检察公益诉讼保护公民个人信息若干问题探析

屠春含 马方飞

摘 要：当前，公民对于加强互联网领域个人信息保护的需求愈加强烈。检察机关应积极回应群众诉求，发挥公益诉讼检察职能作用。在办案时，注重通过多种途径凝聚共识;从新闻报道、刑事案件中挖掘线索;协同行政监管，督促应用商店对APP履行管理责任;聚焦恢复原状、消除风险，提出恰当诉讼请求。将个人信息保护纳入检察公益诉讼范围具有必要性和重要性，检察机关开展探索工作要因案施策，建议推动完善立法，为个人信息保护提供更多制度供给。

关键词：个人信息 检察公益诉讼 完善立法 制度供给

一、基本案情及办理过程

[案例一]民事公益诉讼诉前促进问题整改案。2019年1月，上海市检察机关通过浏览注册在本地的应用商店网站发现，某应用商店内注册地在沪的留学、教辅、育儿、网校、家装、就业招聘、理财、网购等与民生密切相关的十余款APP，存在以默认方式获取采集个人信息授权、强制索权或过度索权，隐私政策未清晰说明收集信息的种类、收集个人信息的用途，缺乏用户个人信息删除、更正机制等问题。基于此，上海市人民检察院发挥一体化办案优势，组成专案组采取公证等方式调查取证。2019年6月上旬，上海市检察机关依法向涉案的应用商店和互联网企业制发检察建议11件，并派员上门送达，向被监督企业指出问题、提出建议。此后，又与行政主管部门共同约谈APP应用商店和开发运营企业，听取整改落实情况汇报，督促企业把合规性要求落到实处，取得了预期的效果。

[案例二]刑事附带民事公益诉讼案。2019年9月20日，上海市人民检察院获悉，宝山区公安机关破获一起特大贩卖公民个人信息案，遂立即指定宝山区人民检察院提前介入。经查明：自2019年2月以来，深圳某科技公司经理韩某某等人设立网站“数迈网”，为他人进行包括公民个人信息在内的数据交易提供平台，从中获取非法利益。涉及的公民个人信息包括淘宝女装数据、保健品用户数据、信用卡数据、贷款平台数据等，已出售个人信息达6万多条，尚未出售的信息近50万条。宝山区人民检察院于2019年10月11日进行了诉前公告。2019年11月25日，宝山区人民检察院向宝山区人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，要求被告承担损害赔偿责任、关闭网站、注销侵权用QQ号并永久删除保存在QQ号内的公民个人信息数据，在国家级媒体上赔礼道歉。2020年3月27日，宝山区人民法院判决支持了检察机关的诉讼请求。

二、案件办理要点

本文在讨论公民个人信息时主要指互联网领域涉众型公民个人信息。

互联网技术在创造巨大经济价值，给网民带来巨大便利的同时，也使很多人遭遇了个人信息的泄露，且形势较为严峻。上海市检察机关针对群众反映强烈的侵害个人信息违法行为，探索通过公益诉讼方式，维护公共利益，取得较好效果。办理此类案件的要点有：

（一）通过多种途径凝聚共识

上海市检察机关对法律法规、政策等进行梳理，并组织专家座谈，就相关法律依据、政策支撑、最高审判机关观点、公民个人信息保护现状等方面展开论证，寻求公益保护共识。上海市多个区人民法院对检察机关就加强公民个人信息保护开展公益诉讼工作表示支持，并就公益诉讼案件程序及实体问题等加强研判。上海市检察机关通过民事公益诉讼诉前程序创新实现办案领域的突破，赢得很多专家和媒体的支持，他们也呼吁尽快通过立法将公民個人信息保护明确纳入公益诉讼范围。此后，上海市人民检察院提起了系列刑事附带民事公益诉讼案，提出的诉讼请求也从单纯赔礼道歉到逐步多元化，循序渐进，逐渐得到审判机关认同，较为稳妥地完成了案件办理工作。在案例二中，宝山区人民检察院审查后认为，涉案的韩某某等人违反国家法律规定侵犯公民个人信息的行为，侵害了数以万计的互联网使用者的信息安全，损害了社会公共利益。同时，承办检察官还发现涉案网站的运营商深圳某科技公司未尽到管理、审核义务，应当与网站的管理者和其他直接责任人员共同承担民事侵权责任，均得到法院的判决支持。

