高职教育“管办评分离”质量保障体系的意蕴、问题与对策

摘 要 高职教育“管办评分离”质量保障体系是政府、学校和社会评价组织为增强利益相关者的质量信任，以先进理论为指导，围绕人才培养和科技研究工作等建立的结构化、系统化制度体系。当前高职教育“管办评分离”质量保障体系建设，存在着法律法规规章保障不力、学校现代治理能力不强、第三方评估机构发展不足等突出问题，亟待通过完善国家制度政策、建构学校内部保障体系、发展独立专业评估机构、实施专项督导等予以解决。

关键词 高职教育;管办评分离;质量保障体系

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）06-0015-04

自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》提出“管办评分离”以来，建立政府宏观管理、学校自主办学、社会评估质量的高职教育质量保障体系，成为高职教育改革发展的重要话题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构;强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。《国家职业教育改革实施方案》明确，完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估，完善职业教育督导评估办法，建立职业教育定期督导评估和专项督导评估制度。然而，10年来“管办评分离”质量保障体系建設少有进展和成果。把握内涵、分析问题、找到解决问题的方法可谓刻不容缓。

一、高职“管办评分离”质量保障体系的意蕴

20世纪80年代，西方发达国家开启了“管办评分离”质量保障的探索。40年来，在理念准则、内涵特征、结构内容、过程方法、主体责任以及立法支持等方面，都形成了较为统一的认识。在实践层面，质量保障体系的美国、英国和欧洲大陆模式日臻成熟，为世界各国借鉴和效仿，西方的经验推动了全球范围内质量保障行动的开展。

（一）“管办评分离”质量保障体系的内涵

“管办评分离”质量保障体系是政府、学校和社会评价组织，为增强利益相关者对教育质量的信任，以先进理论为指导，围绕人才培养和科技研究等工作建立的结构化、系统化制度体系[1]。其中，政府和社会评价组织主导建立的体系称为外部体系，学校主导建立的体系称为内部体系。

首先，质量保障体系是结构化、系统化的质量管理制度体系。就体制而言，不论是外部还是内部体系，质量保障的决策、执行和监督机构必须齐全、职权必须明确、相互关系必须清晰;就机制而言，每一项质量活动、每一个质量环节，都应有规则引导和规制，规范工作的标准性制度、检验成效的评价性制度、激励行为的奖惩性制度层次分明、结构严谨、系统完整。

其次，质量保障体系建设以先进理论为指导。强调以学生为本，关注学生的基础、过程体验和能力发展;预防为主，以科学标准引领实践活动;持续改进，及时发现和改进质量实践中的问题;“双轮驱动”，协同发挥制度规范和文化滋养作用;内外结合，以内部质量保障为主旋律，以外部质量保障推动内部质量保障的制度化和规范化。

最后，质量保障以赢得利益相关者对学校人才培养、科学研究等工作的信任为目的。着眼平衡政府、行业、企业、家长和社会公众等外部利益相关者，教师、学生和管理人员等内部利益相关者的价值、权力和利益诉求，着力调动他们的积极性和创造性，彰显他们的主体地位，发挥他们的主体作用，实现利益相关者共同治理。

（二）“管办评分离”质量保障体系的特征

其一，政府宏观管理。政府统筹协调质量保障体系建设，综合运用法律、政策、规划、拨款和信息服务等行政措施，引导、监督高职院校和社会评价组织等利益相关者落实质量保障责任;健全国家职业教育质量标准，为统一学校质量建设、社会评价组织质量评估奠定基础;依法行政、勤政廉政，规范对学校和社会评价组织的管理与服务。

其二，学校依法自主办学。学校抓住《高等教育法》赋予的七项自主权，建立党委领导、院长负责、专家治学、民主管理和社会参与的治理结构，健全并严格执行决策规程;完善章程统领的管理制度体系，优化管理体制、创新管理机制，实现依法依规治理学校;塑造高职精神，开发文化引领和推动学校发展的功能;建立院务公开制度，自觉接受社会组织和公众的监督。不断提高人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际合作的质量。

其三，社会评价组织评估质量。社会评价组织把握第三方评估机构的属性，完善内部管理制度;遴选具有教育情怀、高尚道德、独立人格和学术造诣的学校教授、行业专家组建专家队伍;围绕背景分析、方案设计、信息采集、网络评审、现场评估、报告形成和改进指导等核心环节创新评估技术，独立、专业、公正和透明地开展高职教育质量评估。

“管办评分离”质量保障不是政府、学校、社会评价组织的各自为政，而是建立在共同理想和目标之上的分工协作。政府的“管”为学校的“办”和社会组织的“评”创造制度环境、提供统一标准、扫清运行障碍;学校的“办”遵循国家法律法规规章，接受评价组织的监督和指导;社会组织的“评”基于国家政策和学校合作，指向学校质量保障体系完善、政府教育发展环境优化。三方齐心协力办人民满意的高职教育。

