社会治理精细化探究

陈锦芳

[摘  要]随着经济社会的快速发展，实现社会治理现代化需要提升社会治理的精细化水平，引入精细化的科学理念，拓展创新性的治理思路，实现社会治理在制度、体制、机制等方面的精细化。通过不断创新社会治理方式，推进社会治理的精细化进程，从而实现全面共建共治共享的社会治理新格局。

[关键词]社会治理;精细化;协同;联动;信息化;专业化

[中图分类号]D631.4  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）10-0074-07

近年来，我国一些发达地区，根据各自的实际情况，在社会治理方面创新了许多经验方法，比如，推进城市管理行政综合执法;加强社会组织培育扶持;打造社区利益共同体;形成矛盾不上交，就地解决的“枫桥经验”等。这些成功的经验、方法都为我们进一步创新社会治理奠定了良好的基础。针对社会治理改革的新要求、新任务，面对社会发展挑战的新难度、新现实，通过精细化提升社会治理水平，成为我国今后实现社会治理创新的选择。

一、推进社会治理精细化的重要意义

社会治理精细化，是在社会治理活动中引入精细化的理念、思路与原则，以社会治理理念、制度、手段和技术的精细化，实现社会治理活动的全方位覆盖、全过程监管、高效能运作。[1]社会治理精细化对于创新社会治理模式具有重要意义。

（一）社会治理精细化能够促进社会进一步发展

随着全球化、信息化和市场化进程不断加快，各国的社会治理能力也在不斷提高。当前，我国正处于发展的关键时期，人民群众的需求随着经济社会形势的发展不断变化，比如，民生问题、生态环境问题、经济发展问题都需要在社会治理过程中合理解决，而传统的社会治理方式已经不能满足人们对美好生活的需求。要解决这些矛盾，就必须通过引入精细化的治理理念，创新社会治理模式，打造“公众参与”“社会协同”的社会治理新格局，使整个社会实现规范、有序运行，人民群众能够更好地参与社会治理。

（二）社会治理精细化是社会治理的重要手段

精细化管理思想是科学管理理论的重要组成部分[2]，如今在社会治理的各个领域中得到了广泛应用，取得了良好效果，并且受到了地方政府、社会组织、群众的认可，这都为实现社会治理精细化提供了坚实的基础。社会治理现代化要求各主体不断提高治理能力，即需要在各个层面每个环节贯彻落实战略规划，使其在社会治理全过程发挥有效作用。而要实现这个目标，就必须引入精细化的管理思想，使用细化的工作方法，分解关键环节，提升工作效能，在重构中提炼出更高效的治理模式，以此全面提升社会治理的科学化水平。

（三）社会治理精细化是实现社会治理的有效方式

近年来，我国在社会治理方面取得了显著成效，但总体水平依然有待提升，要实现社会治理的现代化和科学化，就必须推进社会治理的精细化进程。在社会治理中引入精细化的管理思想，提供精细化的服务方式，构建精细化的治理体系，从而在社会治理过程中不断推进精细化，进一步完善社会治理体系。

二、社会治理精细化过程中面临的难题

（一）社会治理精细化的理念存在误区

“精细化”到底是什么，有哪些要求，要做到什么程度？人们对此还缺乏清晰的认识，导致实施或探索创新中重视不够、认识不清、方向有误。有些学者将精细化等同于细节化，认为精细化就是把事情做得特别细致，仅仅停留在丰富社会治理具体细节、完善具体方式和手段的层面上，简化了精细化管理理念的内涵。有些则把精细化混同于标准化，过多地、片面地强调标准化，不仅会使社会治理方式僵化、治理手段生硬，灵活性不足、人性化缺失，造成资源的重复浪费[3]，而且会限制创新的生机与活力。我们必须清醒认识到，社会治理精细化较为复杂，对标准化、科学化、规范化和人性化四者之间的平衡有着更高的要求。

