中美竞争态势下东南亚地区权力格局的演变

聂文娟

摘 要 地区权力格局影响着国家的对外行为和政策。在中美日益激烈的竞争态势下，东南亚地区的权力格局进入了快速调整期，现有的二元权力格局出现了新的发展动向。地区经济格局出现了中升美降的趋势，地区政治格局出现了倾中疏美的趋势，地区军事格局出现了倾美稳中的趋势。中国的力量呈上升趋势，中国的主导性在增强，这一地区权力格局的结构性变化将会对地区国家间关系带来深刻的变革。

关键词 中美竞争 东南亚 权力格局 二元格局

国际关系中的权力格局是各种国际战略力量之间交互作用在一定时期内形成一定的力量对比关系。

方柏华. 国际关系格局：理论与现实[M]. 北京：中国社会科学出版社，2001： 23.权力格局关系到国际体系的发展进程，关系到国际体系的性质，关系到国际体系的秩序，对于任何一个国家，要在国际社会中维护自身的国家利益，发挥一定的作用，就必须准确地研判国际关系格局。

同上。十八大以来，中国在国际社会中的作用日益上升，中国的国家利益日益复杂多元化，中国奋发有为的大国外交日益有力。在中国整体外交战略规划中，周边地区作为中国的战略依托区，周边外交被提升到前所未有的战略高度，其中东南亚地区自然具有不容忽视的重要意义。

本文旨在探讨在中美日益激烈的竞争态势下，东南亚地区权力格局发生了哪些演变？新的地区权力格局对中国的东南亚政策有哪些启示？文章第一部分对现有地区权力格局的研究做一简单梳理;进而依次从经济格局、政治格局、军事格局三个维度探讨东南亚地区权力格局的演变趋势;最后结论部分对未来的东南亚地区政策提出参考建议。

一、地区二元格局的现有研究及不足

根据权力分配的不同形态，国际关系格局有多种类型，如单极、两极和多极等。二元权力格局介于单极霸权体系和两极体系之间，是一种过渡形态。在体系权力转移的过渡时期，现有主导国在部分领域权力衰减，崛起国在部分领域权力出现增长，能够对主导国构成特定挑战，但又不能完全替代主导国。很多学者认为21世纪以来，随着中国经济实力的快速增长，美国的霸权力量有所衰减，东南亚地区形成了二元等级格局（dual hierarchy），美在安全領域仍保持主导地位，但中国在经济领域逐渐取得主导地位，该地区的大多数国家安全上依赖美国，经济上依赖中国。

二元等级权力格局对应着东南亚国家的特定战略，正如吴翠玲（Evelyn Goh）为代表的东南亚研究学者认为，东南亚国家正在奉行一种两面下注战略，一方面与中国在政治、经济和战略领域保持沟通接触，另一方面与美国保持安全合作，以对中国形成“软制衡”或“间接制衡”。

二元权力格局的产生会强化主导国和崛起国之间的权力竞争。约翰·伊肯伯里（John Ikenbery）指出，在地区内出现了两个领导国家，中国和美国会不断竞争领导地位，会不断争夺对地区国家的影响力和获得认同感。中美两国各自具有一定的政治工具，都能够向地区国家提供回报，都能够通过一定的“胡萝卜和大棒”政策对地区国家或拉拢或施压，双方战略互动会日益频繁，地区竞争也会越来越激烈。

二元权力格局作为一种过渡形态具有动态性，它的维持取决于中美两大国的权力对比以及各自战略政策的调整。从长期看，倘若中美两国权力相等，形成两个权力中心，二元格局就会逐渐向两极格局演变;倘若中国或美国出现了针对另一方压倒性的权力优势，二元格局就会逐渐向单极格局演变。从近期看，基于中美之间日益激烈的权力竞争，中美双方都不断做出战略评估，进行战略政策调整，从而增强自身优势，削弱对方优势，因此二元权力格局会不断出现流变，对此需要进行动态的跟踪评判。