二、高职“管办评分离”质量保障体系建设中的问题

受到质量保障主体利益博弈、传统方式“路径依赖”和制度变革文化支持不足等影响，高职教育“管办评分离”质量保障体系建设面临 一些问题。

（一）法律法规规章保障不力

“管办评分离”是高职教育治理的创新形式，其本质是政府、学校和社会评价组织协同建设质量保障体系。因此，厘清教育行政部门、政府督导机构、高职院校和第三方评估组织的职权，理顺彼此关系，是推动“管办评分离”的前提和基础。

《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》《国务院教育督导委员会办公室关于印发深化教育督导改革 转变教育管理方式意见的通知》明确了教育行政部门、政府督导机构、高职院校的职权和相互关系。遗憾的是，“管办评分离”质量保障的重要责任主体——第三方评估组织的性质、资格、职责、权力、义务、利益和管理等基本问题，尚未有相关法律法规对此作出明确规定。如此情形，10年来第三方评估组织的改造和发展几乎没有进展，政府主导的评估无法向第三方评价组织转移，高水平院校、高水平专业和创新教学团队等的评定，依然控制在教育行政部门手中;人才培养工作评估的终止，造成高职院校内部质量保障动力消退和热情下降，“管办评分离”质量保障处于尴尬境地。

（二）高职院校现代治理能力不强

我国大部分高职院校是在世纪之交自中职学校升格而来，为满足经济社会发展对技术技能人才的需求，院校把主要精力集中在专业设置与调整、人才培养模式创新、课程开发、教学改革、师资队伍和实践基地建设等主题性改革上，质量管理等保障性改革没有引起应有重视。由政府推动的人才培养水平评估和工作评估，更多突出的是教育行政部门和专家的主导地位，高职院校一定程度曲解了外部评估与内部质量管理的关系，多是被动接受和应付评估。

“管办评分离”质量保障要求学校依据法律法规规章、遵循质量管理规律、结合学校办学实际，自主建立内部质量保障体系，这对于绝大多数学校来说是艰难甚至是无法应对的挑战。2015年初，教育部办公厅下发《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》，明确从当年秋季学期开始，逐步在全国职业院校建立内部质量保证体系诊断与改进制度，全面开展诊断与改进工作。5年过去了，当初踌躇满志的学校大部分半途而废。不能否认诊断与改进制度设计的合理性，也不能否认学校建立诊断与改进制度的决心，由于内部质量保证体系建设的专业性和技术性极强，学校的无奈退出实属正常。

（三）第三方评估机构发展不足

制度化的高职教育质量评估，需要大量独立、专业和具有公信力的第三方評估机构，或许是发展政策欠优、发展环境欠佳，第三方评估机构的发展异常缓慢，分析当前从事高职教育质量评估的三类机构，数量和质量都无法满足“管办评分离”的需要。其一，在人才培养水平评估和工作评估中成长起来的官方和半官方机构没有得到改造，它们依附政府的性质没有改变，评估专家是临时从学校抽调的行政领导，评估的独立性和专业性颇受质疑。其二，为数不多经工商部门登记注册的民营企业，民政部门批准设置的社会组织或者民办非企业，虽然具有独立法人资格，但业务量的不确定造成收入的不稳定，人财物投入捉襟见肘，评估方案科学性、过程严谨性和结果建设性受到诟病。其三，从事评估研究和服务的高校学术机构，将本科教育评估指标移植到高职教育，信息不问出处、真实性不加甄别，过程不作公开、结果随便发布，其行为令人无法接受甚至反感。正是社会评估组织的不充分和不成熟，人才培养工作评估被迫终止，国家和地方教育行政部门老生常谈的专业评估“只打雷、不下雨”，对高职教育质量保障最具意义的院校评估和专业评估无法开展。

三、高职“管办评分离”质量保障体系建设对策

利益相关者共同事业的发展，需要利益相关者的共同努力，消除“管办评分离”质量保障体系建设的障碍，教育行政部门、政府督导组织、高职院校和第三方评价组织必须共同面对问题、协同采取措施。

（一）健全“管办评分离”质量保障体系建设的国家规章

国家法律法规规章具有公共权威和强制效力，是平衡多元主体诉求、落实多元主体责任，推动利益相关者共同治理的根本力量。我国《高等教育法》规定，教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。教育行政部门是高职院校管理的职能部门，法律又授权其负责委托第三方评估，那么，统筹协调高职院校和第三方评估组织建立“管办评分离”质量保障体系建设就是其义不容辞的责任。

