存废之争再起，公积金何去何从

南方周末记者 周小铃

2020年4月19日，西安城北的一家楼盘开售，咨询者众多。公积金贷款仍为首套房提供有力支持。

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★在某媒体发起的微博投票中，1.2万网友不同意取消公积金，0.4万人同意，0.1万人无所谓。高赞评论是建议取消房贷利息，以及建议允许没有限制地取出公积金。

“公积金当初设计时最大的问题，就是没有预期到中国经济环境的变化。”

恰恰是公积金的所有者——“个人”，没有任何话语权，也没办法决定这笔钱该如何使用。

2020年2月12日，原全国人大财政经济委员会副主任委员、现任中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆发文称，需要对四个方面加快改革，其中之一是“取消企业住房公积金制度”。

4月16日，黄奇帆再度撰文细论此事，认为公积金是社会公共福利系统的阶段性产物，应该取消，为企业减负，同时把公积金变为年金，退休时划归个人。

4月30日，格力电器董事长兼总裁董明珠表述赞同取消公积金。这代表了许多企业的意愿，取消公积金会降低企业负担。

此后，前财政部长楼继伟也在一次会议中表示，公积金的缴费率是单位和个人各5%-12%，合计最高到24%，“现在是可以缓缴，我认为以后可以降到5%，就是关于之前取消公积金的观点我也是同意的。”

这些观点激起了网友的争议，在某媒体发起的一项微博投票中，1.2万网友不同意取消公积金，0.4万人同意，0.1万人无所谓。高赞评论是建议取消房贷利息，以及建议允许没有限制地取出公积金。

“三赢”设计

1984年，上海市区的人均居住面积5平方米，意味着一家三口要蜗居在15平米的小房子里，过着逼仄局促的生活。从上海统计局数据来看，上海市人均居住面积（包括公房、私房）从4平方米涨到5平方米，整整用了16年时间。

上海市公积金方案起草者、上海社科院研究员戴晓波那一年刚从复旦大学毕业，分配至上海市计划委员会经济研究所工作。他接到的第一个课题就是住房商品化。四年后，全国启动住房改革，戴晓波担任上海住房制度改革领导小组办公室的方案组组长，希望推动解决上海人的住房问题。

时任上海市市长朱镕基提出，可否增加100万平方米的住房建设，因政府资金紧张，唯有通过住房改革来进行融资。经测算，建设资金缺口为8亿元。

方案组先后提出提高租金、销售住房等方案回笼资金，但这都需要老百姓的“口袋”来支撑。这两个方案落空后，“第三条路”理所当然就是解决老百姓的资金问题，“（老百姓）有了钱才能谈房子”。

1990年3月，在朱镕基的提议下，上海市政府正式成立一个由17人组成的住房问题研究小组，戴晓波任小组成员。在朱镕基带领市政府代表团访问中国香港和新加坡之后，建议以公积金为突破口来解决老百姓的资金问题。同年5月，住房问题研究小组包括戴晓波在内的5名成员前往中国香港和新加坡，借鉴其成功经验。

该小组的考察成果形成了《上海市住房制度改革实施方案》，于1991年5月正式在上海实施。核心思想可以用“推行公积金，购房买债券，提租给补贴，买房给优惠，建立房委会”来概括。戴晓波任上海公积金中心的资金处处长，他认为公积金制度对于国家、企业、个人来说，是“三赢”。

由于上海正处于计划经济向市场经济过渡的阶段，员工工资不包含住房资金，房子由政府或企业分配，租住的房子租金也很便宜。公积金制度调和了当时分房者与未分房者之间的“矛盾”。对于已分到房的人，可以用公积金把房子买下来，没有房子的人则可以借公积金贷款买房。

对于当时的企业而言，发放公积金亦可以减轻为员工解决住房的压力。戴晓波回忆，当时上海民营企业较少，三独（独立发薪、独立法人、独立纳税）企业有12万户，包括一些外资企业。由于外资企业的雇佣关系不稳固，无法像中国企业那样为员工盖房子，公积金制度恰好能为他们解困。

对于政府来说，戴晓波列举，之前那五句话的方案中，前四句话都为政府融到了钱。其中公积金融到五个亿，发放债券融到两个亿，租金提高一倍后收回一个亿，出售公房后，房管局也省去了养护、管理成本，减少了亏损。

当时，上海公租房所有权属于国家，使用权属于个人。“政府只拥有名义上的所有权，而公民个人却可以享受使用权、处置权、交易权，以及产权所带来的收益。”公积金制度推行后，让上海市民得以购置属于自己的产权明晰的房子，实现所有权与使用权的有效结合。

1991年，上海市人均居住面积为6.7平方米。公积金制度实行6年后的1996年，上海市人均居住面积增加到8.7平方米。1994年，上海公积金中心还在全国率先进行公积金个人购房抵押贷款，而后中国建设银行和其他银行才陆续跟进开设个人住房抵押商业贷款业务。