基于二元权力格局的动态性，尤其是在中美不断加剧的战略竞争下，权力格局进入了快速调整时期，本文认为现有研究关于二元格局的描述存有以下缺陷：（1）缺乏动态性分析，没有很好地描述和解释二元权力格局下出现的新趋势，如中国主导的经济领域和美国主导的安全领域出现了哪些新变化？（2）具有简单片面的嫌疑，现有研究简单地认为“安全领域靠美国，经济领域靠中国”，忽略了中美在经济、政治、安全的每一个权力领域内的竞争互动，双方在巩固自身优势的同时，也努力向对方的优势领域扩散，因此对二元权力格局的考察必须时刻注意中美战略竞争的动态性。（3）缺乏对历史方向性的把握，现有研究都局限于现有的权力分布，没有回答二元权力格局未来的演变趋势，在一定意义上二元权力格局的动态性更加突出了对历史方向性把握的重要性，唯此，才能更好地进行战略谋划，更有力地影响大国间的战略竞争。

二、地区经济格局的变动：中升美降

近年来，中国经济实力快速变化，与美国的差距逐渐缩小，2009年中国首次超过日本成为世界第二大经济体（欧盟除外），2017年中国GDP首次突破十万亿美元大关，2018年中国GDP达到10.8万亿美元，约占美国GDP的 60.7%。

在中国经济实力快速发展的同时，中国与东南亚国家经济联系日渐紧密。据统计，1991年，中国与东盟双边贸易额仅63亿美元;1996年中国成为东盟全面对话伙伴国，双边贸易额超过200亿美元;1997年东南亚地区发生金融危机，中国表现出了真诚的合作意愿，从此地区经济合作化进程加快，中国东盟关系经历了“黄金十年”;2007年双边贸易额为1711亿美元;2017年双边贸易额达到4410亿美元。

中国已连续多年成为东盟最大的贸易伙伴，2008年中国东盟贸易额首次超过美国东盟贸易额，2009年中国超过欧盟和日本成为东盟最大的贸易伙伴，连续多年保持这一地位。2017年内中国东盟贸易额比美国东盟贸易额高出206.9亿美元，几乎是后者的一倍。

对东南亚每个国家来说，2017年数据表明，与中国的贸易额都超过与美国的贸易额，具体如下图所示。除文莱外，中国已经超过欧盟、美国和日本，成为东盟其余九个国家最大的贸易伙伴。对中国贸易依存度最低的印尼为5.8%，最高的为越南，高达41.9%。2018年中国对东盟的对外直接投资总额也首次超过美国，总投资额为101.9亿美元，美国的直接投资额为81亿美元。除了马来西亚、新加坡和泰国外，中国在其他几国的投资都已经超过美国，具体如下图所示。

尤其是，近年来中国与东南亚国家“一带一路”经济合作项目不断取得进展，翻开了双边关系的新篇章，引起了国际社会的广泛注意。中国—中南半岛国际经济走廊是中国与“一带一路”沿线国家规划建设的六大经济走廊之一，该经济走廊以中国广西南宁和云南昆明为起点，以新加坡为终点，纵贯中南半岛的越南、老挝、柬埔寨、泰国、马来西亚等国家，是中国连接中南半岛的大陆桥，也是中国与东盟合作的跨国经济走廊。

盛叶，魏明忠.中国—中南半岛经济走廊通道建设探究[J]. 当代经济，2017（2）： 4.在双边层面上，中国与多个国家建立了示范性合作项目，如“中新（重庆） 战略性互联互通示范项目”、“中老铁路”、“雅加达-万隆”高速铁路项目、“中越两廊一圈”、“文莱-广西经济走廊”、“中国—马来西亚钦州产业园项目”、“中国—马来西亚关丹产业园项目”、“马六甲皇京港项目”等。