（二）社会治理精细化的制度不够完善

当前，我国许多地区制度设置不够细致，部分配套操作机制和细化标准还不够规范，严重影响了社会治理的精度、准度和效能。[4]尤其在处理新领域的问题中，比如“两新组织”（即新经济组织和新社会组织）的管理服务问题，流动人口的动态管理服务问题以及老旧小区的物业管理问题等，现有的制度在处理新问题时缺乏相应的规章，因而容易出现盲点，不利于社会的有效治理。此外，由于缺乏细致的标准与规程，使得相关部门在执行“网络化管理”的过程中容易出现对问题的反应不够迅速、对案件处理不够快速的情况，存在“有网络没管理，有常态没动态”的现象。

（三）社会治理精细化的资源缺乏整合

资源整合不足突出表现在三个层面：一是整合内容不够丰富。由于不够合理的服务平台布局，不够科学的网格管理划分，相对单一重叠的功能设置，使得突出的社会治理重点难点问题没有全面合理地纳入综合性、网络化的管理范畴。二是整合层次不够鲜明。从各地的实践来看，资源整合大多局限于某个或几个地域、领域，更高层次的资源集成、更有力度的统筹协调、更多方面力量的合作并联等工作亟待解决。三是统筹联动不够协调。收集各资源要素最终是为了通过整合激发最大功效，即从单纯“物理堆砌”到实现“化学反应”的转变，但是现有的社会综合治理系统以及服务管理系统，还普遍存在联动性不足，配合度不高，甚至各自为政的现象，究其原因是缺乏联勤联动的统筹机制，缺乏统一调度的核心力量，在面对应急突发事件时，极易造成行动重复与资源浪费。

（四）社会治理精细化的信息共享不足

当前，信息资源共享不足是造成社会治理效率低下的主要原因之一，其表现在各地区、各部门间相关的数据信息在采集、存放等方面存在“孤岛”，这些社会信息资源很难得到整合，也缺乏有效的平台。一些现有的数据库也依然存在无法相互接驳的问题，无法大范围统筹分析或应用，尤其在基层，往往需要应对不同部门同样的信息采集任务，更是容易造成人员、财务的浪费。比如，社区警务e超市的数据信息，目前联通运用到“智慧城管”工作上的难度就很大。为避免信息资源浪费，部门、系统之间被迫采用“数据交换”的粗放形式，与社会治理精细化的要求“背道而驰”。这些问题的形成，很大程度上是因为大数据本身具有的公开与分享的特性和现在多级机构间的互相隔绝的系统之间存在突出的矛盾，从而导致了部分地区难以形成前瞻性的系统规划，在数据信息统筹平台的建设上难以推进。

（五）社会治理精细化的创新项目推进不平衡

当前，在社会治理过程中对于创新项目的推进存在不平衡，各个相关部门的重视程度以及参与热情也不相同，因而这类创新项目在推广落实的进程、取得的成效等方面也存在不平衡的问题。比如，在应急联动和应急平台体系建设方面，一些地方人员配备不到位、经费保障未落实，也没有纳入管理考核范围，影响了重点项目整体推进实效。社会治理实践中，还存在个别创新项目单兵突进的问题和片面治理的问题，从整体上统筹协调、协作配合的程度不高，很容易在社会治理创新中形成“碎片化”和“过度化”，达不到整体的创新。此外，创新试点经验成果上升为制度架构的步伐还不够快，个别创新项目还存在后续乏力的问题，往往越后期越缺失保障项目推广落实的强力制度设计。

三、社会治理精细化的基本原则

提升社会治理精细化水平，必须针对长期以来在社会治理领域存在的粗而不细、疏而不密、慢而不快、松而不紧、效率低而不高、配套不完善等现象，从整体上破解问题、从细节上改善质量。因此，逐步提升社会治理的精细化水平，应该遵循以下原则：

（一）精：树立精益求精的工作目标

精益性并不是简单的一步到位，而是从粗放转变为精细不断重复、不断探索的过程，这个转变的过程需要持续推进落实，不断强化升级，更需要由上至下的有力引导和由下至上的积极配合，上下共同制定精益求精的工作目标、长远规划，在过程中始终坚持精细进取的理念导向，切实强调各项基层工作的细致化，而不是片面追求粗放的短期成效，更要立足现实，着眼长远，实现精细的可持续发展模式。要提升社会治理精细化水平，就要在治理过程中时刻关注和研究每个层面、每个环节、每个部分的改进与修正，不断改良，不断完善，持续优化。