利益分化

上海所实施的公积金制度，虽推动解决了城市劳动者的住房问题，但后期也由于管理过严而“失去活力”。

戴晓波在任期间，公积金管理中心的权限极大，“（中心）可以用这笔钱给老百姓贷款、买房，可以把钱贷给企业帮老百姓建房，也可以买国库券、债券保值增值。”

当时，很多地方的公积金中心将钱投资在商品房或债券中，但由于各地公积金中心管理水平参差不齐，因此也出现了分化。1997年，东南亚爆发金融危机，波及世界，各地公积金中心因此遭遇投资风险，有些城市公积金中心甚至出现被券商、开发商骗钱的情况。

“买了‘空债券的公积金不仅拿不到钱，财政还得赔钱。”戴晓波说，“空债券”指的是，当时券商手头并无债券，却以开具保管单来销售债券的做法。一旦券商无法兑现保管单，公积金中心就只能认栽。

此后，1999年，住房公积金管理条例中规定，将公积金管理中心职责内的“保值、增值”改为“保值、归还”，限制其权力。2002年修订的公积金条例中，更明确规定了各地公积金中心由建设主管部门、财政部和中国人民银行分支机构共同监管。

然而，政府有关部门代管后，地方政府权力过大，又使“公积金”成为地方“小金库”之忧。

据公开报道，2010年，住建部公布，北京、天津、重庆、唐山等28个城市，作为利用公积金贷款支持保障房建设的试点城市。

2013年3月，中国社科院财贸研究所研究员王利娜接受南方周末记者采访时也表示，按照财政部规定，公积金的增值收益扣除管理费用后，全部充作政府财政的保障房补充资金，混淆公积金的产权归属，“这个资金到底姓‘公还是姓‘私？”

由公积金产生的利益分化不仅存在于政府部门、机构之间，还存在于缴存群体中。

比如，垄断行业职工的公积金缴纳比重高于其他行业职工，造成收入分配不均；公积金账户存款收益率低，跑不赢通胀；在日渐高涨的房价下，公积金贷款杯水车薪，中低收入者依旧买房难等。

2015年，公积金条例时隔十三年再次修订。对比2002年修订版，南方周末记者发现，新修订版限制缴存基数为上年城市单位平均工资的60%到3倍之间，缴存比例不高于12%，不低于5%。对公积金缴存人也放宽了公积金提取条件。同时，规定公积金收益不再用作保障性住房的补充资金或贴息。

“中央出台公积金修订条例，是为了规避公积金风险，但同时也约束了公积金的活力。”戴晓波说。

回想起这些年来公积金制度的发展，戴晓波感叹，“公积金当初设计时最大的问题，就是没有预期到中国经济环境的变化。”但他认为，诸多不公平现象背后是土地制度和户籍制度，归咎于公积金是不合理的。

存废之争

在公积金制度运行的近三十年里，对于“废除公积金”的提议，陈杰已司空见惯。陈杰是上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任，2006年回国任教后，一直参与、见证公积金制度发展。

在他的印象中，公积金存废问题从2006年至2020年，起码已有过三波讨论。这三波讨论中，“废除公积金”的支持者所持主要观点是为企业减负。

此外，理由还包括公积金支持职工购房作用不明显，公积金制度导致缴存人资产贬值，拉大社会贫富差距以及公积金管制制度的本身缺陷等。

站在企业的角度来说，取消公积金肯定会减轻负担，特别是中小企业，“肯定是希望能少则少，更愿意把‘四金都取消掉。”

上海一家技术外包公司的创始人告诉南方周末记者，上海规定个人和企业需要各出7%作为公积金，企业负担很重，员工实际到手也比看上去少，存入公积金账户能产生多少收益，又说不清楚。

有学者以2018年为例，计算公积金发放个人住房贷款余额占整个个人住房贷款余额不足20%，并以此认为，当前老百姓债务主要是商业贷款，未来有望以商业贷款代替公积金贷款。

但根据《全国住房公积金2018年年度报告》，当年发放的个人住房贷款中，中、低收入群体占96%，首套住房贷款占86%，144（含）平方米以下普通住房占89%，住房公积金贷款重点支持中低收入职工购买首套普通住房，当年公积金提取总额高于住房公积金缴存总额的60%。

陈杰分析，“从这个角度来说，公积金的利用程度还是比较高的”。缴存公积金的人可以享受到企业缴纳的另一半福利，用于贷款首付，也可以提取用于冲贷款月付、租房支出和装修等。他补充道，一旦取消公积金，企业本身就冲着“减负”去的，自然不会再发放福利。除非是在劳动力市场具备竞争力的劳动者，才会得到企业的福利不变“承诺”。

广东一家少儿培训机构创始人向南方周末记者称，取消公积金确实会减轻企业负担，但若换成企业年金，比例跟公积金差别不大。

在陈杰的调查中，部分支持取消的职工，要么是已用过公积金，之后也不需要用的人，要么是基本没有可能买房子的人。但共同点都是认为钱放在公积金账户，收益很低，还不如放在自己手里。

对此，陈杰认为，如何让大家愿意把钱放在公积金账户里，核心任务在于如何解决公积金账户收益率太低的问题。

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