东南亚地区的经济格局已经出现了向中国倾斜的态势，这种经济格局势必在一定程度上影响地区政治格局的调整。正如约翰·伊肯伯里所指出的，不论中国政府主观是否有意，中国经济实力的不断增长都会产生一种“涟漪效应”（influence effect）。

有东南亚研究学者指出，显而易见，中国在该地区经济重要性的不断增长将会转换成中国的战略资产，毕竟，对东南亚国家来说经济繁荣是国家的头等目标。

有学者进一步研究了中国是如何利用自身在地区经济生产链中的核心位置以及巨大的市场和经济资源优势来影响东南亚国家的政策选择。

三、地区政治格局的变动：倾中疏美

随着中国实力在该地区的不断上升，该地区的经济格局发生变化，东南亚国家对中美的政治外交政策随之进行程度不等的调整，虽然国情有所差异，但“倾中疏美”在一定时期内成为一种地区趋势，即调整过去追随美国的亲美政策，与美国的地区政策保持适当距离，同时向中国的地区政策进行适当倾斜，与中国发展一定的政治合作关系。

在东南亚国家的外交实践中，倾中疏美的地区趋势分为以下五个等级：

（一）偏向中国的政策，柬埔寨、老挝、缅甸最为突出。中柬关系曾被两国领导人形容为“铁杆朋友”。

中国是柬埔寨最重要的战略和经济合作伙伴，柬埔寨认为中国的崛起有助于柬发展经济，抵御西方压力，捍卫自身的自主。柬埔寨首相洪森曾指出，“中国的崛起不会对任何国家构成威胁。中国的睦邻外交和“一带一路”倡议有利于亚洲和其他地区的发展中国家，柬埔寨正从中获益。”

2010年双方建立了全面战略合作伙伴关系。2019年4月，两国签署《构建中柬命运共同体行动计划》，双边关系进入新的发展阶段。与柬埔寨一样，中老关系近年来也不断取得进展。中老两国都由共产党执政，具有相同的理念和发展路线，在国际事务和地区事务中都存在广泛共识，老挝领导人曾形容中国为“生死与共、值得信赖的朋友。”

老挝人民革命党总书记、国家主席会见常万全[N]. 人民日报， 20140517.当前，两国正在加快“一带一路”倡议同老挝“变陆锁国为陆联国”的战略对接，共同建设中老经济走廊。2009年9月，双方决定把中老关系提升为全面战略合作伙伴关系。2018年5月，老挝总书记、国家主席本扬访华期间，两党两国最高领导人一致决定启动制定《构建中老命运共同体行动计划》，中老关系进入新的发展阶段。

中缅关系经过一段调整后，重新进入了快速发展轨道。2010年吴登盛政府上台以后，缅甸放弃了1988至2010 年间基本上形成的向中国“一边倒”的外交政策，积极发展与西方的政治外交关系。

2011年9月缅甸政府搁置正在兴建的伊洛瓦底江密松水电站项目。11月，美国时任国务卿希拉里抵达内比都，开启对缅甸的“历史性访问”，随后美国开始逐步放松对缅甸实行的制裁。2012年11月，美国时任总统奥巴马抵达缅甸，成为对该国进行历史性访问的首位在任美国总统。两年后，奥巴马再次访问了缅甸。2014年协议中的中缅皎漂—昆明铁路工程由于缅甸方面缺乏兴趣，暂缓推动。

许多分析家认为中缅亲密的外交关系到了一个“历史转折点”，甚至有西方媒体形容“中国正在失去缅甸。”

但2016年緬甸民盟政府上台后，对华采取务实的合作态度对此转变进程的详细分析，中缅关系重新走上快速发展的轨道。中缅的“一带一路”合作项目不断取得进展，2017年中缅正式签署协议开通中缅石油管道。在中国的倡议下，2018年9月中缅正式签署《共建中缅经济走廊谅解备忘录》，11月双方签署《缅甸皎漂经济特区深水港项目框架协议》，中缅两国政治、经济等各领域合作快速发展，亮点频出。2020年中缅双方决定携手构建中缅命运共同体，共同开辟中缅关系新时代。与此同时，2017年底以来，由于罗兴亚人问题以及由此产生的其他相关问题，缅甸与西方国家的关系持续紧张，美联社对此发文称，“缅甸和西方关系刚刚回暖，又倒向了中国。”