（二）全：构建全面覆盖的工作体系

精细化强调通过不断完善具体的工作任务，实现工作系统的全面优化升级。在治理过程中强调通过全方位查找现有工作体系中的不足，通过顶层设计，系统梳理每个领域、部门的工作职责，从而建立一个权责分明、分工明确、协同合作的工作体系;强调各个领域、各个部门的无缝衔接治理，提高工作系统的整体效能，完善统筹协同机制。因此，实现提升社会治理水平精细化，就必须遵循其全面性，在治理过程中打破各环节、各单位之间的障碍，实现无缝衔接的工作机制，提升各环节间的配合度、协调度。

（三）细：明确细化量化的基本要求

从横向层面的细化，即在治理过程中对任何一个具体的工作任务，都能按照相应的逻辑结构，将工作任务有效分解，形成若干部分，并继续将这若干部分再次分解为更小的若干部分，直到每个部分达到最小值，不能再分解或者无需再分解，这样能够明确整个工作任务的事项、细节，既能在治理过程中不错过任何项目，又能让具体的责任部门、责任人明确自己的职责范围;从纵向层面的细化，即在治理过程中按照工作的时间顺序，把工作任务从纵向上有效分解为若干个相应的组成环节，同样继续不断分解，直至不能再分解或者无需再分解，以此有利于完善、细化工作流程，并且能够有效控制工作时间以及确定各环节的时效。因此提升精细化的社会治理水平，就必须遵循其细化性，在治理过程中不断研究提升其标准化和规范化水平，确保每个环节都能够有标准、有依据、有考证。

（四）严：严格规范的贯彻执行

严格性是精细化的必要保障，只有强有力的严格贯彻执行才能让精细化落实到位。一方面，需要严谨自律的态度，需要在主观上强化责任意识，才能在治理过程中严格规范依法执行;另一方面，需要规范的制度保障，通过完善制度规范，构建相应的考评机制，落实责任。因此提升精细化的社会治理水平，就必须遵循其严格性，在治理中将责任严格落实到具体单元，明确规定相应的责任范围、承担方式、追究程序等，确保治理的严格规范。

（五）灵：灵敏快捷的高效反应

灵敏性在应对突发群体性事件、公共卫生事件、网络舆情事件等重大突发事件过程中作用显著。要形成应对突发事件的应急管理机制，就必须有能够覆盖整个地域的综合的应急体系，在事件发生的第一时间能够做出灵敏快捷的高效反应，让事件得到合理有效控制与解决。从横向上来说，对于多方面因素引发的具有复合型特征的突发事件，要在各部门间构建相应的协调高效机制;从纵向上来说，根据事件发展过程中出现的阶段性特征，设立梯队运行机制，确保运行机制标准化，妥善处理问题。因此提升社会治理水平精细化，就必须遵循其灵敏性，在治理过程中掌握实时动态形势，处置问题灵敏快捷。

四、提升社会治理精细化水平的措施

提升精细化水平应当成为社会治理创新发展的重要抓手。在社会治理过程中以精细化的管理思想为引领，运用规范化、技术化、程序化的手段，实现社会治理各单元的持续、高效、精细运行。要提升精细化社会治理水平应该把握以下几方面：

（一）推进社会治理各主体的协同化

1.加快政府职能转变的步伐。在实际治理中，一方面要进一步明确政府的职能定位，着力解决执行中存在的对职能认识不清楚，职责落实不到位等问题;另一方面要进一步改变政府的工作方法，着力解决执行中过于依靠管控、施压、惩罚等方式，过于干预社会各领域的各类问题。只要通过公民、法人或者社会组织能自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的[5]，政府应逐步简政放权，探索在服务中实施治理、在治理中体现服务、寓治理于服务之中、以服务促进治理的社会治理模式。

