新中国70年对外援助的实践与经验

【摘要】新中国成立70年来，中国的对外援助在不断探索中发展，形成了国际上公认的独具特色的发展援助体系。回顾70年的对外援助体系，可以分为三个阶段。新中国成立初期至1978年，在国际主义价值的主导下，中国积极承担国际责任，通过对外援助帮助社会主义国家的建立和发展;1978年改革开放到本世纪初，国际国内环境的变化促使中国在支持发展中国家发展的同时开始将对外援助与中国自身的经济发展紧密结合，逐步形成了互惠互利的对外援助的格局;新世纪以来至“一带一路”倡议的提出，中国国力的极大提升和国际格局的变化开始促进中国逐步扩大对外援助的规模，调整对外援助的目标和方式，朝着促进全球共同发展转变。

【关键词】对外援助  “一带一路”倡议  人类命运共同体

【中图分类号】D82                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.03.009

中国的对外援助开始于1949年，出于扩大国际共产主义阵营和反对殖民主义的国际立场，向越南提供军事援助（Copper， 2016），1950年，中国开始向朝鲜和越南提供物资援助（周弘，2010年：3～11），迄今为止，中国对外援助已经走过70年的历史。随着社会经济的发展和发展阶段的转变，中国的对外援助经历了从服务于政治和外交利益为主到服务于社会经济发展为主、从不求回报到互利共赢、从双边渠道到多种渠道并存、从无偿援助为主到多种援助方式并存、从军事和经济援助为主到全方面援助的发展过程，对外援助的目标、战略、渠道、方式和内容在不断发生变化和调整。作为发展中国家的代表，中国一直都积极参与国际事务，逐渐成为全球治理体系的重要参与者和对外援助的重要提供国，对世界发展作出了突出的贡献。截至2016年12月，中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，为发展中国家培训各类人员1200多万人次，派遣60多万援助人员（国务院新闻办公室， 2016），对促进发展中国家改善民生，发展社会经济，实现共同发展发挥了积极作用。本文根据对外援助的政策调整和阶段性特征，将中国对外援助分为三个阶段，对其近70年的历史进行回顾和评述，为在提出“一带一路”倡议和构建人类命运共同体的新的历史阶段，如何更好地开展对外援助提供借鉴和启发。

新中国成立初到1980年：以政治和外交利益为核心实现国际主义价值

中国对外援助的起点是支持发展中国家进行政治斗争和民族解放，相似的历史遭遇使得当时的中国把亚非拉国家视为反帝反殖的基本力量，对其提供了大量军事援助：1950年到1960年左右，中国向亚洲的越南、朝鲜、老挝、柬埔寨，非洲的阿尔及利亚、几内亚和拉丁美洲的古巴以及欧洲的阿尔巴尼亚等十多个国家提供了军事援助;1963年底到1964年初，周恩来总理访问亚非十四国期间，对外宣布了中国对外提供经济技术援助的八项原则，更多国家向中国提出了军事援助的请求，如巴基斯坦、坦桑尼亚、马里、布隆迪、几内亚比绍、刚果（布）等;1971年11月，中国代表团在联合国大会上再一次阐明了中国的对外援助政策，来自亚洲的孟加拉、尼泊尔、斯里兰卡和非洲的埃及、津巴布韦、加蓬、苏丹、乌干达、赞比亚、索马里和卢旺达等十几个国家向中国提出了军事援助的请求。出于强烈政治目的和打破西方国家对新中国封锁的考虑，在20世纪70年代，中国对外军事援助快速增长，通过无偿提供物质和建设游击队等方式向60多个亚非拉发展中国家提供了军事援助（张小健，2016：125～127）。中国积极帮助亚非拉国家开展反帝反殖民斗争，提供大量武器装备援助和军事顾问支持，分享和传授中国的革命和建设经验，促使他们学习中国道路（蒋华杰，2015：61～81），在访问非洲十国期间，周恩来曾就如何将民族民主革命推向更高阶段提出了包括建立民族民主统一战线、武装斗争和革命政权建设、发展工农群众组织等在内的12点建议[1]。大量的军事援助使得中国对外援助政策从一开始就具有极强的政治目的（唐慧云，2015：234～236），对受援国提出的要求几乎有求必应，以最大能力予以满足。