（二）对华关系上升，对美关系下滑的政策倾向，菲律宾和泰国最为突出。2016年6月，菲律宾新上任的杜特尔特总统顶住了美国的压力，在菲律宾国内和东盟峰会上对南海仲裁结果表现出冷静和克制的态度。2016年10月杜特尔特访华，双方就南海问题的管控以及进一步的共同开发达成原则共识，中菲关系实现全面转圜，进入全新发展阶段。

杜特尔特访华期间，宣布要在经济和军事上与美国“分道扬镳”，追求独立于美国的外交政策

杜特尔特回国后澄清：在华称与美国“分道扬镳”并非断交。2017年双方决定建立南海问题双边磋商机制，2018年习近平访问菲律宾，两国外交关系达到一个高潮，双方决定建立中菲全面战略合作关系，并签署了《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》、《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于油气开发合作的谅解备忘录》等29项合作文件。

2019年4月杜特尔特在北京出席第二届“一带一路”论坛期间，菲中两国企业签署了19项商业交流协议，吸引中国投资和合作高达121亿美元。

2019年中菲双方宣布成立油气开发合作政府间联合指导委员会和企业间工作组，就开展油气开发合作的基本原则和工作机制达成共识，中国南海政策的“搁置争议，共同开发”原则即将取得重大突破。

杜特尔特上台三年多来，已经访问中国5次，与此相比较，他曾婉拒了访问美国的邀请，倾中疏美的政策非常明显。英国《经济学人》杂志发文认为菲律宾倒向了中国：“擦亮眼睛吧：美国在东南亚地区的坚定盟友正像成熟的芒果一样扑通一下掉入了中国人的掌心，

西方媒体网站曾用“杜特尔特效应（The Duterte Effect）”表达了对杜特尔特政策调整的地区示范作用的担忧。

美泰关系近年来也呈现出下降趋势。亚洲基金会的一份调研报告指出，包括军方人士在内的几乎所有泰国受访官员和学者都认为泰美关系在减弱，许多泰国人认为未来泰国靠向中国的趋势是一个自然进程。

双边关系下滑的一个导火索是2014年5月泰国陆军总司令巴育发动军事政变，推翻了民选的英拉政府。政变后美国时任国务卿克里发表声明称，“该行为将对美泰关系造成消极影响，特别是对美国与泰国军方的关系。我们正在根据美国法律，重新审视对泰国的军事及其他援助。”

2015年1月美国总统特使、助理国务卿丹尼尔·拉塞尔（Daniel Russel）访问泰国，公开发表批评泰国军人政府的言论。美泰关系的挫折更深层次折射出了双方在民主、人权以及国家发展等价值观的不同，正如巴育针对美国的批评称，世界上没有统一的民主形式，相反，每个国家应该根据自己的国情选择适当的民主形式。

泰国精英阶层认为美国对泰国国内的政治发展不够理解，对泰国军队以及王室的历史作用不能充分理解，而中国政府对此表示了理解。

马凯硕，孙合记. 东盟奇迹[M]. 北京： 北京大学出版社， 2017： 112.中泰关系的发展已经成为近年来中国与东盟国家关系的典范，中泰开展了多领域、多层次的合作，政府和民间的交流都很活跃。2012年泰国与中国建立了全面战略合作伙伴关系，同年中国超过日本成为泰国最大的贸易伙伴。2013年两国政府发表了《中泰关系发展远景规划》，促进双方在政治、经贸、投资和金融、防务和安全、交通和互联互通、文教和旅游、科技与创新、能源、海洋领域等合作。2014年12月，中泰两国签署了《中泰铁路合作谅解备忘录》。除了经贸和基础设施的合作外，中泰军事、防卫合作是近年来中泰关系的一个亮点，详见下文。泰国的对华战略认知也和美国拉开了距离。东南亚研究著名学者伊恩·斯托里（Ian Storey）认为，泰国军方和文官领导人都未对美国奥巴马政府的亚太再平衡战略表示过真正的支持，许多泰国人认为亚太再平衡战略旨在遏制中国，对此，泰国方面认为支持该战略将会损害泰国与中国的良好关系，与美国不同，泰国并不认为中国是该地区战略不稳定的根源，恰恰相反，中国是泰国重要的经济和安全伙伴。

