中国古代监察制度的基本特征(上)

修哓波

中国古代监察制度是封建社会国家机器中的一个重要“部件”。随着历史的发展，它也在不断调整和变化，具有以下一些基本特征。

一、监察机构随着皇权的加强而不断强化

中國古代监察制度形成于秦朝，最高监察长官是御史大夫，地方上有监郡御史。机构设置的情况，史书中没有记载，大约比较简单。汉承秦制，但也有变化，御史大夫和丞相、太尉合称三公，三公处于国家政权的核心地位。东汉光武帝把御史的官署从皇宫里搬了出来，并入兰台（收藏和管理宫中典籍的机构），御史的长官叫御史中丞，他办公的地方叫御史台，也叫宪台，因为御史负责观民风、正吏治，也称风宪官或兰台，但习惯上还是叫御史台。御史台也成为古代监察机关的代名词。东汉御史台名义上隶属于九卿之一的少府（掌管宫中服务性事务的部门）。三国曹魏时，御史台脱离了少府，这是体制上的重大改革，从此御史台成为独立的监察机构，地位更重要了。唐承隋制，在中央设三省六部，三省的长官都是宰相。同时在御史台下设三院，即台院（御史台本部，处理台内日常事务）、殿院（在宫廷举行重大仪式的时候负责纠察）和察院（主管负责弹劾百官），监察机构进一步完善。到了明代，朱元璋废除宰相制度，改御史台为都察院，突出了唐代察院的职能，这说明御史的工作重点更加明确。六科的设置是对中央主要部门监察工作的细化，监察机构进一步得到加强。中国封建社会政治的一大特点是相权不断被削弱、皇权不断加强，监察机构正是为适应这一趋势而不断被强化的。

二、监察官是皇帝的“御用工具”

《钦定台规》明确指出，监察机构是“天子耳目风纪之司”。监察官是皇帝的耳目，他们的根本任务是为了维护和保障皇权。东汉末年，掌权的曹操为了树立威信，特设了校事一职，执行监察和军事执法的任务。校事的职位很低，权力却很大，完全听从曹操的旨意行事，是典型的鹰犬与爪牙。此外，在反腐败的问题上，也能体现出这一点。古代官吏的贪污腐化是一个普遍现象，那么，反谁不反谁呢？最终的权力不在监察官而在君主手里。封建帝王对臣下的要求首先是忠，其次才是廉。而忠与廉的标准是由皇帝说了算的，就像雍正帝说的那样，“朕说你好，你就好”。这样，监察官的工作就失去了客观评判的依据，一切都要以帝王的是非为标准。说到底，古代监察官是为皇帝提供政治保障的。到了封建社会中后期，监察官在工作关系上往往直接对皇帝负责。宋代中央的御史台直属于皇帝，地方的监司和通判也是如此。明代的都察院和六科都归皇帝直接领导。清代以法律的形式规定：监察官的考选、差遣、内升以及外转都由皇帝决定。这些都体现了监察官御用的性质。这种御用性质从根本上决定了古代监察官在一定程度上不可能站在公正的立场上去履行职责。

三、一般监察官秩低权重，以小监大

古代统治者对监察官职级的设定是十分微妙的，显著的特点是高级监察官的职级越来越高，而一般监察官（负责具体工作的监察官）的职级不高，但却可以监督、弹劾高级干部，即所谓以小监大。高级监察官指御史大夫和御史中丞。前者在隋代为从三品，宋时为从二品，到了元代为从一品;后者在隋代为从五品，宋时为从三品，到了元代为正二品。明代的左、右都御史均为正二品。但负责具体工作的监察官，其职级却一直不高。汉武帝派出的刺史，论职级只有六百石（当时没有品），只相当于一个中下等县令的级别，却能监察职级二千石的郡国守相，权力很大。汉成帝即位后，有人上奏说，按照祖宗之法应该以贵治贱，不能以卑督尊。几经争论后，终于将刺史升格为州牧（职级提高了）。可后世的帝王们却没有这么做，隋代的监察人员为从七品，宋时为从七品，元代为正七品，明代的十三道监察御史也是正七品，而他们弹劾的对象则是从一般官吏到宰相。

这种设计可谓用心良苦。清人赵翼的一句话道破了其中的奥秘，他说“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重”，也就是说官位低则顾忌少，可以大胆工作，同时也听从命令，便于管理。至于他们手中的权力，皇帝说它有多大就可以有多大，这是由监察官的御用性质决定的。

监察御史的职级是较低的，但他们的领导（如御史大夫、御史中丞，以及明清的左、右都御史等）的职级却很高，部门的级别也很高，比如元朝的御史台与中书省、枢密院并列，明清时的都察院与六部并重。监察长官的地位也很尊贵，东汉的御史中丞、司隶校尉在朝会时与尚书令单独坐在一起，被称为“三独坐”。南朝的御史中丞出门时有供自己行走的专道。当然，监察御史干得好，提升得也快，这是配套的激励机制。封建社会等级森严，以小监大违背了这一原则，但古代帝王就是用这种非常规的方式，维护着常规的统治。从实践效果看，还是较为有效的。