除了军事援助外，对于取得民族解放运动胜利的国家，中国也开始向其提供成套项目援助形式的经济援助，帮助建设纺织厂、水泥厂、农场等，支持其恢复和发展经济，整个20世纪70年代，中国在46个国家建设成项目560个，援助范围覆盖了亚洲、非洲、拉美和南太地区（杨鸿玺、陈开明，2010：46～56），其中最为典型的是坦赞铁路，虽然中国对外经济援助的八项基本原则明确提出“以无息或低息贷款的方式提供经济援助”，但截至1978年年底，中国的对外援助仍然是以无偿援助为主，1949年10月到1957年底，对外援助金额达到了21亿元人民币，1970年，中国签订的对外经济、军事等各种援助协定总额达到了53.68亿元人民币，实际交付24.34亿元;1971年到1975年间，援外数额达到了230.33亿元（杨鸿玺、陈开明，2010：46～56），援助支出占财政支出比例逐年上升，由“一五”“二五”期间的1%左右，提高到1972、1973、1974年的6.7%、7.2%、6.3%，大大超过了当时中国经济财政能力所能负担的程度（胡美、刘鸿武，2012：12～28）。

在國际主义价值的指引下，为了实现政治和外交目的，这一时期，中国的对外援助仅仅是从受援国的经济恢复和发展需求出发，援助项目和中国国内经济发展缺乏互动和合作，有时候甚至为了受援国的经济利益，忽视中国自身的财政能力，给财政支出带来了较大的负担。由于缺乏紧密的经济合作基础，对外援助受到两国之间的政治外交关系以及外界国际环境影响比较大，援助具有很强的脆弱性和不稳定性，并且也容易导致一些国家对中国的援助产生了依赖，甚至一些国家以“要挟”的方式来要求中国提供超出中国财政能力和其发展真正需求范围的援助，从而出现了个别受援国浪费中国提供的物资设备的负面现象，例如阿尔巴尼亚，当时，为支持阿尔巴尼亚的经济建设，中国向其提供了100多亿元人民币的援助，用大量外汇购买钢材等建设物资，但却遭到了严重浪费（杨鸿玺、陈开明，2010：46～56）;还有个别国家在援助要求没有得到满足或者其他国家对其提供更多援助的时候则和中国关系开始恶化。

诚然，这一时期中国的对外援助存在不少问题，但对于新中国在国际舞台上树立良好的大国形象，拓展外交关系，维护国际利益发挥了非常重要的作用。新中国成立初期，中国对越南、朝鲜等周边国家提供援助，对各国社会主义事业的发展起到了推动作用，帮助社会主义阵营不断扩大影响力。从20世纪60年代开始，伴随着亚非拉国家民族独立斗争的开展，奉行国际主义原则的中国积极帮助这些国家在独立初期发展生产，应对粮食不足、医疗条件恶劣、物资匮乏等问题，在亚非拉国家产生了积极的政治外交影响，和中国建立外交关系的国家数量越来越多，中国的外交关系得到了很大的发展，这为后来中国恢复联合国席位发挥了重要作用。

此外，中国坚持独立自主、不干涉内政的外交原则，基于自身发展经验与发展中国家开展友好合作，也受到了受援国的欢迎。中国对外援助虽然比较重视军事援助和革命经验的输出，但是也开始了发展经验的分享。非洲国家领导人陆续访问中国，观摩中国的发展成就，如坦桑尼亚总统尼雷尔在多次访华期间看到的发展对其产生了重大影响，他经常在公开场合赞扬在中国农村看到的艰苦奋斗的精神。肯尼亚政治家奥金加·奥廷加曾在1967年说道：“中国人的生活不可能不给人留下深刻的影响，她们的人民和我们的人民一样面临着生活贫困、教育缺失等诸多问题，但她们正以惊人的速度克服这些困难（蒋华杰，2015：61～81）。”

