多源流理论框架下《职业教育法修订草案（征求意见稿）》制定过程分析

张殿尉 刘佳杰

摘 要 通过历时梳理和共时分析，以多源流理论为分析框架，大致展现了《职业教育法修订草案（征求意见稿）》的制定过程。问题流由职教界出现的危机事件和现行职教法中获得的消极反馈汇聚而成;政策流由对“原汤”的不同理解和层层介入构成;政治流由依法治教的政治主张、国家教育改革和发展（规划）纲要的要求和国民情绪与执政党理念组成。三大源流不断互动、耦合，最终通过政治流中三个有效因素配置的钥匙开启了“政策之窗”，使《职教法修订草案》最终进入公众视野，开启了职教法修订的新局面。

关键词 问题流;政策流;政治流;政策之窗;职业教育法;职业教育法修订草案

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）06-0033-06

现行《中华人民共和国职业教育法》（下称旧法）由第八届全国人民代表大会常务委员会于1996年5月15日通过。时隔23年，《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（下称修订草案）由教育部于2019年12月5日在官方网站发布，面向社会公开征求意见，为期一个月。修订草案的发布不仅是贯彻全国教育大会精神，落实党中央国务院关于职业教育改革发展的重大决策，也是奋战在全国职业教育一线11647所职业院校、1751570名教职员工和26889639名在校生[1]的殷切期盼与众心所向。23年，纵观整个职教法修订过程，笔者认为有必要对该草案出台如此之慢进行分析和反思，探讨职教法的修订何以进入决策者的视野并上升到政府政策议程，进一步得到督促和实施，哪些因素发挥了触发和推动作用？本文尝试运用多源流理论框架来梳理、分析和解释“政策之窗”被打开的内在逻辑与机理，以便于对新职教法的产出与实践价值赋予更高期待。

一、理论基础

多源流框架（The Multiple-Streams Framework）由约翰·金登根据科恩、马奇和奥尔森等人的有关组织行为的“垃圾桶模式”而提出。其将政策过程看作是由问题流、政策流和政治流三股源流构成。问题流由关于各种问题的数据以及各种问题定义的支持者组成，当各种问题开始引起政府内部及其周围人们的关注时就有可能进入决策议程;政策流由关于政策问题的解决方案的支持者构成，其工作重心就是要产生政策建议的政策共同体，多种政策主张在相互碰撞和被抉择的过程中逐渐形成政策建议目录;政治流由选举和民选官员组成，集中体现为执政党和政府执政理念的变化，这一因素最终促使政策问题上升为议程的政治事件和活动[2]。

这三种源流平时彼此独立运行，但在一个关键的时间点上，当三大源流汇合到一起时，问题就会被提上议事日程，从而打开“政策之窗”。金登将“政策之窗”定义为“政策家们推广其政策建议或吸引别人重视特殊政策问题的机会”，最可能促使“政策之窗”开启的是紧迫事件或政治流中的重大事件。多源流分析以对政策议程如何被确立并得以研究实施阶段的分析见长，注重揭示偶然的社会事件或政治事件开启“政策之窗”的可能性，为我们提供了一种研究政策过程的视角。

二、修订草案的多源流分析

（一）问题源流之分析

根据金登的观点，政策制定者对一些问题予以强烈关注，而对其他问题视而不见的原因主要取决于官员了解实际情况的方法及其怎样被定义为问题的。他归纳了了解实际情况的三种方法：一种情况存在与否可以用一系列的指标来反映;一些重大事件或危机事件经常导致对某个问题的关注;从现实项目中所获得的反馈，也可以推动对问题的关注，并且问题中必须包含可感知的因素[3]。

23年间，我国职业教育取得了巨大发展，已经形成了世界上规模最大的职教体系，实现了职业教育由学历层次向教育类型的转变，现代职业教育路径渐进完善，办学模式聚焦于产教融合，由适龄教育拓展为面向人人等[4]。然而，依照金登的观点推断，推动职教法修订的原因是一些危机事件和对现实项目中所获得的消极反馈。其中最直接、最重要的就是现行《职业教育法》已经不能适应职业教育改革发展的新形势、新任务、新要求，不能为职业教育的改革与发展提供法制保障，不能促使新时代职业教育完成由追求规模扩张向注重提高质量的转变;由参照普通教育办学模式向企业、社會参与，专业特色鲜明的类型教育转变;由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。一些深层次问题仍然难以有效解决，中国特色职业教育制度并不完善，现代职教体系与国家治理体系、现代经济体系并不协调，产生的国际影响力并不显著。主要问题有：企业参与办学动力不足;职业技能实训基地建设有待加强;制度标准不够健全或落实不到位，有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善;办学和人才培养质量水平参差不齐[5];学校办学自主权缺失;资历框架建设缓慢，学历证书与职业技能等级证书不能有效互通衔接;学习成果的认定、积累、转换运行并不顺畅等[6]。