2.促进社会组织发展。新时期对于社会组织的培育、管理、改革等都提出了新的发展要求，对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类这四类社会组织，在治理过程中要作为发展的重点，在政策、财政、稅收、培训等方面给予更多的倾斜，提供更多的扶持。加快建立登记管理的体制，实现直接登记与双重管理的协同化，各民政、行业主管、综合职能等部门，要按照统一登记、统筹协调、各尽职责、依法办理的原则，明确各部门的职能范畴;加快推进社会组织的自主化进程，分步减少党政部门对于社会组织的行政领导权，尤其是在制定政策、人事任免、财务制度等方面，不断促进社会组织的去行政化;加强服务引导工作，提高社会组织的服务化水平，尽快实现市和县（市）区两级社会组织服务中心全覆盖[6]，加强队伍建设和培训管理;此外，必须加快确立综合监管工作，完善社会组织的监督机制，有效实现行政监督、社会监督以及自身监督三者的互动机制，确保监督工作的可行性。

3.激发公众参与的活力。在社会治理过程中，要激发公众参与的活力与热情，保障公众参与渠道的畅通，即在政策、法律层面提供相应的制度保障。在实际治理过程中，要深化完善“一委一居一中心”的新型社区服务管理体制，居委会、业委会、物业公司这“三驾马车”在工作中要明确职责，协同合作，全面实现共同承担社区事务的新工作格局。要明确部门“行政权力”与社区“自治权利”的界限。职能部门在社区设机构、派任务、下指标要实行严格的准入报批制度，确保大幅度减轻社区行政事务压力[7]。要抓住深入开展党的群众路线教育实践活动的契机，不断完善公众参与决策、表达诉求、分配利益以及解决矛盾等方面的机制保障，尤其为公众提供参与社会治理的有效平台，进一步降低公众参与成本以及消除公众参与屏障，逐步实现参与式的社会治理新模式。

（二）推进社会治理各流程的标准化

社会治理中各个流程的标准化是社会治理精细化的必要前提与基础，更是提高社会治理精细化水平的必经之路，具有战略性的重要地位。

1.建立健全社会治理通用与分类标准体系。研究确定社会治理领域标准化建设总体方案，尽快形成与之相配套的标准化建设思路、目标、路径和政策措施。在此基础上，组建相应的专题研究组，积极探索关于社会治理操作流程标准性的相关计划，从而形成科学合理、统一规范、切合实际发展需要的通用社会治理框架。并且，要在社会治理的每个领域有计划地推进适用标准以及配套规范，在其制定、发布、应用、执行、更新等各环节都严格监督，确保不断修订完善其框架体系。在当前的实践过程中，可通过先试点、后推广应用的方式，开展重点工作，比如社会治理数据信息的汇总、社区治理建设的规范、执法整治的标准性、政府电子政务体系等工作。

2.着力推进社会治理流程的规范与优化。全面梳理现有社会治理各领域的工作流程，明确治理中各项工作的具体内容、先后顺序，以及每个治理环节的活动周期、每个流程的具体责任人，从而确保社会治理的各项工作在操作中更加严谨、精确。在当前的社会治理实践中，需要针对工作流程内部的详细部分，例如，环境、成本、人员、效率等进行整合、简化，比如行政审批，要在执行中坚持行政许可的范畴，并不断通过减少相应的审批事项，集中相关的审批窗口，从而压缩审批时间，提高流程效率;在执行“网格化管理”的过程中，制订明确的管理标准表和详细的流程操作手册，遵循“发现—立案—派单—处理—核查—结案—反馈”的流程，确保治理流程的科学优化。