从1980年到2000年：经济与政治利益并重的互利合作

1978年改革开放以后，中国的工作重点转移到经济建设和实现四个现代化建设上来，开始改变对外援助政策，1979年7月7日，邓小平指出“应当肯定我们过去援助第三世界是正确的，但具体办法要修改”;1980年5月，中国政府明确提出将继续“坚持援外八项原则，平等互利”，但也指出援外既要“促进友好国家的经济发展”，也要为“加速我国四个现代化建设做出应有贡献”的方针，1982年12月到1983年1月，中国国家领导人在访问非洲十一国时，提出了“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”的面向第三世界国家开展经济技术合作的四项原则（宾科，2008：36～38），直到20世纪90年代，中国政府仍然强调对外援助在实施外交道义的同时要让中国获得经济利益，从而提出了包含“互惠互利，谋求共同发展”在内的五项基本原则。

这些对外援助战略和宏观政策上的调整促使中国开始进行对外援助与自我发展相结合的新型援助方式的探索，互利共赢成为这一时期中国对外援助的核心原则，改变了过去对外援助单方面的无偿援助。在具体做法上主要表现为：第一，在规模上压缩对外援助规模，依据实事求是，量力而行的原则安排援外支出，1980～1981年，外援支出仅占我国财政支出的0.6%;第二，调整援助方式，减少物资援助和现汇援助，提高成套项目援助及项目建成后的技术援助项目的比例，从1979年到1985年，中国对非洲经济援助中成套项目和技术援助所占的比重从37%提高到了78%（李伟，2010：19～29），尤其是成套项目后的技术合作项目，成为中国提高对外援助项目可持续性和“授人以渔”增强发展中国国家发展能力的重要方式和机制;第三，开始通过多边渠道提供对外援助，从1980年到1985年，中国累计向联合国系统提供了5031万美元的捐款，1985年，中国加入非洲开发银行，对其提供融资和捐款，当年就提供了270万美元的捐款;第四，对早期援助项目进行改建和调整，将中国经济改革中所使用的承包经营、租赁经营、合作经营等国内经济制度改革方式运用到中国早期援助项目的改制上，比较典型的案例有马里糖厂、卢旺达水泥厂、布基纳法索的三个水稻垦区、赞比亚的中赞友谊农场以及中国水产在非洲13个国家实施了23个渔业合作项目（郧文聚，2000：17～23）;第五，改革中国对外援助管理体制，组建了不同类型的公司来代替政府部门执行对外援助项目，例如成立中国农垦农工商联合企业总公司来主要承担农业援助项目的实施，成立中国成套设备出口公司来承担物资援助项目的实施，很多省级援外承建部门转制成国际经济技术合作公司。这些新的变化无一不体现着中国对外援助对经济利益的重视。

1993年，中国对外援助工作开始出现一系列新的转变。国务院机构改革将对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部，按照中央统一部署和国家宏观战略统筹协调对外援助工作，下设对外援助司具体负责援外事务的管理和监督，建立了“企业总承包责任制”，由政府部门委托有资质的企业具体执行援外项目，提高对外援助的效率和经济效益。中国成套设备进出口公司实行完全企业化管理，这标志着援外成套项目的建设由完全作为市场行为主体的企业来承担（王迎新，2012：56～64），大量援外承建机构通过转制改革更多转型成为企业，变成市场主体（唐丽霞等，2014）。对外援助政企分开、注重政治与经济双重效应的机制逐步确立（曹俊金，2018：52～60）。在中国企业“走出去”渐成趋势的大背景下，中国也开始帮助受援国建设符合当地需求和资源条件的中小型生产项目，推动中国企业与受援国企业直接开展合作，通过设立合资企业等形式促使援助资金取得最大效益。中国先后在24个受援国支持了45个由中国企业直接参与的项目，中国企业借助于援外资金与受援国企业开展合作，取得了明显的成效（王成安，1994：6～8）。

