关于城市群一体化轨道交通线网建设的几点思考

刘剑锋，李 芳，李元坤，范 瑞，张正男

(北京城建设计发展集团股份有限公司，北京 100037)

城市群一体化交通网是推动交通强国战略和城市群发展的重要支撑。与国际城市群轨道交通发展相比，我国的城市群轨道交通体系正处于起步阶段，在思想认识、制度体制、技术标准、投资经营等方面仍存在较大的改进和优化空间。施仲衡[1](2016)提出多层次轨道交通对城市群发展的重要性和必要性；全永燊[2](2017)等探讨了在新型城镇化发展背景下轨道交通面临着诸多战略任务和规划要求；杨永平、宗传苓等[3](2009)认为区域轨道交通在发展过程中需要对审批政策、协调管理等问题深入研究；毛保华[4](2018)、叶霞飞[5](2006)等建议区域轨道交通需采用更为灵活的运营模式；池利兵等[6](2011)讨论了区域轨道交通的功能层次和系统制式选择。

本文在明确区域轨道交通层级划分基础上，阐述城市群与都市圈发展城市群轨道的关联性与差异性，对城市群轨道交通规划建设、客流需求特征、多层级整合衔接、多元运营模式等方面展开探讨，并从土地一体化开发、与上位规划的协调、管理体制、法规体系及建设模式等方面提出相关建议。以期有助于城市群一体化轨道交通线网建设。

一、城市群轨道交通是支撑国家交通强国战略的重要基础

1.城市群是构建区域交通门户体系的基本单元

2019年9月，国务院印发的《交通强国建设纲要》指出，基础设施布局完善、立体互联是交通强国建设的重点任务之一，要依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区等世界级城市群，构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系。随着国家层面对于发展城市群和中心城市布局的要求进一步明确，近年来，人口向核心城市群进一步集聚的趋势愈发明显，截止2018年底，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群集聚人口已达4.5亿，约占全国人口的1/3[7]，核心城市群成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

而交通基础设施是推动城市群和区域发展的重要支撑，要推进城市群建设，促进发展要素的高效流通，发达的交通运输网络必不可少。一方面，要求发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，以城市群的培育发展推动大中小城市和小城镇协调发展，在城市群内部要充分发挥核心城市的引领和带动作用；另一方面，要求强化综合交通运输网络支撑，完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通网络对两横三纵新型城镇化格局的支撑和引导作用。城市群已成为构建区域交通门户体系的基本单元。

2.多层级轨道交通网络支撑城市群发展

纵观国际经验，按照巴黎大区、伦敦都市圈、纽约大都市圈、东京都市圈的轨道线网功能级配来看，国际大都市城市群的发展均离不开多层级的轨道交通网络支撑，见表1。其中，服务远郊和近郊的城市群轨道交通发挥了不可替代的作用，如东京都市圈2 031公里的JR国铁和私铁承担了日均客运量约3 000万人次/日，约占东京都市圈轨道交通总运量的73%[8]以上，在服务日常出行和城市空间结构优化中发挥重要作用，见表2。

表1 国际大都市轨道交通网络功能级配划分[9]

表2 北京、上海与东京都市圈地铁及区域快线的客流量分析

我国城市群发展还处于初级阶段，整体协同发展水平较低，与之对应的城市群轨道交通网络也明显滞后于城市群的发展需求，区域层面的轨道交通系统构建缺失，城际铁路、市郊铁路、区域快线等建设滞后，既有“铁路+城市轨道”二元模式难以满足城市群的联系需求。《交通强国发展纲要》中指出“推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通融合发展，完善城市群快速公路网络，加强公路与城市道路衔接。”按照上述要求，结合我国城市群和交通发展的实际情况，四个层级轨道交通网络的作用分别为：

第一层级：国家级战略大通道，由国铁干线网构成。是构筑国家城镇化体系以及国防安全保障体系的重要支撑，满足跨区域公务商务活动、探亲访友、军事保障、政治文化交流及旅游等需求。

第二层级：城市群的区域轨道走廊，城际铁路占主导。是中心城市联系城市群二级、三级城市的纽带，支持以中心城市为引领的城市群培育，是城市群经济社会一体化发展的主要支撑。

