论突发事件应急准备管理体系

纪超 展姗姗

应急准备是指为有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备，它既是应急响应的前提和基础，也是公共文化场馆预防和有效应对突发事件的不二法门。本文以公共文化场馆为分析视角，依据其职能定位和业务特点，试图构建公共文化场馆应急准備管理体系。该体系以明确职责与权限为基础，从危险源辨识、风险评价、应急预案和应急物资管理四个方面入手，以预防为主为指导思想，兼顾定量与定性分析，以期为公共文化场馆预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重危害提供思路。

一、建立公共文化场馆应急准备管理体系的必要性

公共文化场馆是我国公共文化服务体系建设的重要组成部分，也是实现和维护人民群众基本文化权益的主阵地。为更好地满足群众的基本文化需求，我国先后对博物馆、美术馆、公共图书馆、文化馆（站）等公共文化场馆实施免费开放，并出台了一系列推进公共文化场馆建设的政策文件。近年来，越来越多的用户选择到馆体验公共文化服务。据山东省图书馆统计，2018年度书刊（含期刊）总外借量为1133561册次，年度流通总人次超过176万，仅7月就达到近23万人次。公共文化场馆的用户不仅数量巨大，而且流动性较强、聚集度较高，极易受到突发事件的影响。因此，保障公共文化场馆用户和工作人员的生命安全就显得尤为重要。此外，公共文化场馆包含了各类资产（如馆舍、设备设施、珍贵馆藏，以及无法估价的古籍、文物、展品等），如果不进行科学有效的防控，也将受到突发事件的不利影响，甚至造成不可挽回的损失。因此，公共文化场馆应当着手研究和加强突发事件的防控工作，从体制机制上创新和完善防控举措，健全应急准备机制，尽快补齐应急管理的短板，提高应对突发事件的能力和水平。

二、公共文化场馆应急准备管理体系的构建

应急准备管理体系适用于防范环境污染（内部及外部）、火灾、水灾、地震等自然灾害类事故，也适用于暴力犯罪、爆炸、健康危害（严重传染病暴发、群体性食物中毒等）及其他可能导致公共文化场馆服务突然中断的突发事件。因此，公共文化场馆的应急准备管理体系应充分考虑公共文化场馆及其用户的特点，以安全、应急管理有关的法律、法规、标准的要求为基础，紧紧依靠应急管理的基本理论和基本方法，以保证场馆人员生命安全和身体健康为根本目的，以预防为主为指导思想，以持续改进为原则，以防控协同为总抓手，本文构建的公共文化场馆应急准备管理体系主要包含五个部分。

（一）体系内的职责与权限

公共文化场馆应急准备管理体系建设工作复杂而艰巨，涉及馆内全体部门和人员，讲究各部门的协调与配合，具有相当的复杂度，有必要设置由主要负责领导挂帅的应急指挥小组来统一领导、协调本馆的应急管理工作。建议小组组长由主责领导（一般为党委书记或馆长）担任，成员由各部门兼职安全员组成。各部门应依据部门职责在体系中承担管理职责、履行义务。公共文化场馆各部门在应急管理体系内的职责与权限分配详见表1。

（二）危险源辨识

公共文化场馆各部门应依据本部门各岗位的工作特点和工作内容，对目前存在的危险源及现有的控制措施进行辨识和评估。OHSAS 18001标准（职业健康安全管理体系标准）给出了10项危险源范围，结合公共文化场馆的业务特点，比较容易忽视的有以下四点：一是要把非常规业务考虑在内，如美术馆的书画评比或培训活动;二是要考虑所有进入场馆的人员，如由博物馆外包的安装展示设备的工作人员;三是虽然不在本馆内，但也能给本馆人员或财产带来损失的危险源，如总分馆制度下的公共图书馆的其他分馆;四是虽不归本馆所有，但在本馆内发挥作用的设备设施和其他材料，如在文化馆展出的来自于群众的展品或租赁的设备设施。各部门填写《危险源辨识表》后，交由本馆安保部门进行审核和汇总，必要时进行修订。表2是以美术馆为例的《危险源辨识表》。