（二）注重从新闻报道、刑事案件中挖掘线索

做好办案线索梳理和研判工作是办理好公益诉讼案件的前提和基础。上海市检察机关通过新闻报道、公开信息平台、统一业务应用系统等途径收集涉及贩卖公民个人信息的案件线索。如案例二，系通过新闻报道获知案件线索，承办人第一时间与公安机关对接，精心研判，找准切入点，成功办理了加强公民个人信息保护的公益诉讼案件。又如，上海市人民检察院通过统一业务应用系统，查询到徐汇区公安机关报捕案件涉及教育行业人员贩卖公民个人信息，立即指派徐汇区人民检察院公益诉讼部门与刑检部门对接;虹口区人民检察院通过统一业务应用系统获知京、沪两地52万余条学生信息遭倒卖的案件线索，及时调查取证，共办理涉及个人信息保护的刑事附带民事公益诉讼案件3件。

（三）协同行政监管，督促应用商店对APP履行管理责任

自2019年以来，上海市网信、工信、公安、市场监管等部门认真开展APP违法违规收集使用个人信息专项治理活动，取得了积极成效。笔者认为，在对大量的APP加强行政监管的同时，应进一步强化企业的主体责任，尤其是对于分发数量高的应用商店，更应督促其积极履行安全审核义务，加强对店内上架的APP的管控。

根据《移动互联网应用程序信息服务管理规定》第8条的规定，应用商店有责任督促应用程序提供者保护用户信息，完整提供应用程序获取和使用用户信息的说明，并向用户呈现，对违反前款规定的应用程序提供者，视情采取警示、暂停发布、下架应用程序等措施。该规定确立了应用商店在保护个人信息方面的民事义务。同时，应用商店与APP开发企业通过签订协议的方式，确立了应用商店具有在特定情形下对APP开发企业采取警示、暂停发布、下架措施的民事权利。

个人信息保护领域是检察机关拓展公益诉讼范围的重要领域，检察机关应从更好维护公共利益的角度出发，探索与行政机关更为有效的协作方式。行政机关是公共利益的第一顺位的代表，在对类似于应用商店这样的平台型企业监督管理方面，检察机关在尊重行政机关地位与作用的基础上，也要适时发挥民事公益诉讼检察职能作用，协同督促落实企业主体责任及发挥行业自治作用。案例一中，检察机关创新民事公益诉讼诉前程序，通过制发民事公益诉讼诉前检察建议的方式，提醒应用商店继续依法履行对APP的管理义务，同时，注重加强与行政机关的良性互动，于2019年6月20日召开“检察公益诉讼与APP个人信息保护座谈会”，邀请主管部门和相关应用商店及APP开发运营企业参加，针对APP收集个人信息如何加强合规性问题进行专题研讨。制发检察建议前后，检察机关均与行政机关进行沟通，与其形成监管合力，共同维护公共利益。

（四）聚焦恢复原状、消除风险，提出恰当诉讼请求

检察机关结合现有法律规定和个案实际，积极研究被告承担侵权责任的方式，同时借助“外脑”，邀请专家学者参加研讨会，就诉讼请求、诉讼主体、诉讼方式等进行研究，尝试丰富诉讼请求种类，保证诉讼请求的合法性、公益性、适宜性、可行性。