从20世纪90年代中期開始，中国国内经济快速繁荣起来，国内资金积累和外汇储备快速增长，对外援助规模也逐步扩大（刘晴、王伊欢，2017：152～155）。1995年，中国对外援助资金达到29亿元人民币，并开始逐年增长，到2000年增长至约45亿元人民币（张郁慧，2006）。在援外的具体方式上，受益于国际合作经验的不断丰富，中国开始借鉴国际多边组织和发达国家开展国际援助的工作方法，探索提供金融援助。1995年，中国开始对外提供优惠贷款，为受援国经济发展急需的生产、建设项目等提供资金支持（杨鸿玺、陈开明，2010：46～56），这一模式既符合国际发展援助的主流，也改变了以往单纯提供资金、物资和技术等简单援助的弊病，发展中国家利用中国的优惠贷款购买本国急需的设备、材料等，其中不少直接从中国采购，在满足受援国资金需求的同时也带动中国企业出口产品、设备和技术等（王成安，1994：6～8）。

总之，这一阶段中国的对外援助在不断调整中逐步发展。借助于国内改革开放和冷战结束后世界经济、政治相对稳定的有利环境，中国的对外援助一方面积极学习国际经验，提升国际化水平;另一方面也探索市场化模式，注重政治与经济利益相结合，在力所能及的范围内帮助发展中国家改善发展条件，并带动本国企业“走出去”和国内经济发展，但这也引起了国际社会对中国对外援助过于“商业化”以及“捆绑援助”的诟病。

2000年至今：分享发展经验为核心的互利共赢发展

新世纪以来，中国经济保持了长期高速增长。2000年，中国还是世界第7大经济体;2007年超越德国，成为世界第3大经济体;2010年超越日本，成为世界第2大经济体。虽然互惠互利仍然是中国对外援助的一个重要原则，但是中国和其他发展中国家之间已经形成了一个“中国处于主导、主动地位，亚非拉发展中国家处于相对的从属与被动地位”的新的经济循环（王跃生、马相东，2014：61～80），中国对外援助战略也进行了新的调整，2002年，党的十六大提出了建设持久和平、共同繁荣的和谐世界的战略构想;2005年，胡锦涛同志在联合国首脑会议发展筹资高级别会议上宣布了包括“中国将进一步扩大对重债穷国和最不发达国家的援助规模”和“增加对发展中国家特别是非洲国家的相关援助”等在内的五项新举措，并明确表示“中国愿同世界各国一起努力，使21世纪真正成为‘人人享有发展的世纪”。2012年，党的十八大明确提出“要倡导人类命运共同体意识”;2013年，习近平主席提出“一带一路”倡议，推动人类命运共同体的构建。共建“一带一路”倡议以共商共建共享为原则成为中国在国际发展合作中的相当明确的宏观战略和合作方向（刘晴、王伊欢，2017：152～155）。2016年，中国政府发布的《发展权：中国的理念、实践与贡献》白皮书提出，中国政府今后将加大发展援助，推动落实2030年可持续发展议程相关目标，促进各国公平分享发展权益，这意味中国对外援助的目标从服务于中国的经济建设向追求互利共赢和共同发展转变。

为了实现对外援助目标的调整，新世纪以来，中国对外援助在方式、渠道、领域、制度上都和之前有了很大的变化。首先，援助方式不断多样化，中国对外援助逐渐形成八种主要方式，包括成套项目建设、提供一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免等，每一种援助方式对于受援国的支持都是非常显著的。和传统的西方发达国家援助体相比，中国对外援助的特点主要体现在：第一，重视支持援建基础设施建设，包括公共服务性和生产性的，如交通、体育场馆、学校以及援建发展中国家急需的产业，以马拉维为例，2008年以来，中国采用无偿援助和优惠贷款等方式帮助其建设了议会大厦、国家体育场、国际会议中心以及马拉维科技大学，这对于整体提升马拉维国家的发展能力有非常重要的作用。第二，重视对农业领域的支持，中国采取了援建示范中心、派遣农业技术专家、提供农业技术合作项目等多种方式支持发展中国家的农业发展，分享中国农业发展的技术和经验，提高发展中国家粮食生产能力，缓解其粮食安全问题。第三，重视支持受援国的工业化，将促进工业化作为新时期对外援助的一个重要举措，尤其通过支持发展中国家工业园区和产业园区建设来推动其工业化。

