市设计和重点地区城市设计，国内其他省市对城市设计层级的划分可分为四种体系，如表1。借鉴案例并结合中山市实际情况，中山市增设专项城市设计类型，形成“2+1”的城市设计层次体系，即以总体城市设计为总纲、以重点地区城市设计为核心，以专项城市设计为补充，明确与法定规划的衔接方式，在遵循《城市设计管理办法》的基础上予以创新。

3.2 确立“主体统一”原则，适应“市-镇”二级管理体制

提出对组织编制机关遵循“主体统一”原则，即根据各层次城市设计所对应的法定规划，实现编制机关统一。这是基于中山“市-镇”二级行政管理特色，并结合了目前为实施组团发展战略而增设的组团管委会的基本市情。编制主体与法定规划编制的主体统一，既贯彻上位政策法规精神，又结合中山特色，明确了组团管委会、建制镇人民政府、新区管委会等主体的权责，有利于城市设计与法定规划的衔接。

3.3 要求城市设计与控规同步编制，把城市设计“用起来”

城市设计内容纳入控規，是做“有用的”城市设计的核心环节。中山市控规已“全覆盖”，在实际管理中，“先编制城市设计，再修改控规”程序繁复、效率较低。为尽快将城市设计“用起来”，《管理规定》要求重点地区在编制或修改控规时，应同时编制城市设计，应同时编制城市设计，并将城市设计的内容和要求落实到控制性详细规划的相关指标中。以控规的编制、修改实现城市设计的落实，坚持合法性基础上，提升规划编制效率，确保城市设计内容法定化。

3.4 建立编制技术框架，规范城市设计成果

《管理规定》明确了各层级城市设计的编制技术要求，包括工作目标、主要内容、管控要素、成果表达形式和内容要求等，保障了未来开展的城市设计项目的技术框架和成果走向规范化，改变了过去城市设计的成果参差不齐、管控内容差异大、城市设计难以实施的状况。

3.5 制定整体工作框架，奠定发展方向

制定城市设计整体工作方案，找准《管理规定》在“建章立制”工作中的坐标，将地区规划师制、全流程管理、创新公众参与、新技术运用等落实到条文中，将可持续发展、以人为本、地方风貌特色等先进理念落实到管控要素中。基于实施管理、规划技术、规划成果等三个层面，建立起城市设计的总体框架，未来将建立一套完善的城市设计管理机制，出台一套系统的城市设计技术导则，编制一系列高水平的城市设计成果。

4  结语

在我国城市建设由“增量发展”转向“存量发展”的时期，中山市迅速响应国家号召，出台《中山市城市设计管理规定》是进行城市设计制度建设的第一步。未来，中山市将在实践中不断探索，紧密结合国土空间规划编制的新要求，细化和完善城市设计管理体系，促进中山市城市建设的精细化管理。

参考文献：

[1]住房与城乡建设部.城市设计管理办法[Z].2017.

[2]魏钢，朱子瑜，陈振羽.中国城市设计的制度建设初探——《城市设计管理办法》与《城市设计技术管理基本规定》编制认识[J].城市建筑，2016（15）.

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