根据《民法总则》第187条的规定，民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。对于侵犯公民个人信息构成犯罪的，通过追究其刑事责任，能够很好地起到惩罚犯罪的作用。但是，除了刑事处罚外，还要尽可能通过民事手段，使公民信息权益恢复到个人信息被非法采集利用前的状态，或者消除进一步侵权风险。在生态环境和资源保护领域，实践中已探索推广补植复绿、增殖放流、替代性修复等恢复性司法措施，并被广泛接受。在公民个人信息保护领域，也可以探索实施恢复性司法措施或落实预防性措施。[1]在案例二中，保存在网络上的公民个人信息不能通过传统扣押等方式予以消除，相关信息仍存在被传播、买卖的危险。为消除数据“再利用”的潜在风险，检察机关除将买卖个人信息的非法获利数额作为计算依据提出赔偿请求外，还提出关闭涉案网站、注销涉案QQ号、删除公民有关个人信息等诉讼请求，均得到法院判决支持。

三、案件办理引发的思考

（一）将个人信息保护纳入检察公益诉讼范围具有必要性和重要性

1.公民个人信息被侵犯程度严重

经济学上的“公地悲剧”概念形象地展示出公共利益“脆弱”的一面。公共利益指向的是不特定多数人，其一旦遭受损害，受损范围同样涉及不特定多数人，导致损害后果更大、恢复代价更高。[2]公民个人信息保护亦是如此。当前，围绕个人信息的非法获取、出售、非法提供、非法利用，已形成了非法产业链。其中，侵犯个人信息的违法犯罪居于上游，而中游、下游滋生出如电信诈骗、金融诈骗、敲诈勒索、非法拘禁、绑架甚至故意杀人等犯罪，成为一个不容忽视的社会问题。工业和信息化部信息通信管理局于2019年12月19日所發布的《关于侵害用户权益行为的APP（第一批）通报》显示，自查自纠阶段共8000多款APP完成整改;在监督检查阶段，工业和信息化部组织第三方检测机构对各大应用商店APP进行检查，对发现存在问题的百余家企业进行督促整改;截至该通报发布，尚有41款APP存在违规收集、使用用户个人信息、不合理索取用户权限、为用户账号注销设置障碍等问题未完成整改。[3]根据南都个人信息保护研究中心发布的《个人信息安全年度报告（2019）》显示， 95%受访者曾遭遇个人信息泄露，超过一半受访者在注册APP后收到骚扰或推销电话。针对公众关注度较高的移动金融类APP，南都个人信息保护研究中心选取100款下载量较高的APP，从是否超范围获取权限、是否详细告知申请目的以及对应的个人信息、用户拒绝某权限后是否频繁申请等方面展开测评。该报告显示，超七成APP得分不及格，84款APP涉嫌超范围收集信息。[4]

同时，公民个人信息被侵害后，因专业知识不足、调查取证能力有限、起诉成本高等，个人积极提起诉讼尚不多。最高人民法院民一庭负责人早在2014年就《关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》答记者问时坦言，“针对非法收集、利用个人信息的行为，如果在立法上无集体诉讼制度、公益诉讼等制度辅助，则实践中通过民事诉讼方式实现权益保护就比较困难”。[5]因此，个人信息保护案件具有涉及公民数量多、人民群众反映强烈、很难或者很少通过私益诉讼维权等特点。

2.检察公益诉讼将是加强个人信息保护的重要方式

随着大数据和人工智能等技术的发展，APP、网站等收集公民个人信息成为普遍现象，个人信息的内涵与外延发生变化，信息利用的广度、深度也不断得到拓展。原有的刑事制裁、行政管理等手段愈发受限，难以实现对公共利益的充分维护，因而学界开始推介通过消费公益诉讼实现突破。也有学者认为，在大数据时代，民事私益诉讼、刑事保护、行政保护对个人信息保护的局限日益凸显，消费公益诉讼也终将难以全面满足公众个人信息保护之需，建议构建信息公益诉讼。[6]一段时间以来，检察公益诉讼的独特价值和实践探索为公民个人信息保护提供了又一途径。河北、河南、湖北、云南、广西、陕西、辽宁等省级人大常委会通过专项决定将公民个人信息保护纳入检察公益诉讼范围。域外如《欧盟一般个人信息保护条例》（GDPR）第80条规定的个人信息权利保护公益诉讼制度也可供借鉴。在实践中，上海、江苏、山东、安徽等省市检察机关陆续对多起侵害公民个人信息的行为提起刑事附带民事公益诉讼。笔者通过公开途径搜索发现，截至2020年3月底，全国已有近10例相关裁判，有近60件案件依法在正义网上进行诉前公告。