（三）风险评价

《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第五条规定：“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”突发事件的危害程度有大有小，发生的概率有高有低，造成的风险也各不相同。公共文化场馆不可能、也没有必要对所有风险都施行最高等级的管控，而应根据风险程度的大小对危险源进行分级管理，划分出可接受风险和不可接受风险。具体做法是在危险源辨识的同时，进行风险初步评价。考虑到公共文化场馆的具体情况，可以采用采用危险程度（G）与发生概率（P）综合评定的方法，以二者的乘积（R=G×P）来划分可接受风险与不可接受风险（即重大风险），具体评价标准如表3所示。

以博物馆火灾事故为例，一旦发生火灾将对参观者、工作人员及大量文物造成严重伤害，但火灾发生概率很低，所以G=3，P=1，R=G×P=3。因R≥3，对博物馆来说是不可接受风险，应针对火灾隐患制定相应的应急预案。

（四）应急预案

在编制应急预案前，安保部门应审核各部门提交的危险源辨识和风险评价信息，全面分析本馆危险源、可能发生的事件类型及事件的危害程度，按照分级管理的原则确定本馆的不可接受风险。针对事故危险源和存在的问题，确定相应的防控措施，形成应急预案。经初步评审后，应组织所有人员进行应急演练（必要时应邀请用户参与演练），以便对应急预案的可行性、有效性进行验证，并根据演练结果对应急预案进行必要的完善。经评审、验证后的应急预案应在全馆范围内发布和宣贯。与公共安全密切相关的应急预案，如火灾、水灾、暴力犯罪等应通过官方网站或社交平台向社会公布，确保公共文化场馆的用户知晓，并接受社会监督。

（五）应急物资管理

应急预案发布后，安保部门应编制应急物资清单，经审批后，按照采购的有关制度进行物资采购。有学者对近十年来发生的45起图书馆安全事件进行统计，发现因应急设备故障引发的突发事件占比约为20%。由此看来，确保应急物资的适宜性、充分性和有效性显得尤为必要。公共文化场馆应该高度重视应急物资管理：一是在采购应急物资之前，严格筛选供应商，确保采购到馆的应急物资符合国家有关安全技术标准和相关认证;二是应指定专人负责应急物资的保管、点检和维护;三是应加强应急物质保护、使用等知识的培训，尤其是加强图书馆、博物馆、美术馆等直接面向用户的一线服务人员的相关教育培训，以便提高一线服务人员在突发事件初起时利用应急物资有效控制险情的能力，最大限度地保障公共文化场馆用户的人身财产安全。

三、公共文化场馆应急准备管理体系建设的建议

（一）预防为主首要化

《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第五条规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”而在實际工作当中，却存在重事后处置、轻事前准备，风险隐患排查治理不到位的现象。突发事件造成的后果往往是不可逆的，这决定了应急管理的重点在于把突发事件控制在发生之前，而不是事后的应急处置。公共文化场馆用户众多，现场人员密集，且馆藏中有不可复制、不可再现的珍贵资源，一旦发生突发事件，有可能出现大量人员伤亡和财产损失，甚至造成不可估量的损失和无法挽回的后果，届时再有力的善后处置措施也将无济于事。所以，公共文化场馆必须把防微杜渐、未雨绸缪的预防思维放在首位。公共文化场馆只有充分重视并有效落实预防工作，才能避免重蹈覆辙。