其次，援助渠道除了继续倚重双边渠道外，中国政府开始更为主动地通过多边渠道开展对外援助，在南南合作框架下，中国政府通过和联合国粮农组织、国际农业发展基金、世界粮食计划署、世界卫生组织、联合国难民署等国际组织合作向各国提供农业、医疗卫生、紧急人道主义援助等。中国也积极参与联合国的千年发展目标高级别会议、可持续发展大会、南南合作高级别会议等多边会议，在这些国际会议上多次阐明中国的对外援助主张，在对外援助工作中展现出更加开放的姿态。除了和传统的多边机构合作以外，中国也在积极倡导和建立的新的合作机制扩大对外援助的范围，主要表现为中国先后建立中非合作论坛机制、中拉合作机制以及澜湄合作机制等“1+N”的机制，使得中国和非洲、拉丁美洲、南亚等区域合作更加机制化;在原有的金磚国家新开发银行、中非发展基金、非洲中小企业发展专项贷款等金融支持项目的基础上，中国政府还先后设立了丝路基金、中非产能合作基金、南南合作援助基金、“一带一路”专项贷款、中非和平安全合作基金等金融支持项目，并倡议成立了亚洲基础设施投资银行，为国际发展合作注入新的融资渠道。此外，中国政府也积极和发达国家开展合作，探索三方合作渠道，先后与英国、美国、德国等国家在农业领域内进行三方合作，同时也积极与私营部门合作，如和比尔·盖茨基金会合作，共同开展对非农业援助等。

再次，援助领域不断拓宽，除了一直都支持的发展中国家的经济建设和生产性以及服务性基础设施建设外，新世纪以来，中国对外援助也开始注重民生项目和社会发展，在解决发展中国家贫困人口的饮水、有线电视信号接收、减贫、公共卫生以及基础教育等方面都采取了相应的措施。近年来，中国政府还十分重视支持发展中国家的职业教育发展以及提供奖学金、短期培训班等相应的人力资源提升项目。与此同时，还积极支持发展中国家应对全球共性发展问题，帮助发展中国家发展清洁能源和应对气候变化。应对气候变化，已成为中国对外援助新的重要领域，中国政府通过节能和可再生能源利用产品的赠送、能力建设培训等方式帮助有关国家提高应对气候变化的能力，从2005年到2010年，中国对亚洲、非洲、拉丁美洲、南太平洋地区等发展中国家提供的应对气候变化的援助项目达到了115个，总投资约11.7亿元人民币（高翔，2016：38～49）。2013年，我国开始提议设立气候变化南南合作基金，并承诺投入1.4亿元人民币，还额外投入600万美元支持联合国秘书长推动应对气候变化（叶楠，2015：36～40）。中国对外援助已涵盖农业、粮食安全与食品安全、基础设施建设、能源资源合作、教育、医疗、环境保护等诸多领域，为发展中国家的发展提供了全面的支持。

新世纪以来，中国对外援助制度建设也有了新的进展。2014年，商务部发布《对外援助管理办法（试行）》，规范对外援助管理，提高对外援助效果。2015～2016年，商务部等部门先后发布了关于成套项目、物资援助项目、援外培训项目、援外资金管理和援外人员管理等一系列援外工作管理办法和规定，促进援外管理工作的规范化和制度化。2018年，中国政府组建国家国际发展合作署，负责拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。这是中国政府对对外援助体制进行的重大改革，标志着中国对外援助走上新征程。伴随着中国对外援助规模的不断增加，援外的国际影响力越来越大，国际社会越来越希望更多了解中国对外援助，对增加中国援助透明度的诉求也越来越强，中国政府先后于2011年和2014年两次发布了《中国的对外援助》白皮书，向社会公布中国对外援助的规模、资金类型以及流向等相关信息，系统阐述了对外援助政策、资金、方式、分布、管理以及援外国际合作等内容，解答了国际和国内对中国对外援助工作的诸多疑问，明确了新世纪对外援助政策的五项基本内容。[2]