第三层级：都市圈轨道交通系统，市域快线占主导。支持都市圈邻近城市“同城化” 发展和大都市“1小时通勤圈”建设的发展。

第四层级：中心城及二级城镇局域网，主要以城市轨道构成。是城市中心城区早晚高峰通勤的重要支撑，提供大众日常生活化的交通服务。

对于城市群而言，当前从规划建设层面，比较容易混淆第二层级的城市群轨道网络和第三层级的都市圈轨道网络。虽然在实际解决乘客(旅客)出行时，两者功能上有所重合，但还是存在明显差别和侧重的，主要体现在：首先，从出行目的上看，城市群轨道网络支持城市群区域一体化发展的需求，所服务的客流需求主要是商务、探亲访友、旅游等非通勤类的出行，同时兼顾少量的通勤出行。而都市圈轨道网络主要满足中心城市和毗邻城市“同城化”发展的需求，重点服务的是城市连绵区的通勤客流；其次，从客流规模上看，城市群轨道网络的客流规模一般小于都市圈轨道网络，这也是由其出行目的直接决定的；最后，城市群层面的区域轨道主要是全国铁路干线网的补充和接驳，以城际铁路为主，运行速度一般在120～200 km/h之间，全程运营时间2～3小时为宜。都市圈层面的区域快线是都市圈相邻城镇延伸的快速轨道交通线路，运行速度一般在100～160 km/h之间，全程运营时间1小时内为宜[11]。见表3。

表3 城市群与都市圈轨道网络关联性及差异性分析

二、城市群轨道交通发展中的问题及对策思考

(一) 以实际需求为导向，淡化行政边界

根据2016年美国宇航局卫星拍摄的夜晚灯光图(如图1所示)，随着珠三角、长三角、京津冀城市群的推进，各城市的交通出行边界已经变得越来越模糊，取而代之的是邻近城市组成的事实上的通勤圈，如广珠之间、广深之间、京津之间。但是在实际的轨道交通规划、建设和运营过程中，按“界”规划，仍然是普遍存在的。因此，一定要转变观念，建立一套完备的技术体系、审批体系和管理机制，以实际交通需求为导向，淡化城市行政边界。

以粤港澳大湾区为例，大湾区集聚人口7107万人，跨越城市间的出行量超过700万人次/日，以广佛和深莞的城市间出行交互最为密切。粤港澳大湾区城市间的出行中，主要依靠公路和道路交通，铁路和城市轨道占比仅17%[12]。

即便在城市群轨道交通发展较为成熟的珠三角地区，城市群轨道交通仍有较大的发展空间。铁路出行便利的广州与珠海之间、广州与深圳之间，轨道交通出行方式接近50%，其他城市间轨道交通出行方式承担比约为10%～20%。

综上，立足中国城镇化进程的战略节点，建立出行圈层的概念，淡化行政边界不容置疑。广州与佛山已经尝试编制了跨区域的轨道交通融合网，上海都市圈、北京都市圈均启动了相关的区域轨道交通研究工作。但除了规划的区域轨道设施层面外，运营上也要逐步改变不同运营主体、不同票务系统的现状，以服务市场需求为导向，最终实现都市圈同城化地区轨道交通运营一体化。

(二) 转变需求分析理念，改进和完善客流预测方法

常规的城市轨道交通客流预测模型是在现状居民出行特征参数的基础上，依据未来年轨道沿线土地利用的变化情况和未来年的出行特征变化，建立的城市交通预测模型。而铁路系统的客流预测模型是在通过现状调查或者大数据手段获得区域OD的基础上，结合未来区域社会经济情况的变化，建立的铁路出行预测模型。由于区域轨道交通在城市群和都市圈两个层级中难以厘清，既不属于严格意义上的地铁运营模式，又不属于严格意义上的铁路运营模式，常规的城市四阶段交通模型与铁路客运量区域模型已不适用于分析区域轨道的交通需求分析。

由客流特征决定的服务标准是制式和运营模式选择的重要标准，应打破体制和权属关系束缚，由市场需求主导经营服务。因此，应转变区域轨道交通的需求分析理念，改进和完善客流预测方法，主要体现在以下几个方面：

1.改变传统的调查方法和技术手段，融合大数据采集区域出行特征，将四阶段城市交通模型与区域铁路交通模型相结合，搭建和完善城市群轨道交通模型体系，如图2所示。

2.除了分析传统的客流规模总量外，更应重视对客流构成特征的分析。如不同的通勤与非通勤出行群体占比带来的客流规模差异、重要节假日客流出行群体变化带来的客流规模差异、周末与工作日不同客流群体带来的客流规模差异。