（二）应急准备专业化

世界上大部分国家应急管理的核心理念之一是“专业应急”。我国具有应急专业知识和救援实践经验的人才较缺乏，应急能力也有待提高。而对以输出公共文化服务为主要职能的公共文化场馆来说，优秀的应急专业人才更是凤毛麟角。为此，近年来国家大力鼓励和扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才。为实现应急准备专业化，公共文化场馆应该走内部挖潜和外部援助相结合的路子。一方面，在本馆现有人力物力无法满足应急准备工作要求的情况下，应注重充分借鉴国内外同行业突发事件处置的经验教训，必要时应委托专业机构指导进行危险源辨识和风险评价。另一方面，引入专业人才，指导突发事件应急管理培训，同时培养公共文化场馆自己的常备应急骨干。通过开展“一专多能”训练，使得馆员能够达到“平战结合”的要求——平时开展本职业务，战时有效应对各类突发事件。

（三）防控机制体系化

应急准备是应急管理的重要组成部分，是一个复杂的管理体系。它包含要素与要素之间的相互作用、要素与体系之间的相互影响、体系与外部环境相互渗透。公共文化场馆不应将其割裂为单独的管理职能，而应当考虑将其嵌入本馆具体业务中。以博物馆、美术馆为例，可以将应急知识嵌入参观教育中，如在用户到馆之初，以微信、微博、现场广播、播放动画等多种方式对用户进行安全文明参观的提示或培训。又如，馆内从事古籍、文物等珍贵馆藏的科研人员，在进行常规业务指导的同时，也应进行有关保护珍贵馆藏的应急培训和服务。应急准备不仅仅是应急领导小组的工作，它作为一项全馆战略，上至决策管理层，下至每一个部门，每一个岗位，每一个员工（包含临时工作人员、非正式员工及与场馆运行、管理相关联的人员或组织）都会对其产生不同程度的影响。离开了有序高效的协同机制，场馆内各职能部门的对接与合作也就无法实现，各自为政、逃避责任、趋利避害的不良现象就可能抬头。因此，公共文化场馆需要建立一整套标准化、规范化的应急准备制度，确保责、权、利的统一，以形成高效严密、协调有序的应急准备制度体系（如表4所示）。

（四）持续改进

《国务院办公厅秘书局关于进一步加强应急预案管理的通知》着重强调了加强应急预案动态管理，要求“各地区、各部门要对应急预案全面完成一轮评估修订工作，实现应急预案质量的根本好转。要重点评估有关法规和体制变化的新要求，以及安全风险和应急资源变化的新情况”。《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》则对应急预案的持续改进做出了具体要求：“企事业单位应结合环境应急预案实施情况，至少每三年对环境应急预案进行一次回顾性评估。”而现实情况是，一些公共文化场馆在常规业务改进上推陈出新，在服务创新上争先恐后，而在持续改进本馆应急准备方面却出现了严重的短板。以图书馆为例，一些大学图书馆的应急预案过于陈旧，例如，清华大学图书馆在官网展示的应急预案的修订时间为2003年，距今已有17年！

近年来，公共文化产业有了长足进展公共文化场馆的内外部环境也在发生了深刻的变化。随着新思潮、新观念的不断涌入和新技术、新方法的不断应用，这种变化还将持续下去。这些变化将带来哪些新的危险源，又将带来什么样的风险，应急预案应该做出哪些必要的更新和修订，都需要公共文化场馆定期识别和评估。我国在安全生产、应急管理方面的体制机制改革，以及持续更新的法律法规和其他要求，都决定了公共文化场馆必须要持续改进自身的应急管理能力，变“静态管理”为“动态管理”，变“消极防守”为“积极防御”。

结语

应急准备是应急管理工作的重中之重，直接关系公共文化场馆、资产和藏品的安全，也事关场馆的职能发挥。本文尝试构建公共文化场馆视域下的应急准备管理体系模型，并针对公共文化场馆的性质和特点提出建议，以此为公共文化场馆构建系统完备、科学规范、运行有效的应急准备管理体系提供参考。当然，本文也存在一些局限，如只给出了具体的流程和策略，并未验证其实际效果，后期将进一步开展实证研究。同时，也希望更多的业界同行能关注公共文化场馆的应急准备管理工作。

[责任编辑：祝莉莉]