以职业院校最关注的“校企合作”为例，搜索新华社、光明日报、中国教育报等媒体的报道，发现有《800万职校学生变工人，谁之痛？》[7]《职校生何时结束“放羊式”实习？》[8]《“包身工”式的实习污染职教声誉》[9]《第一追问：学生实习为何被当作“廉价劳动力”？》[10]《谁为职校生实习撑起安全保护伞》[11]《职业院校实习事故死亡率高于煤矿事故》[12]《校企合作，看上去很美？》[13]等之类的报道，表明职业院校一厢情愿却颇为头疼的校企深度合作问题一直没有得到真正解决。正是这样层出不穷的危机事件以及对项目实施过程中的不断失望，加速了《职业教育法》修订的进程。

（二）政策源流之分析

金登认为，政策共同体是由官僚、学者和思想库中的研究人员构成的网络。在“政策原汤”周围漂浮着多种由政策共同体的专家们提出的意见主张。这些意见主张需要通过多种方式的试验和检验，其中包括听证会、论文和会谈等。经过检验，一些主张保持原封不动，一些被合并为新的提案，一些则被取消。尽管意见主张有很多，但是仅有少数意见主张能够引起高度重视。而其中的选择标准包括技术可行性和价值观念的可接受性。难以操作的建议生存下来的可能性很小，而与决策者价值观念不一致的建议很少被考虑采用[14]。

回眸《职业教育法》修订历程，发现其修订的进程比预想要慢得多。为什么慢？重要原因之一是对“原汤”的不同理解：对修法进程的态度不一;对法律称谓有多种意见;对职教培养目标有不同提法;对职业教育实施机构的不同认识;对管理体制分歧甚大;对行业指导和企业参与的规定性要重实勿虚;对政府职责的建议最多[15]。第一次正式将此事纳入政府立法规划是在2008年10月29日，十一届全国人大常委会将修订《职业教育法》作为教育法律之唯一的立法规划，列入应在本届任期五年内完成的第一类项目中。但时至今日，11年间这部关乎职业教育发展的根本大法的修订一再推迟。在《〈中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）〉的起草说明》中，教育部对《征求意见稿》的形成过程进行了描述：2018年，十三届全国人大常委会将《职业教育法》修订列入立法规划，教育部在此前工作基础上，加快修法工作。先后配合全国人大教科文卫委员会开展调研，围绕法律修订涉及的重要问题开展专题调研;委托多所高校开展专项立法研究。修订草案初稿形成后，又召开多场研讨会，对初稿进行了反复论证，并征求了国务院各部门、各省级教育部门、各职业教育教指委以及职教学会、职教所等研究机构的意见。此后，又听取了中华职教社的意见，形成了《征求意见稿》。

（三）政治源流之分析

政治流主要是指政治对于政策议程具有促进或抵制作用。针对职教法修订草案，具体有三。

1.依法治教的政治主张

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。要求完善立法体制;深入推进科学立法、民主立法;加强重点领域立法。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

教育领域是全面依法治国系统工程的重要组成部分。为全面推进依法治教，促进教育治理体系和治理能力现代化，完成到2020年基本实现教育现代化的目标，2016年1月7日，教育部印发了《〈依法治教实施纲要（2016-2020年）〉的通知》（教政法[2016]1号），在第二大方面“构建完善的教育法律及制度体系”中表示坚持教育立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，以法律规范引领和推动教育改革、促进和保障教育发展。坚持立、改、废、释并举，及时修订、完善教育法律法规和规章、规范性文件;恪守以人为本、立法为民理念，建立健全公开听证、公众参与、专家顾问咨询、委托第三方起草等制度，形成公开、民主、科学的立法程序和工作机制，着力提高教育法律法规和规章、规范性文件的制定质量。在其第一条“大力加强教育立法工作”中，提出要配合立法机关尽快完成《民办教育促进法》修订案的审议，做好相关法规规章的修订、调整工作。加快推进《职业教育法》修订。到2020年，在国家层面，基本形成适应实践需要、内容完备的教育法律、行政法规。