四、对地方官的监察，割裂了监督者与被监督者的利害关系

这种做法始于汉武帝，他把全国分为十三个监察区，称十三部，每部派一名刺史进行巡察。巡察时“乘传（公家驿站和马车）周流”，年底回京汇报。刺史工作的特点是流动式的，这样可以割断刺史与地方官在利害关系上的联系，保证监察工作具有实效。唐代在地方划分十道（监察区），由中央派出十道巡按使在各自的监察区内巡视，担任巡按使的可以是监察御史，也可以是行政官员。明代在地方设十三道（按省划分），配置十三道监察御史，再从他们中间选派巡按御史出巡地方。

中国古代对地方的监察，这种巡视方式实行的时间最长，影响也最大，它的成功之处就是把监察官与行政官的利害关系割裂开来，使监察官能够妥善履行职责。这个理论的创始者是战国时期的商鞅，他说过一段很经典的话，意思是：虽然官员很多，但他们担任同一类职务，站在同一个立场，让他们彼此监督是不可能的，他们的利害关系一致，容易互相包庇，比如让马夫监督马夫就行不通。假如马儿能够说话，就可以监督马夫，因为马儿与马夫的利益关系是相矛盾的。按照他的观点，只有确立利益的钳制关系，才能使监督真正发挥作用。我们概括成一个公式，就是“流动的方式一割断监督者与被监督者之间的利害关系一马儿说话”。这里“马儿说话”是关键，让马儿开口，机制是割断监督者与被监督者之间的利害关系，而割断这一层关系的途径是采用流动的方式。汉、唐、明等朝代的统治者是商鞅监察理论的践行者，并且在实践中又有所发展。比如监察官要定期轮换，汉代刺史任期为九年，唐代巡按使缩短为两年，明代巡按御史一年一轮换。这些做法所包含的合理内容，至今仍有借鉴意义。

五、在府县一级不设监察机构

元代以前，地方上没有固定的监察机构。到了元代，先后在行省这一级设立了几个行御史台（如江南行台和陕西行台）。行台之下有诸道肃政廉访司，是地方正式的监察机构。元代的地方建置，行省之下依次为路、府、州、县，道是在中央的中书省、地方的行省和路府之间设置的监察区划。也就是说，在州县（大致和今天的县相当）一级是不设监察机构的。

明代地方行政建置是承宣布政使司（习惯上仍称行省），其下是府、县两级地方区划。明朝初年，朱元璋只在行省一级设置了提刑按察司，主管监察工作。洪武十五年（1382）九月，有人反映府、县长官贪污不法的现象很严重，于是朱元璋又在府、县设立了按察分司，他一次派出了儒士王存中等531人为试佥事（按察分司的长官），安排他们每一个人负责两个县的监察工作。这在当时是一支庞大的监察队伍，朱元璋把监察全国府、县官吏的希望都寄托在了他们身上。可令朱元璋痛心的是，这些试佥事没有履行好自己的职责，有些人甚至有违法乱纪的行为。皇帝一怒之下，将王存中等人统统召回，府、县一级的按察分司全部撤销，此后再也没有恢复。按察分司存在的時间前后不过半年左右，可谓昙花一现。

到了清代，地方机关有省、道、府、县四级。省一级保留了明代的按察司，道（包括守道和巡道）这一级是个创新，有点像现代行政区划中的地区行署，因与监察有关，勉强可以算是监察机构。但道以下的府、县却没设监察机构。

这种现象值得深思。我国封建社会后期的元、明、清三代，都是版图辽阔的大一统国家。由于疆域广袤，在地方上设置固定、专门的监察机构成为必然之举，但问题是地方监察机构设在哪一级更为合适。在省一级设立监察机构的必要性无须赘言，省以下或者确切地说在府、县一级是否要设立呢？朱元璋曾试图这样做，但很快就打消了这个念头。朱元璋为什么撤回了府、县的试佥事？因为他们没能履行好自己的职责。朱元璋为什么在撤人的同时废除了按察分司？因为他觉得根本问题不是出在531个试佥事身上，而在于按察分司本身。朱元璋并不一定有多么成熟的理性认识，但他在实践中看到此法是行不通的。他给后人留下了这样一个问题：为什么在古代府、县一级设立监察机构不能达到预期目的？按照商鞅的理论，有效监察的前提是割断监察者与被监察者的利害关系。相对来说，中央的监察官与省一级行政官员的利害相异，中央监察官在省里是“置身事外”的，易于行使监察权;省一级监察官与同级行政官员虽然藕丝难断，但对下一级的行政官员却是“置身事外”的，也能较好地发挥作用;但作为地方行政建制最低一级的府、县监察官来说，他们没有“置身事外”的余地。中国古代监察的一个突出特点是自上而下的单向监督。如果一个监察官无法摆脱与监察对象的利害关系，就不能指望他会卓有成效地完成工作。明初在府、县设立监察机构之所以失败，原因就在这里。

（作者为青岛大学历史学院教授）