在全球对外援助整体较为低迷的21世纪，中国积极调整对外援助的战略目标，保持着对外援助规模的持续增加，仅中央财政直接用于对外援助的数额就从2000年的45.88亿元增长至2013年的170.49亿元，年均对外援助金额达到101亿元。2010～2012年，中国通过无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式提供对外援助的金额达到893.4亿元人民币（国务院新闻办公室，2014）。更加值得关注的是，新世纪以来，中国对外援助除了具有方式的多样化、渠道的多元化、领域的广泛化、机制的制度化和资金的充裕等特点外，中国在消除贫困、促进公共服务均等化、社会基础设施以及高新技术领域等取得的发展成就还为其他发展中国家提供了看得见的发展经验和中国方案。国际社会开始认识到中国发展经验的重要性，如何向其他发展中国家分享中国的发展经验，成为国际社会的普遍关切。

结语

中国对外援助并非完全是被动卷入全球化的产物，中国对外援助一开始就具备了主动把握世界的特点。并且包含着明显的中国自身文化的因素（李小云，2017：88～96）。中国对外援助的“历史厚度和经验广度不亚于任何一种成熟的西方援助”（Brautingam， 1998）。新中国成立以来，中国的对外援助经历了不同阶段的变化，不同的阶段都有着明显的特点。第一个阶段是新中国成立初期至1978年，中国对发展中国家提供大规模的经济援助和军事援助，从而打破西方对中国的封锁，开拓中国生存和发展的国际空间，这使得中国对外援助具有强烈的政治和外交目标，在援助方式上具有显著的单向性和利他性，这也使得中国对外援助具有国际主义价值。第二个阶段是1978年改革开放到本世纪初，中国的发展战略转向促进本国经济发展，同时兼顾政治外交利益，对外援助也转向支持国内经济建设，于是这一时期中国将“平等互利”作为发展援助的基本原则，从而调整了对外援助方式、渠道以及领域等，并有限度地缩减了援助规模。第三个阶段是新世纪以来，经历了经济长期高速增长的中国在全球格局中的结构性地位发生了变化，中国与发达国家之间的关系、中国与其他发展中国家之间的结构关系发生了根本性的变化，有合作，也有了竞争，甚至还出现了局部的对抗和冲突，对外援助已经不再仅仅是服务于中国国内经济发展的路径，更是中国参与全球治理、推动建立国际政治经济新秩序的一种路径。因此，中国提出了“一带一路”倡议和构建人类命运共同体的构想，将共商共建共赢作为中国对外援助乃至国际合作的战略指引，使得中国对外援助更加具备国际视角和全球视野。“一带一路”倡议基于具有广泛基础的增长目标、政治目标、道德目标与社会目标，将中国国内发展与全球发展相联系，引领中国对外援助的政策、管理、方式、内容等发生变革，促进对外援助整体效果得到改善（白云真，2013：70～87）。中国对外援助事业历经70年发展变革，正以更加清晰的全球发展目标和更为理性的宏观政策推動全球治理更加公正合理，推动人类社会发展进步。

（本文系国家社科基金重点项目“西方发展援助与中国发展援助的战略政策对比分析”的阶段性成果，项目编号为：16AZD017）

注释

[1]这12点建议是指：建立民族民主统一战线;武装斗争和革命政权建设;发展工农群众组织;土地国有化改革;社会改革;发展积累型的工业和独立的民族经济;发展民族文化;实行爱国主义和革命思想教育;培养民族的新知识分子和技术人员并争取和改造旧知识分子;肃清殖民统治遗留的西方生活方式;执行独立自主的反帝的和平对外政策。参见蒋华杰：《国际冷战、革命外交与对外援助——中国对非援助政策形成的再考察（1956～1965）》，《外交评论》，2016年第5期，第81～108页。

[2]新世纪对外援助政策的五项基本内容：（一）坚持帮助受援国提高自主发展能力;（二）坚持不附带任何政治条件;（三）坚持平等互利、共同发展;（四）坚持量力而行、尽力而为;（五）坚持与时俱进、改革创新。

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责 编/周于琬