3.重视将区域轨道的通道客流需求作为主要分析对象，通道客流需求不仅要考虑在所属圈层下各区段的趋势特征客流量，更要重视区域轨道交通建设促进沿线土地开发、人口集聚、使区域之间可达性增加、服务水平提高、居民出行强度增加而诱增的通道客流量。

(三)重视出行服务目标差异，提升服务标准

国内很多城市已经建成或者正在规划建设区域轨道交通，依据服务区域的功能定位，区域轨道交通绝不是城区线路的简单延长。具体说，应建立一套由交通需求决定功能定位，再决定技术标准的完备技术体系，即应以实际交通需求为导向，科学合理预测研判客流规模和客流构成；再以交通需求分析的结果，统筹确定规划线路的功能定位；再由功能定位，判断分析线路的技术标准，主要有：系统制式、旅行速度、合理的站间距设置和车站布设方案，还有相应的服务标准等。以杭州与绍兴之间联络通道为例，杭绍双城之间虽建成或规划两条通道，但服务标准均偏低，难以满足杭绍同城化出行1小时的服务需求。第一条通道为杭甬客运专线，主要服务于杭州与绍兴之间的城际需求，在杭绍境内共设4站，包含跨线列车在内的发车对数约80对/日，其通道受站位及站点周边接驳条件差等因素的影响，杭州与绍兴中心城间的服务时间为120 min；另一条通道为杭州5号线与绍兴1号线的组合线，全长为99.4 km，平均站间距为1.6 km，平均旅行速度为35～40 km/h，采用的是地铁6B编组，其通道受站间距密、旅行速度低的影响，服务时间为105 min。如图3所示。杭州与绍兴双城之间不同通道的旅行时间测算见表4。

范围旅行时间(单位:min)通道一:杭甬客运专线通道二:杭州5号线-绍兴1号线同城萧山—杭州—33柯桥—绍兴—31跨城萧山—柯桥9050柯桥—杭州中心城10579萧山—绍兴中心城10675杭州与绍兴中心城之间120105

资料来源：中国铁路设计集团有限公司《杭州至绍兴城际铁路工程可行性研究报告》

北京中心城与河北三河市之间的区域轨道交通，原方案提出对既有北京城市轨道6号线东延25 km至三河市核心区，仍采用既有6号线的地铁8B编组，旅行速度为35 km/h，平均站间距1.7 km。如图4所示。经测算，原方案从三河市中心至北京中心城的旅行时间需要90 min，无法满足跨城市间的出行时间目标。最终规划并公示的平谷线，已纳入北京轨道建设规划，线路长度78.6km，平均站间距3.9 km，三河市中心至北京中心城的旅行时间仅需要35 min，快速连接了平谷新城、北京城市副中心、北京中心城区。见表5。

线路长度(km)车站数(座)平均站间距(km)三河至北京中心城旅行时间(min)原方案:6号线东延77.9471.790最终方案:平谷线78.6203.935

资料来源：北京市市政工程设计研究总院《北京市轨道交通平谷线(22号线)工程可行性研究》报告

(四) 重视不同层级间的整合衔接

在区域快线的规划建设中，一些城市的区域快线需跨越城市的多个空间圈层，全线各区段客流特征差异很大，对应的对于轨道交通服务水平的诉求也不相同。还有一些城市，既有线路运能已无法满足实际客流需求，又受空间限制难以另选通道增建新线。面对上述两种情况，建议采用两条或多条不同服务类型的线路进行通道资源整合，共用同一客流通道。

此外，当城市中配置了不同服务类型的线路时，各层级间的衔接配合是保障城市运输效率的关键环节，需要构建多层级的换乘枢纽体系。而服务于城市国铁干线(高铁、普速干线)的主枢纽，是城市群网络中首级锚固点，稳定城市铁路枢纽布局规划是构建多层级轨道交通网络和换乘枢纽体系的重要基础。

但实际情况中，一定要避免铁路枢纽布局规划滞后导致各层级轨道交通换乘衔接不协调的问题，在铁路枢纽布局规划确定的基础上，合理布局轨道交通枢纽也尤为重要。除了服务于铁路干线的主枢纽以外，需要根据不同圈层的客流特征，设置城市群轨道辅助枢纽外。北京市在城市群轨道交通枢纽的建设中，除北京站、西站、南站、北站等铁路主要枢纽外，在都市圈与中心城之间也在陆续建设改造通州副中心站、新机场站、星火站、清河站等辅助枢纽。通过外围辅助枢纽的打造，形成更完善的城市群轨道交通枢纽布局体系，满足多元出行需求，带动城市互动发展，如图5所示。