《职业教育法》作为职教界的根本大法，其修订体现了我国政府依法治国的政治主张。

2.国家教育改革和发展（规划）纲要的要求

1994年7月，国务院发布《〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发[1994]39号），在第十七条“加强教育法制建设，依法治教”中强调，加快教育立法步伐，抓紧制定《教育法》《职业教育法》和《高等教育法》等一批教育法律和行政法规。各地也要从实际出发，制定和完善有关的地方教育法规，逐步形成分层次的教育法规体系。各级政府要带头执法，建立和加强执法监督制度。

1996年5月，现行《职业教育法》出台。在之后出现的类似纲要或规划中，如《国家“十二五”教育发展规划纲要》中并未提及“职业教育法”字眼。直到2010年7月《國家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）颁布实施，在第二十章“推进依法治教”第六十二条“完善教育法律法规”中，明确提出“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法......”的要求。

《纲要》对积极推动职教法修改的规划与要求，无疑成为政府部门尤其是教育主管部门推进职教法修改的指挥棒，对其修订提供了宏观指导。

3.国民情绪与执政党理念

金登认为，在政治源流三重因素中，国民情绪和新政府换届两个因素的结合，会对议程产生强有力的影响。国民情绪是指在某个国家中相当数量的个体都倾向于沿着共同方向思考，并且这种情绪会随着时间的变化而改变[16]。互联网时代，国民情绪到一定地步通常以公共舆论的方式表达出来，并借助大众媒体进一步放大。因此，在政治源流中，公共舆论在很大程度上确定了法律、政策制定的基本范围和方向[17]。而关于职业教育的国民情绪更多的是一种消极的国民情绪，通过相当数量的民众关注、口耳相传、媒体宣传以及政治精英的推动，形成巨大的舆论压力，使得核心领导层加快推动职业教育法的修订议程。

一方面，弥漫在公共舆论中的国民情绪，以“职教无用论”为代表。其实质是对职业院校学生就业难和社会歧视问题的情绪对抗，进而发展为对职业院校人才培养体系和质量的质疑。这种质疑通过媒体的报道，逐渐演变为对职业教育本身的质疑，在短时间内对教育主管部门甚至核心领导层造成极大的压力。这种压力，加速推动着解决职业教育现实问题、提高职业院校人才培养质量的相关政策和顶层法律的制订与修订。

然而，另一方面，执政党的意识形态和新上任的领导精英的执政理念正在积极拯救这种消极的国民情绪。官员、人大代表、政协委员、教育专家、行业代表、企业代表等精英人物，通过提交职教法修订提案、公开发表演讲、不同场合呼吁等形式来表达自己的切身感受和未来担忧;各种以解决现实问题和规划长远未来为着眼点的《职业院校教师素质提高计划项目管理办法》（教师厅[2017]3号）、《进一步推进职业教育信息化发展的指导意见》（教职成[2017]4号）、《关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号）、多批《职业学校专业顶岗实习标准》、《职业学校校企合作促进办法》（教职成[2018]1号）、《职业教育专业教学资源库建设工作手册》、《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）、《实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（教职成[2019]5号）、《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》（教职成[2019]8号）、《高等职业学校物流管理专业实训教学条件建设标准》（教职成函[2019]9号）、《全国职业院校教师教学创新团队建设方案》（教师函[2019]4号）、《职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》（教职成[2019]13号）、《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》（教师[2019]6号）、《职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划》（教职成厅[2019]5号）、三部委《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》（教职成厅函[2019]19号）（以上按时间顺序排列）以及省市相关办法、条例、方案、标准等的不断发布，职教法日渐具备了提上议程、进入决策的坚实政治基础。

三、“政策之窗”的开启

金登认为“政策之窗”是提案支持者们推广其解决办法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会，并且该机会稍纵即逝[18]。一般开启政策之窗的钥匙有两把，即问题流中的焦点事件或政治流中的有效因素。目前来看，“两把钥匙”中的焦点事件并不存在，而另一把钥匙政治流中的有效因素发挥着重要作用。