教育部应当以国家法律为依据制定部门规章，规范“管办评分离”质量保障体系建设的各项工作。着力明确高职院校内部质量保障体系建设的责任，接受社会评价组织质量评估的义务;明确第三方评估机构的法人属性，包括机构性质、宗旨使命、业务范围、职责权力和运行方式等;明确第三方评估机构的管理，包括机构及其专家的资质及其认定，“元评估”制度的建设准则;明确扶持第三方评估发展的政策，包括评估结论的应用领域和方式，资金补贴、专门人才补充和降税免税等。同时应完善高职教育质量标准，确保学校的质量建设与评价组织的评估建立在共同的质量要求之上。

（二）推进高职院校内部质量保障体系建构

只有学校自身具有强烈的质量意识并切实采取保障措施，教育质量的保障才有希望[2]，归根到底，质量是学校“生产”出来的，不是第三方评估机构检查出来的，外部质量保障只是为学校自我改进与提高提供持续、稳定的支持，使学校及其成员能够在一个良好的环境中关注其专业活动的质量[3]。

高职院校要强化第一责任人意识，组织人员深入研究质量理论，领会内部质量保障体系及其建设的内涵特征、核心思想、框架结构、内容要素、过程方法、主体责任和制度支持等;研究内部质量保障的美国社区学院、日本短期大学、澳大利亚TAFE和德国IS029990模式，以及国内高职院校在人才培养水平和工作评估基础上形成的经验，探索具有理论支撑和实践操作性的内部质量保证体系。

省级教育行政部门应当通过课题招标和委托等形式，召集理论研究者和实践操作者协同探索内部质量保障体系的理论和范式，将研究成果转化为指导学校工作的意见;开办培训班，聘请专家解读政策、传授理论、剖析模式，帮助学校掌握体系建设的理念和技术;借助经验交流会、工作简报等方式，推广体系建设的先进经验，为学校建构和运行科学的内部质量保障体系提供指导和服务。

（三）加快发展独立专业的第三方评估机构

教育评估是一项复杂而又影响深远的专业性工作，只有专业化的组织及具有评估理论素养和丰富实践经验的专业化队伍才能完成任务[4]。

第三方评估机构要厘清组织发展的战略、管理和操作目标，确立组织发展的共同愿景，形成组织发展的统一意志;完善内部治理结构，成立由质量管理专家、学校和行业企业教授、研究院所学者和政府职员组成的决策委员会，规范决策过程，增强决策科学性;强化管理制度建设，保证制度规则合理性、程序公正性、执行严肃性，实现组织的依法依规管理;培育独立、专业、公正和透明的组织文化，打造组织的核心价值体系;建立专家队伍库，加强专家培训和管理，增强专家的使命感和责任感，提高评估的能力和水平;完善评估指标及其标准，开发云计算、大数据、数据挖掘等现代信息技术功能，强化评估结论的反馈和评估整改的指导，不断优化评估技术，为学校改善质量建设、政府加强质量管理提供富有建设性的意见和建议。

（四）開展质量保障体系建设专项督导

政府教育督导机构要加快开展专项督导，加强对同级教育行政部门和下级人民政府统筹“管办评分离”质量保障制度建设的督导，对学校建立内部质量保障体系的督查，对第三方评估机构评估质量的审查，发现问题、推动改进，确保“管办评分离”质量保障体系建设落地落实。

高职教育“管办评分离”质量保障体系建设，关乎《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》确立的“促进管办评分离，形成政事分开、权职明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”能否实现，《国家职业教育改革实施方案》“完善政府、行业、企业和职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估”能否落实，国家“解决高技能人才短缺”能否取得成效，亟需加快推进。

参 考 文 献

[1]陈寿根.高职院校内部质量保证体系建构的方略——结构化逻辑与系统化要义[J].职业技术教育，2019（18）：37-41.

[2]林杰.问责与改进——高等教育评估与质量保障[M].济南：山东教育出版社，2015：14.

[3]谢安邦.比较高等教育[M].南宁：广西师范大学出版社，2002：408.

[4]王向红.中国高等教育评估质量保证研究——元评估的视角[M].北京：中央编译出版社，2017：182.

Abstract  The quality assurance system under the background of separation of educational management， running and evaluation in higher vocational education， is a structured and systematic system around talent training， scientific and technological research， established by the government， schools and social evaluation organizations， and guided by advanced theories， to enhance the quality trust of stakeholders. At present， the construction of the quality assurance system in higher vocational education under the background of separation of educational management， running and evaluation， has outstanding problems such as weak laws and regulations， weak school autonomy， and inadequate development of third-party evaluation institutions. It is urgent to promote the improvement of the national system and policies， the construction of the schools internal assurance system， the development of an independent professional evaluation agency， and the implementation of special supervision， etc.

Key words  higher vocational education; separation of educational management， running and evaluation; quality assurance system

Author  Chen Shougen， researcher of Jiangsu Urban and Rural Construction College （Changzhou 213147）