全国社会保障基金投资：现状、困境与对策探讨

汪 静

（河南大学哲学与公共管理学院,河南 开封，475000）

2000 年8 月，国务院决定成立全国社会保障基金（以下简称社保基金），并同时设立“全国社会保障基金理事会”，主要负责基金的管理运营。全国社会保障基金包括国有股减持划入的资金和股权资产、中央财政预算拨款、国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益，作为社会保险基金的储备金，它是中央政府专门用于社会保障支出的补充和调剂。自社保基金成立以来，年平均投资收益率为8.44%，累计投资收益达到10073.99 亿元，社保基金规模越来越大，其不可避免地成为我国社会保障体系可持续性发展的重要“蓄水池”[1]。同时, 我国人口老龄化程度加剧和家庭结构核心化，家庭养老功能弱化，社会养老势在必行，社会保险基金未来面临巨大支付压力，如何实现基金保值增值，其研究具有重要现实意义。

一、全国社会保障基金的投资现状

社保基金理事会坚持长期投资、价值投资和责任投资的理念，按照审慎投资、安全第一、风险控制、提高收益的方针进行投资运营管理，确保基金安全，实现保值增值[2]。社保基金会采取直接投资与委托投资相结合的方式开展投资业务。其中，直接投资是指由社保基金理事会对直接社保基金的投资，主要包括是银行存款，政府债券等；间接投资是指社保理事会委托专业基金管理公司的投资，主要是股票，基金以及金融等衍生产品等。2017 年，面对国内外形势的深刻复杂变化，社保基金会努力实现社保基金安全和保值增值，主要表现在以下几个方面。

（一）社保基金总量较大，增速快

自2001 年全国社会保障基金进入市场以来，其总资产和投资收入持续增长。如表1 所示，截至2017 年，社会基金总资产约为2.20 万亿元。与成立之初的200 亿元相比，它在17 年内增加了近110 倍。可以看出，中国的社保基金总量大，增长速度较快。

表1 2007 年-2017 年社保基金投资总额与结构

（二）直接投资和委托投资比例相当

在社保基金刚刚进入市场之初，尤其是2001年、2002 年期间，社保基金全部用于银行存款、购买政府债券等直接投资方式。2003 年开始进入证券市场，成为社保基金进行委托投资的先例。通过上表1，直观地看出在2007-2017 年这10 多年来，二者的投资占比趋于稳定，所占比重维持在 50%上下，其中委托投资金额占比在2015 年已经超过直接投资金额的占比，2017 年达到了57%以上，说明社保基金理事会已经充分认识到委托投资对于基金收益的积极作用，要加重委托投资的比例。

（三）银行存款投资比例逐渐减少

在社保基金成立之初，资金来源是依赖于财政拨款，资金量很小，同时我国金融市场还不成熟，社保基金理事会出于安全性、流动性和谨慎性等综合考虑，将社保基金主要用于直接投资，是单一形式的银行存款。[3]由表2 可以看出，在2007年，银行存款占直接投资的比重已经低于50%，2010 年之后，银行存款占直接投资的比重都在5%以下。由表1 可以知道，近几年社保基金的总资产数量越来越大，由于银行存款利率极低，虽然可以保障流动性和安全性，但根本无法满足报保值增值的需要，因而必须要向多元的投资组合发展。

（三）投资收益额、收益率总体波动较大

如表3 所示，在2007 年—2017 年期间，社保基金的年度总投资收益和年度投资收益率都发生显著变化。特别值得一提的是，2007 年的社保基金投资收益为1453.50 亿元，收益率43.19%；而2008年的社保基金总投资收益额为-393.72 亿元，年收益率为-6.79%。巨大的投资收益反差，主要是受到金融危机影响，通货膨胀严重降低了社保基金的投资收益。2009 年政府大力扶持社保基金发展，使其收益额和收益率回转，达到最近几年的最高点，之后投资收益额和收益率又继续呈波动变化趋势。

表2 2007 年-2017 年银行存款金额和直接投资的占比

二、全国社会保障基金面临的投资困境

自社保基金成立至今已有近二十年时间，由上述表1、2、3 可以看出，社保基金资产总额规模越来越大，基金投资收益逐年增加，总体来说，取得不错的成绩，但仍然存在以下几个方面的问题。