泰国政府也并未参加奥巴马政府的TPP谈判。泰国领导人认为未来中美之间适度的竞争与合作是泰国最乐见其成的，而一旦中美冲突走向零和博弈，美国不应该强迫泰国在中美之间选边站，泰国的政策将会时刻顾及到中国的利益和关切。

（三）对华关系发展速度快于对美关系发展速度的倾向，马来西亚、新加坡、文莱较为突出。三国在维持与美国关系的同时，更大程度上发展了与中国的关系，维持了一种更谨慎的平衡。2014年4月，美国时任总统奥巴马访问了马来西亚，这是自1966年以来时隔48年美国总统再一次访问马来西亚，双方决定把两国关系提升为全面伙伴关系。马来西亚对美国奥巴马政府的亚太再平衡战略表示了支持，还积极参加了奥巴马政府倡导的TPP谈判，双方也展开了一系列的军事交流。

与此同时，中马关系快速发展。2013年10月中国国家领导人习近平访问马来西亚，双方决定将两国关系提升为全面战略伙伴关系。2014年马时任总理纳吉布正式访华，双方庆祝建交40周年。马来西亚是最早响应中国“一带一路”倡议的沿线国家，也是共建“一带一路”早期收获最丰硕的国家之一。2015年，双方建立港口联盟，2016年中国交通建设股份有限公司与马来西亚铁路衔接有限公司签署了马来西亚东部沿海铁路工程设计施工合同，合同金额折合人民币约为728億元，这是中马两国之间最大的经贸合作项目，也是中国企业境外将履约实施的规模最大的工程项目。

2018年5月马来西亚新总理马哈蒂尔上台后，连续叫停了多个中资参与的基础设施项目，包括东部铁路项目，但经过协商和改善后，双方的合作又重回正轨。2019年4月东部铁路项目复工，同月马哈蒂尔来华参加第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，并表示对“一带一路”倡议“完全支持”。

在中美关系问题上，马哈蒂尔对中国表达了更多的理解，他在美国对外关系委员会的一次演讲中批评了特朗普的亚洲政策：“特朗普总统根本不了解亚洲，政策的制定没有顾及到亚洲的现实”。他指出，“在南海地区，航行自由一直存在，美国舰艇有意靠近争端岛礁，这是有意的挑衅行为，特朗普政府不应如此挑衅中国。”

关于中美贸易战，他认为“历史将站在中国这一边，我们必须学会如何与中国共处”。

Ibid.他认为，中国离马来西亚更近，而且是一个巨大的市场，马来西亚如果不得不在中美贸易战中选边，他将选择和中国站在一起。

有学者分析认为，马来西亚在南海问题上对中国存在着潜在的担忧，美国愿意向其提供军事援助，但是马来西亚有意降低中国威胁论调，不愿轻易充当美国棋子，实际上选择了一种更低程度的制衡，甚至低于新加坡和印尼这些非南海争端声索国。

近年来新加坡对华关系经历一些挫折后，开始对其亲美的战略政策进行反思，对华关系呈现出积极发展的势头。冷战后，在东南亚国家中新加坡积极支持维持和加强美国在该地区的军事和政治存在。李显龙曾指出，“新加坡欢迎美国作为抗衡中国崛起的力量，认为如果美国维持着主导性位置，并在一定程度上也容纳中国的崛起，有助于最大化地维护新加坡的利益。”