（三）推进社会治理各资源的联动化

1.科学集成社会治理中的各类资源。借助社会治理体制改革的契机，充分依据上下联动、左右配合、资源联通的标准，打破各部门间的行政壁垒、体制界限，进一步促进多部门、多领域、多系统之间互相合作兼容的治理网络平台，推进各类社会资源的再次整合、再次配置，逐步集约化、系统化。比如，处理各种民间矛盾纠纷时，充分利用各种调解委员会、民间调解员、和谐促进组织等，形成各种信息的联动，以社区服务为中心，进一步解决各类基层矛盾，促进社会和谐;整合各单位执法队伍，在人员编制不变的情况下，进一步整合公安、交警、城管等专业执法的队伍力量，促进形成综合的协同管理队伍;为社会治理的网格单元注入新的资源，主要针对流动人口、特殊人群、养老问题等当前的社会热点难点问题都能够纳入现代化社会治理的范畴。

2.切实保障社会治理中各资源的兼容性。社会治理资源不能为了整合而整合，要考虑各类资源的兼容性，更要考虑整合集成后是不是能确保运作有序，是不是能实现效率提高，而联动执行是为了让社会治理中的每个资源在单纯物理整合的基础上，实现化学上的融合提升。在社会治理的实践过程中，第一步应该先从制度设计着手，全面系统构建社会治理中的资源集成调度系统。比如，一些地区将防控联勤指挥和应急联动指挥相联合，使公安系统的各警种、相关部门的各资源相互配合，取得了良好的效果。为推进社会治理的网格化管理进程，在乡镇（街道）层面建立了“网格综合治理指挥中心”，通过划分若干个单元设立“网格综合治理工作站”，并建立一套包括建设、岗位、流程、办公等内容的管理运作规范，确保指挥中心处于核心的指挥地位，确保工作站在指挥中心的管理下规范操作、高效运行，有效促进指挥的中心化、执法的整体化、服务的统一化以及管理的模式化。此外，在开展社会治理工作创新项目过程中，也应该多统筹、多联动，少单兵、少盲目，比如，对于流动人口的管理工作，要积极与相关的社会保障工作、公益性的社会工作等研究、推进，使各项工作都能有效开展，以点串线，共同推进。

（四）推进社会治理各环节的信息化

信息化建设推动业务标准化、流程合理化、操作规范化、管理系统化，尤其在大数据的信息时代，加快信息资源的现代化，促进社会资源的整合和共享，对于推动社会治理精细化意义重大。

1.破解“信息孤岛”困境，构建社会治理综合化信息体系。进一步建立包括责任主体、地理位置、信用信息等基础信息在内的通用信息数据库，逐步实现数据共享、系统整合、动态追踪。同时，加快构建社会治理的信息数据交流系统，通过实现社会治理设备的电子化、软件的信息化和技术的智能化，出台标准化的数据采集和贮存规范，从而打破数据使用的技术屏障，有效实现各领域、各部门之间的相互沟通交流，实现社会治理中不同网络数据信息的共享、整合。通过有效把社会服务的管理中心、综合执法的指挥中心、网络舆论的管理平台、社区警务的超市系统以及其他各类市民服务管理中心的信息系统进行技术化衔接，实现互联共享;加强整合110、119、120等各社会紧急救助电话后台信息，实现“一口受理”;对治安、交通、城管等领域监控探头的监控信息进行统一规范，实现联合运用等。积极通过运用大数据的相关技术，加强对社会治理的历史数据的挖掘和加工，为社会治理精细化提供科学依据。

2.依靠“电子政务”建设，扩大社会治理信息化技术推广。充分依靠智慧城市以及电子政务等现代信息建设所取得的有效成果，不断推进现代信息技术在社会治理精细化中的推广运用;充分调整建立电子政務的综合服务平台系统，通过优化顶层设计，完善中心框架，把当前的政府门户网站、微博公众号等资源优化、整合、升级，实现多系统多层面的充分联结;充分利用各种移动工具的智能终端系统，完善电子政务的创新发展，实现社会治理范畴的全面性，让公众在日常生活中能够便捷使用各种业务的电子系统，从而切实解决社会治理的重点难点问题，比如，通过建设“智慧交通”，助力破解交通拥堵难题，通过配发手持网络移动智能终端机，实现网格执法信息的实时传输等。在此基础上，推动民生服务系统的信息化，尤其是对于教育、医疗、社保等重点的民生领域，通过整合各种资源，打造智能化的民生服务系统，通过智能化的技术手段，有效促进资源的统筹优化，实现以智能化促进精细化，推动社会治理精细化的全面升级。