习近平主席2014年在全国职业教育工作会议上作出重要批示：要牢牢把握服务发展、促进就业的办学方向，深化体制机制改革，创新各层次各类型职业教育模式，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育，努力建设中国特色职业教育体系，努力让每个人都有人生出彩的机会[19]。李克强总理在2019年全国深化职业教育改革电视电话会议中做出重要批示：发展现代职业教育，是提升人力资源素质、稳定和扩大就业的现实需要，也是推动高质量发展、建设现代化强国的重要举措。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院决策部署，结合完成今年扩招100万人的任务，瞄准市场需求和推动中国制造、中国服务迈向中高端，进一步改革完善职业教育制度体系，积极鼓励企业和社会力量兴办职业教育，补上突出短板，推动产教融合，着力培育发展一批高水平职业院校和品牌专业，加快培养国家发展急需的各类技术技能人才，完善人才评价激励机制，持续推进职业技能提升行动，让更多有志青年成长为能工巧匠，在创造社会财富中实现人生价值，为经济社会持续健康发展提供更好的人力人才资源保障[20]。张德江委员长2015年在第十二届全国人民代表大会第三次会议上指出，应修改有关教育法律，安排职业教育法等法律的实施情况检查。张德江还指出，《职业教育法》已经颁布实施近20年，一些规定已与实际不符，要从加快发展现代职业教育的新形势新要求出发，积极推进职业教育法和有关法律法规的修改完善工作[21]。从以上可见，最高领导层和执政党的高度重视和国家领导人话语是使职教法修订草案“政策之窗”被打开的政治源流的有效因素之一。

经北京师范大学青年长江学者、博士生导师、中国政策研究院薛二勇教授统计，2010-2016年间，我国共颁布100余份有关职业教育的政策文件[22]。另据笔者搜集统计，2017-2019年间，我国颁布职业教育相关政策文件32个。政策体系的不断完善，政策“溢出效应”的不断累积，职业教育体制机制“四梁八柱”（指的是习近平总书记亲自主持审议最终通过的《国家职业教育改革实施方案》）的立体构建，是使职教法修订草案“政策之窗”被打开的政治源流的有效因素之二。

2018年11月27日，国务院职业教育工作部际联席会议制度建立。召集人为孙春兰副总理，副召集人为教育部部长陈宝生和国务院副秘书长丁向阳，成员包括教育部副部长孙尧、发展改革委副主任连维良、工业和信息化部副部长陈肇雄、财政部副部长余蔚平、人力资源社会保障部副部长汤涛、农业农村部副部长张桃林、国资委副主任徐福顺、税务总局副局长孙瑞标和扶贫办副主任洪天云。2019年1月24日，国务院發布《国家职业教育改革实施方案》，该方案的印发把党中央、国务院关于职业教育的决策部署细化为具体行动，标志着职业教育体制机制“四梁八柱”已经搭建起来（标准链与运行链：体制、机制）。2019年5月10日教育部举行的新闻发布会上，教育部职业教育与成人教育司司长王继平表示，下一步要抓紧组建国家职业教育指导咨询委员会，加快推进《职业教育法》修订。2019年10月31日，国务院职业教育工作部际联席会议办公室发布《关于成立国家职业教育指导咨询委员会的通知》，明确了委员会职责和人员组成（操作链：指导、咨询）。2019年12月5日，《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》由教育部在官方网站发布，面向社会公开征求意见（实施链：发布、征求意见）。国务院、各部委、教育部职成司和国家职业教育指导咨询委员会等政治行为共同体务实、有效和链条式的政治行为是使职教法修订草案“政策之窗”被打开的政治源流的有效因素之三。

综上所述，《职教法修订草案》在经历了问题流、政策流、政治流三大源流的不断互动、耦合之后，最终通过政治流中三个有效因素配置的钥匙开启了“政策之窗”，使《职教法修订草案》最终进入公众视野，开启了职教法修订的新局面。

四、结语

通过历时梳理和共时分析，笔者拟厘清《职教法修订草案》这份原汤出台前的逻辑和机理，或许在某种程度上还原了该草案诞生的粗略过程。然而，多源流理论毕竟来源于制度、意识形态、体制、文化与我们不一样的西方，笔者在单纯使用该理论框架分析我国《职教法修订草案》的诞生过程时，也结合实际情况对其做了适度调整。这只是一种理论视角的尝试，其他诸如研究教育政策过程的支持联盟理论（The Advocacy Coalition Framework）[23]，研究教育政策制定的理想导向型理论（陈学飞）[24]，研究教育政策规划的综合模式（Mixed Model）[25]、精英模式（Elite Model）[26]、系统决策模型（System Model）[27]，研究教育政策参与主体的政策网络分析理论[28]等，或者这些理论、模型的综合使用，能够对《职教法修订草案》的出台过程做出更贴切、更完整的的解释。

参 考 文 献

[1]教育部.2018年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].（2019-07-24）[2019-10-30].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html.

[2][3][16]陈学飞.教育政策研究基础[M].北京：人民教育出版社，2011：121-122.

[4]刘晶晶，和震.现代职业教育体系建设的中国方案[N].中国教育报，2019-10-22.