周士新. “亚太再平衡”战略下的美新伙伴关系[J]. 美国研究， 2017（4）： 121.新加坡和美国通过维系几十年且不断增强的合作关系，建立了超越许多美国盟友都难以企及的紧密关系，甚至有时不惜以损害其和地区邻国的关系为代价。

2016年末特朗普当选以后，李显龙对美国退出TPP表示失望，呼吁美国加强对东南亚地区的关注，希望特朗普政府“清楚美国在世界舞台上的角色，清楚它同世界其他国家的依存关系，以及清楚它的盟友与伙伴国家对美国的依赖……希望美国继续关注东南亚地区。”

另一方面，中新关系也取得了一些发展。2013年“一带一路”倡议提出以后，新加坡表示了支持并积极投入，在“一带一路”建设中发挥了特殊的作用。

在互联互通领域，中新开展了三个政府间合作项目：中新苏州工业园、天津生态城和中新（重庆）战略性互联互通示范项目。2018年双方签署了开展第三方市场合作谅解备忘录，新加坡作为全球重要的贸易和金融中心，正在逐渐成为中方企业进入第三方市场的跳板。 2015年11月6日，中国国家领导人习近平访问新加坡，双方决定建立与时俱进的全方位合作伙伴关系。两国关系近几年遇到的问题之一是新加坡对南海问题的干预。2016年南海仲裁案结果出来后，东盟一些成员国单独发表了声明，只有新加坡明确提出“敦促所有各方充分尊重法律和外交进程”，将解决争议的法律手段放在了外交手段之前，甚至超出了南海争议直接相关方，如越南和马来西亚，强调先外交后法律手段的国际惯例。

周士新. “亚太再平衡”战略下的美新伙伴关系[J]. 美国研究， 2017（4）： 120.对于新加坡的态度，中国外交部副部长刘振民公开回应，新加坡不是南中国海当事方，希望新加坡政府在不介入南中国海事务的情况下，积极推动东盟国家与中国加强合作与协调，这一表态被一些新加坡学者解读为“婉转的警告”。

2016年双边关系降到两国关系建交以来最低点，中新双边合作联合委员会自从2003年成立以来首次被推迟召开，年末新加坡的装甲车在香港海关被扣押。2017年5月李显龙未出席“一带一路”国际合作高峰论坛，对双边关系再次带来了冲击。中新关系的问题引起了新加坡学者对其外交战略的批评，如邝云峰（Khong Yuen Foong）认为新加坡到了反思其战略的一个历史节点，决策者面临着两种战略选择：一是调整现有的亲美战略，采取一种真正的中美权力平衡战略，与中国在政治和战略上进行更多的合作;另一种是采取前瞻性的举措，对未来的超级大国中国奉行追随战略，他认为新加坡将会采取前一种战略，未来十年，新加坡外交的指导方针将会实现从“美国是主导性大国”到“中美权力分享”的转换。

（四）在中美之间维持独立平衡的外交政策，即印度尼西亚。印尼基于区域大国的身份定位，被誉为东盟“天然的领导者”，其外交政策的核心是强调地区合作和自主，对中美外交政策奉行不结盟、独立积极（free and active）的政策原则，希望同时“接触和遏制”中国和美国，从而有助于印尼在地区事务中扮演建设性的积极作用。

在中美战略竞争中，印尼更像一个第三方，或者如沈大伟所谓的“局外者”，它没有像其他国家一样关切该与谁站在一起，而关注如何使得中美竞争最大限度地符合自身利益。在印尼看来，中美在该地区展開战略竞争，全球地缘政治经济重心从西方转向东方，给印尼带来了战略机遇期，有利于实现佐科总统的“全球海洋支点强国”构想。