(五) 运用灵活的运营组织模式支撑通道整合

目前，轨道交通运营规划往往只重视线路层面，但对于城市群轨道运营模式，需要提到整个线网规划层面考虑。对于城市群多层级轨道交通共用的复合通道，按照传统的“站站停”运营组织模式，往往难以满足多元化出行需求的速度时间目标值，采用灵活的运营组织模式是提升复合通道运输效率的重要手段。区域快线应根据高峰、平峰的不同时段和不同地段的客流出行特征需求，组织多交路运行、跳站运行、快慢车运行、跨线运行等多元化的运营组织模式。

东京轨道交通的运营组织模式灵活多样，以私铁京成线为例，京成线起于东京都上野城市副中心，止于东京成田国际机场，全长69.3 km，共设车站42座，平均站间距约1.7 km。京成线运营着7种模式列车，分别为快速特急车、特急车、快速车、普通站站停车、机场特急车、通勤特急车、急行车。如图6所示。除普通站站停车外，其他运营的列车均一定程度采用了越站不停车的方式，对停靠车站进行取舍，缩短大部分乘客的在车时间，同时为沿线小客流车站的乘客提供便捷的出行机会，提升全线客流吸引和服务水平。

三、推动城市群一体化轨道交通线网建设的建议

1. 转变规划理念，推进轨道交通一体化运营模式

随着城市群、都市圈的规划发展，轨道交通的研究范围从中心城区拓展至区域，线网服务范围的扩大也挑战系统服务效率。因此，在规划研究中，要从以往单纯着眼于空间布局的线网规划、线路规划、站点规划等，转变为着重于系统运营服务效率的通道资源规划、服务模式规划、网络化运营规划等。对于城市群轨道网络一体化运营模式，要从城市群层面研究每条线路(通道)运营组织规划，重视运营组织规划对网络布局、线路及站位规划的反馈。

2. 加强城市群轨道交通与上位规划的协调，优化规划编制体系

城市群轨道交通的上位规划比城市轨道交通的涉及面更广，包括城市群的城镇体系规划、区域经济社会发展规划、都市圈城镇体系及社会发展规划、城市总体规划、城市群综合交通运输规划等，在城市群轨道系统规划时，要充分协调与上位规划间的关系，保证规划目标的一致性。

从规划编制体系方面讲，现今城市群轨道交通的规划主体不只一家，主管、审批部门也不唯一，难以达到规划编制成果的协调同步。需从规划体系方面进行创新，完善轨道规划编制体制和编制工作协调机制，避免“条块分割”；研究制定国家轨道交通基本法，明确多层次轨道网整合规划的编制责任主体、规划阶段划分及成果要求、规划审批权限和编制(修订)审批程序，适应国家经济社会发展新形势。

3. 推进轨道交通站点与周边用地的协调利用

轨道交通枢纽站点的落成将吸引大量城市活动和城市功能的聚集，周边用地宜按照距离轨道站越近容积率越高的梯度原则，调整走廊沿线土地开发强度，形成有利于公共交通发展的土地开发模式。并针对不同区位和等级的站点探究与周边用地的综合开发模式，促进轨道交通高效集约、可持续发展。

4. 加快PPP模式在轨道交通领域的运用

轨道交通的建设和运营成本巨大，多元的项目建设模式有利于缓解政府财政补贴压力。实施存量资产资本化运作和外部收益捕获策略，制定政策和实施办法，鼓励以市场方式投资、建设、运营区域轨道。建立政府与社会资本之间明确的利益分配、风险分担机制，明确利益相关方，建立权责、利益全流程的相关机制。

推进PPP模式，重点关注法制环境建设，通过法律法规明确政府在与市场参与方合作的角色、权力、责任等，培育提供PPP服务的专业化的机构和技术人才。

四、结 语

在我国交通强国建设纲要和城市群、都市圈发展战略的支持下，城市群轨道交通建设将步入快车道。各城市在进行区域轨道交通规划建设时，都需要因地制宜、量体裁衣，破除传统观念束缚，促进多层次轨道交通一体化协同发展，进一步凸显轨道交通对城市群、都市圈构建的支撑与引领。