（一）投资渠道过窄，收益较低

表3 2007 年-2017 年社保基金年收益额和年收益率

全国社保基金的投资范围主要包括境内和境外两个部分，其中，批准的境内投资范围包括银行存款、债券、信托贷款、资产证券化产品、股票、证券投资基金、股权投资、股权投资基金等；经批准的境外投资范围在境内投资范围的基础上增加了大额可转让存单等货币市场产品、用于风险管理的短期、长期等衍生金融工具。[4]由于全国社保基金的投资原则，在高安全、低风险的前提下，才考虑基金的流动性和收益性，在加上我国金融市场的不稳定性，投资的风险较大，造成尽管摆在社保基金面前有很多选择，但符合条件的投资范围并不多，主要是银行存款、债券、股票和基金投资，境外投资比例很小。[5]

截至2017 年底，社保基金总资产2223.124 亿元。其中，境内投资资产2055.75 亿元，占社会保障基金总资产的92.47%；境外投资资产1673.74 亿元，占社会保障基金总资产的7.53%。此外，如表3所示，2016 年的社保基金的名义投资收益率为1.73%，但考虑到通货膨胀因素，实际投资率为负，表明社保基金的投资没有实现保值增值，而是贬值。

（二）管理机制尚未市场化，缺乏活力

全国社会保障基金理事会是直接隶属于国务院，采取事业单位的运作方式，主要负责社保基金的运营管理，资金来源主要靠政府财政拨款，管理方式为集中直接管理和委托管理相结合，对社保基金投资严格限制，及时规避风险。当全国社保基金的投资率极低甚至出现缩水情况时，国家财政会承担兜底责任，保证基金的安全运营。这样可以一方面避免社保基金的“萎缩”，另一方面造成社保基金理事会不愿过多的接触金融市场，仅仅在保证资金的安全性，缺乏绩效意识和市场意识，严重阻碍了社保基金的收益水平。同时社保理事会的内设机制和人员编制决定不能满足市场化的灵活用人机制，固定的薪酬制度难以招募到国内外优秀的投资管理专业人才[6]。

由表3 可以看出，在过去的十年左右的时间里，2007 年的投资收益率最高，达到43.19%。2006年之前，我国的社保基金的投资收益率一直低于5%，政府开始加大财政投入力度。资本总量增加，使2007 年社保基金的投资收益达到最高点。也正是政府财政的大包大揽，缺少市场化的管理体制，造成社保基金缺乏投资的效益活力。

（三）投资风险防范的滞后性

随着我国社保基金规模的扩大，基金投资范围和投资组合的多元化，投资风险越来越大，及时有效的防范、化解投资风险对于社保基金理事会来说至关重要。对此，理事会成立了风险管理委员会，负责审查风险管理制度、风险政策、重大投资和主要风险的评判标准，审查资产分配和重大投资执行及影响效果评估等问题。风险管理委员会的风险防范属于事后控制，具有严重的滞后性，无法满足预防复杂、变化的国际和国内资本市场投资风险的需要。[7]

如表3 所示，2007-2017 年期间，社保基金的年度总投资收益和年度投资收益率发生了显著变化。尤其是2008 年的金融危机，使投资收益率由43.19%下降到-6.79%，波动幅度达到约50%。社保基金“极高极低”的收益波动，一方面反映出我国金融市场的不完善，另一方面显示出社保基金风险防范水平不高且具有滞后性。

（四）投资监管机制不完善

全国社会保障基金理事会每年都会在官方网站上发布，社会保障基金资产负债表，现金流量表和投资收益变化年度报告，但相关数据的审阅、监管，需要具有会计、保险、审计等金融专业的基础知识才行。由于信息的不完全和不对称，公众无法有效监管社保基金的投资收益。

截至2017 年底，社保基金总资产2.22 万亿元，累计投资收益1.01 万亿元。在人口老龄化的背景下，如此庞大规模的社会保障基金是养老保险、医疗保险等社会保障支出的有力财政保障。由于我国的社会保障制度尚未实现全国统筹，仅仅是省、市统筹甚至不少地方仅到达县级统筹水平，这一大笔养老金尚未委托全国社保基金理事会进行集中管理，而是散落在各个大大小小的县、市以及省的统筹单位，尽管个别地区委托社保理事会管理，但大部分仍由各地方自行管理，加大了对其投资监督的难度。近年来，社保基金在许多地区被私自挪用、盗用等，损害了政府的信誉。