（五）推进社会治理人才队伍的专业化

人才在社会治理中是第一资源要素，而专业的人才队伍更是提升社会治理精细化水平必不可少的有力保障。

1.健全社會治理人才建设体系。通过举办专场研讨会或立项专门课题的形式，对社会工作人才发展情况进行深入调查摸底、全面了解，更准确地把握社会治理专业人才的数量、结构、岗位需求、未来趋势等，为今后社会治理人才队伍建设提供决策参考。并且要在人才战略的总体布局中纳入社会治理的专业化人才队伍建设，对于社会治理中人才的引进计划、培养方向、长期目标等应该制定出台相应的指导性文件，为社会治理的人才队伍建设提供制度保障。按照专业属性、职能定位，制定具体的政策制度，在职称聘任、薪资水平、职业发展等方面，都形成统一的专业化、特殊化管理制度。

2.强化社会治理职业技术培训教育。有效利用各地的高校与社科机构等资源，加强合作互助，努力扩大社会治理人才队伍，提升职业技能水平，通过多类别、多渠道的专业技术培训和继续教育培训，创新社会治理的人才培养模式，根据治理中的不同岗位需求，以订单式的培养模式，补充稀缺人才，充实缺失岗位。

3.拓宽社会治理专业人才工作领域。对于社会治理中新兴的领域，尤其是非营利性的公共服务领域，应该设置新的需求工作岗位，科学设置岗位需求，吸收配备专业的服务人才。比如，针对预防和减少青少年犯罪工作，除了吸收各类社会力量广泛参与外，还可以建立一支青少年实务专职社工队伍，对于青少年犯罪的预防、减少提供职业化的服务。同时，要加强农村和新建社区人才队伍建设，吸纳更多的社会优秀人才投身城乡的社区工作，提高工作人员的专业化服务水平，充实社区的力量。

（六）推进社会治理绩效评价的科学化

科学、细致、严格的绩效管理和评估，是持续优化社会治理手段，有效提升社会治理精细化水平的重要保证。

1.构建绩效评估多维指标体系。根据当前社会治理领域改革创新的大趋势，始终坚持公平公正的准则，加快建立行之有效的绩效评价体系，在充分分析数据信息的基础上，以公开、快捷、高效为目标，科学制定相应的指标权重，提高公众满意度的指标比例，着力提升政府的服务性。同时，在多维的评价系统中，依托现代化的技术手段，通过数据分析，提高评估目标、方式、流程的科学性，积极利用第三方的评估方式为商业评估机构提供参与平台。

2.加强绩效评估动态性。有效利用绩效评估的结果，边评估边总结，边修正边完善，持续改进，不断优化社会治理的流程、手段、方式方法等。在评估机制中，更充分发挥阶段性评估的作用，协调均衡社会治理中的各个要素，不断完善奖惩机制，健全“考+评+议”的评估机制，以动态性促进全面性和均衡性发展。

参考文献：

[1]李家福，冯世冲.推进社会治理精细化的目标指向与实现路径[J].国家治理，2018，（13）：13-18.

[2]龚柯.基于精细化视角的城市管理行政执法问题研究——以南昌市为例[D].南昌：江西财经大学，2012：2.

[3]付英.关于推进兵团社会治理精细细化的若干思考[J].兵团党校学报，2016，（02）：27-30.

[4]陆志孟，于立平.提升社会治理精细化水平的目标导向与路径分析[J].领导科学，2014，（13）：14-17.

[5]王锋，翟晓丹.论经济危机下的政府行政成本控制——以政府行政法治化成本控制为视角[J].陕西行政学院学报，2009，（2）：96-99.

[6]邵胜.抓好民生大事服务“三城三区”建设[J].杭州周刊，2013，（3）：14.

[7]郑会霞.打造共建共治的社会治理格局[J].中国党政干部论坛，2019，（4）：70-73.

责任编辑  王  雨