[5]中華人民共和国中央人民政府.国家职业教育改革实施方案[Z].国发[2019]4号，2019-01-24.

[6]潘家俊.对职业教育的20个判断，关系到职教前途[EB/OL].（2019-01-09）[2019-10-20].http：//www.hebjxw.com/ShowInfo_News.asp？id=27970.

[7]腾讯网. 800万职校学生变工人，谁之痛？[EB/OL].（2014-10-14）[2019-10-30].http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2933.html？ADUIN=470640624&ADSESSION=1412152492&ADTAG=CLIENT.QQ.5365_.0&ADPUBNO=26398.

[8]徐娟.职校生何时结束“放羊式”实习？[N].光明日报，2013-12-02（2）.

[9]耿银平.“包身工”式的实习污染职教声誉[N].中国教育报，2014-10-01（2）.

[10]阳建，周竟.第一追问：学生实习为何被当作“廉价劳动力”？[EB/OL].（2013-06-04）[2019-10-14].http：//news.xinhuanet.com/com-ments/2013-06/04/c_116014526.htm.

[11]翟帆.谁为职校生实习撑起安全保护伞[N].中国教育报，2013-11-15（1）.

[12]金融界.职业院校实习事故死亡率高于煤矿事故.[EB/OL].（2014-11-23）[2019-10-30].http：//istock.jrj.com.cn/article，hk08055，1901582.html.

[13]练玉春.校企合作，看上去很美？[N].光明日报，2015-11-10（15）.

[14][18]保罗·A.萨巴蒂尔.政策过程理论[M].彭宗超，钟开斌，译.北京：三联书店，2004：105-106.99.

[15]邢晖.《中华人民共和国职业教育法》修订动态和建议[J].河南科技学院学报，2012（10）：1-2.

[17]文素婷.环保NGO推进垃圾分类政策议程分析[D].武汉：华中科技大学，2013：33.

[19]新华网.习近平：加快发展职业教育 让每个人都有人生出彩机会[EB/OL].（2014-06-23）[2019-10-20].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-06/23/c_1111276223.htm.

[20]中国政府网.李克强对全国深化职业教育改革电视电话会议作出重要批示[EB/OL].（2019-04-04）[2019-07-24].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-04/04/content_5379711.htm.

[21]人民网.中国职业教育法颁布19年 培养超1.3亿毕业生[EB/OL].（2015-06-29）[2019-07-24].http：//www.chinanews.com/gn/2015/06-29/7372262.shtml.

[22]薛二勇.我国建设现代职业教育体系的政策路径—兼谈《职业教育法》修订的思路与建议[J].高等教育研究，2016（10）：66-73.

[23]Sabatier， Paul， and Hank Jenkins-Smith， eds. Special Issue： Policy Change and Policy-Oriented Learning： Exploring an Advocacy Coalition Framework[J].Policy Science，1988（21）：123-278.

[24]陈学飞.理想导向型的政策制定—“985工程”政策过程分析[J].北京大学教育评论，2006（1）：145-157.

[25]A. Etzioni. Mixed-Scanning： A Third Approach to Decision-making[J]. Public Administration Review，1967，27（5）：389-390.

[26]T. R. Dye & L. H. Zeigler. The Irony of Democracy[M]. Belmont. Calif.： Wadsworth Publishing Co.， Inc.，1975：3-6.

[27]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，1996：66-67.

[28]迈克尔·豪利特，M. 拉米仕.公共政策研究：政策循环与政策子系统[M].庞诗，等，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006：216.

Abstract  Through the diachronic combing and synchronic analysis， the formulation process of the draft revision of Vocational Education Law （draft for comments） is roughly demonstrated with the multi-source theory as the analysis framework. Problem flow is composed of crisis events in vocational education field and negative feedback from current Vocational Education Law; Policy flow consists of different understandings of stock and layers of intervention; Political flow consists of the political idea of governing education according to law， the requirements of the National Education Reform and Development Program， the national mood and the idea of the ruling party.

The three flows interacts and couples with each other continuously. Finally， the window of policy is opened through the key of three effective factors in the political flow， which makes the Draft Revision of Vocational Education Law finally get into the public vision and opens a new situation of the revision of Vocational Education Law.

Key words  problem flow; policy flow; political flow; window of policy; Vocational Education Law; Draft Revision of Vocational Education Law

Author  Zhang Dianwei， PhD student of Beijing Normal University， lecturer of Hebei Institute of International Business and Economics（Beijing 100875）; Liu Jiajie， lecturer of Hebei Institute of International Business and Economics