三、全国社会保障基金投资的对策探讨

（一）拓宽投资渠道，优化投资组合

目前，中国社保基金的实际投资范围主要为银行存款、政府债券、基金和低风险股票等。借鉴国外一些成功的案例，比如新加坡，实施“一支柱”模式，基金支付压力大，其基金投资保值、增值能力十分重要。新加坡中央公积金（CPF）主要分为两类，一类是由政府负责管理的CSIC 基金主要用于境内的银行存款和政府债券，另一种种类是由专业资产公司负责，其中中央公积金投资计划普通账（CPFIS-OA）投资很灵活，范围较大，包括境内、境外的银行存款、政府和企业债券、证券投资、基金、货币市场产品、房地产、基础建设以及其他金融衍生品[8]。我国可以学习、借鉴新加坡社保基金投资经验，由社保基金理事会做好基金收支预算，将社保基金累计资产投资于中长期国债、基础设施以及衍生金融产品，国际金融市场较国内市场来说相对稳定，可以加大海外的投资力度以拓宽社保基金投资渠道，优化投资组合，促进中国社保基金投资收益稳步增长。

（二）实施公司制管理体制，提高效益

“去行政化”是全国社保理事会体制改革的必然要求，“转制”是社保理事会改革的大势所趋。核心为全员转制，实施彻底的公司化改革，即将社保理事会的事业单位属性直接转换为国有独资公司，主要负责我国各种基本养老金的投资运营管理，以实现基金效益最大化的目标。实施公司制管理体制，为了避免社保基金投资带来的道德风险问题，公司的高管需要由国务院任命，其余全体人员实施市场化的竞争选聘制，等同于市场上的投资管理公司，根据《中华人民共和国公司法》规定，从人员招聘、选拔、任用到培训、绩效、薪酬等一系列的流程严格执行。同时建立起绩效考核机制，根据每个人员绩效水平，设计合理、薪酬奖励机制，吸引大批高精端的专业技术人才加入到理事会组织中，为提高收益率服务，同时灵活的管理人员方式可以顺应瞬时变化的市场，随时调整人员结构，避免人力、物力以及财力浪费，大大节省理事会的管理费用开支，提高管理效益。[9]

（三）及时防范、控制各种投资风险

从中国社保基金的投资回报率可以看出，中国的资本市场极不成熟和不稳定，存在许多复杂风险，包括系统性风险、非系统性风险、道德风险和管理风险。为确保社保基金投资收益的稳定发展，实现保值增值的目标，有必要及时预防和控制各种投资风险。第一，建立风险补偿机制，把投资收益一部分作为风险补偿奖励给风险管理人和风险担保人，这可以将投资收益与基金管理公司的盈利管理机制联系起来，激发其对高效率、高收益投资的热情。它将有助于降低投资风险，减少投资损失，并确保社会保障基金的长期可持续增长[10]。第二，通过建立多元化、分散性投资组合，将投资风险降低在可控制范围内，同时还要建立专家型风险防范队伍，通过科学调查和分析内外部投资环境，谨慎决策，主要是做到对投资风险事前防范，减少不必要的投资损失。[11]

（四）详细披露投资信息，强化监督

从2018 年7 月发布的2017 年全国社会保障理事会社保基金年度报告的具体内容来看，主要包括资产负债情况、财政拨款数额、权益变动以及境内外投资收益情况等，缺少投资组合具体比例信息，使公众无法得到各个投资项目的具体收益的数据，外部监督作用不能有效的发挥。理事会应详细披露投资有关信息，外部专业财务顾问机构应当及时监督社保基金投资，最大限度地减少信息不对称、信息不完全导致的监督缺位和监督不足。

注重发挥外部监督的同时，也要从自身出发，内部监督才是监督体制的基础和核心。人才的基本专业素养和道德品质是内部监督能够发挥作用的重要前提。因此，理事会应建立一套事前监督防范机制，选好、用好和留住一批国内外专业化人才，同时对社保基金投资管理人员进行金融精算、财务会计、经济管理以及法律知识的培训，提高投资管理能力。