（二）开展个人信息保护检察公益诉讼工作要因案施策

检察公益诉讼按类型可分为行政公益诉讼、民事公益诉讼。而在诉讼选择上，在实践中，不论是基于司法权与行政权的关系，还是基于办案难度的考量，往往更容易优先适用行政公益诉讼程序。[7]行政公益诉讼是督促之诉，不是追责之诉，检察机关与行政机关保护公益的目的是一致的。对于网信、工信、公安、市场监管等行政主管机关明显存在怠于履职情形，导致社会公共利益受到损害的，检察机关可以向行政主管机关制发公益诉讼诉前检察建议，督促其依法履职。同时，检察机关应根据侵犯个人信息案件的特点，在行政机关有限的执法力量与巨量的监管目标、监管对象之间形成巨大反差时，注重发挥好协同作用，督促互联网应用商店、平台型企业等主体履行法律规定的相关责任。对于严重侵害公民个人信息构成犯罪的，要继续发挥检察一体化优势，通过提起刑事附带民事公益诉讼，要求刑事被告人和其他不构成犯罪的共同侵权人承担民事责任。对于不构成犯罪的侵害公民个人信息的违法行为，在条件成熟时，可以探索单独提起民事公益诉讼。对于公民就个人信息受到侵害积极运用法律武器维护自己合法权益的，检察机关可以探索针对合适的个案支持起诉。

（三）推动完善立法，为个人信息保护提供更多制度供给

一是要明确将公民个人信息保护纳入检察公益诉讼范围。建议在制定民法典、个人信息保护法、数据安全法时予以明确，或者通过制定公益诉讼法将侵犯公民个人信息的行为等一并纳入公益诉讼范围，或者由全国人大常委会进行释法、“两高”制定司法解释予以明确等。

二是要完善个人信息保护的具体规定。一方面，建议对个人信息侵权的民事构成要件、诉讼标准、归责原则、举证责任、责任承担、惩罚性赔偿、免责事由等进行细化，便于更好地保护公民个人信息。另一方面，在条件成熟时可进一步探索引入精神损害赔偿、恢复性和解、预防制度等符合个人信息保护需求的制度。

三是要协调各方职责和各部门法，织密保护网络。公益保护是系统工程，有必要在加强司法实践探索、严格行政监管、提升行业自律水平、加强国际安全合作等多方面共同发力。还要注意协调公法和私法、程序法和实体法、各部门法之间关系，做到既促进公民个人信息保护，又保障自然人、企业等主体的合法权益。

注释：

[1]参见郄建荣：《我国首例野生动物保护预防性环境公益诉讼一审胜诉》，法制网http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2020-03/25/content_8153318.htm？from=groupmessage&isappinstalled=0，最后访问日期：2020年4月7日。

[2]参见天津市人民检察院第二分院课题组：《检察机关提起民事公益诉讼制度的实践与完善》，《检察调研与指导》2019年第3期。

[3]参见《关于侵害用户权益行为的APP（第一批）通報》，中共中央网络安全和信息化委员会办公室网站http：//www.cac.gov.cn/2019-12/19/c_1578298327550994.htm，最后访问日期：2020年4月7日。

[4]参见袁勇：《〈个人信息安全年度报告（2019）〉显示：APP专项治理成效明显》，《经济日报》2019年12月18日。

[5]参见罗书臻：《最高人民法院民一庭答记者问》，《人民法院报》2014年10月12日。

[6]参见蒋都都、杨解君：《大数据时代的信息公益诉讼探讨——以公众的个人信息保护为聚焦》，《广西社会科学》2019年第5期。

[7]同前注[2]。