Ibid. 5.关于中国的崛起，印尼关注的不是中国会不会构成“军事威胁”，而是中国将在该地区发挥的作用和扮演的角色，中国将会如何影响地区安全架构等。

Ibid. 16.印尼在中美之间维持着一种“动态的平衡”，与中美关系呈现出均衡发展的态势。2013 年10 月，习近平与印尼时任总统苏西洛在雅加达发表《中印尼全面战略伙伴关系未来规划》。2015年佐科总统首次访美，将印尼和美的全面伙伴关系提升至战略伙伴关系。印尼还曾表示有意加入奥巴马政府倡导的TPP。2013 年10 月3 日，中国国家主席习近平在印尼国会发表演讲，首次提出共同建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议。美国特朗普政府上台以后，提出了旨在应对中国威胁的印太战略。2018年初，印尼初步完成“印太愿景”（IndoPacific Vision）草案，随后在东盟内部传阅。在印尼的积极推动下，2019年6月东盟峰会通过了《东盟印度洋—太平洋展望》，要求东盟在印太地区发挥主导作用，和美国的印太战略拉开距离。

（五）与上述等国不同，越南近年来对美友好关系的发展速度快于中越，越南的外交政策呈现出一定的“倾美”导向。20世纪90年代中越关系正常化以后，基于意识形态的原因，越南在很长一段时间内视中国为友好国家，视美国为敌对国家，直到2003年7月越南共产党中央委员会第八次全体会议通过文件，重新定义了与所有国家的关系，即把与中国和美国的关系同时看作是既包含合作又包含斗争的因素，越中美关系的复杂性逐渐显现。

中越同为社会主义国家，在南海争端上具有不同的国家利益，而美越的国家利益却具有交叉重叠的地方，越南对外关系的战略思维开始发生变化，开始重新定位对华对美关系。正如著名的越南问题研究专家卡尔塞耶指出的，在当前的形势下，越南内部已经没有所谓的“亲华派”。越南领导者在如何处理与中国关系的问题上存在着很多分歧，主要在于一部分认为应该强调中越关系中的社会主义意识形态，另一部分认为应淡化意识形态，着重关注两国关系中的经济、政治和安全事务，越南的对华政策包含了合作的一面，也包含着不信任和斗争的一面。

越南有学者认为，一些东南亚国家对中国威胁的感知是偶尔的和阶段性的，如泰国不再视中国的崛起为威胁，但对于越南而言，对中国的担忧是“持久的、广泛的、多重复杂的”。

南海争端使得越南对中国的担忧进一步被夸大，部分越南学者认为“中国的意图是要完全控制整个南海地区，进而把其他国家纳入自己的势力范围，建立以中国为中心的新地区秩序。”

Ibid. 215.在此背景下，美越关系迅速发展。2012年美国防务部长莱昂·帕内塔（Leon Panetta）访问越南，首站选择越南金兰湾，其象征意义引起广泛猜测。

2013 年 7 月越南国家主席张晋创访问美国，越美关系上升到“全面伙伴关系”。2016 年 5 月美国总统奥巴马访问越南，宣布取消对越军售禁令，越美关系提升到前所未有的水平。与此同时，中越关系出现多次紧张，2014年两国执法船只围绕海洋石油981平台发生对峙，两国关系降至多年来的最低点。2016年南海仲裁结果出来后，越南与美国等国一道对仲裁表示了公开支持，越南逐渐成为南海问题上最主要的“前锋”，成为美国在该地区反对中国崛起的战略合作伙伴。越南认为“与中国关系的进一步发展越来越艰难，与美国发展更紧密的关系越来越轻松，且越来越必要。”

综上，在中美竞争态势下，倾中疏美成为东南亚国家对外政策的一个主要趋势，具体如下图所示。东南亚地区形成倾中疏美地区政策的原因是多方面的，除了上文提到的中国经济实力崛起这一因素外，地理因素也是影响倾中疏美的重要因素。对东南亚国家而言，中国是大多数东南亚国家的邻国，双方互动的历史最长有千年之久，而美国是该地区的后来者，“一千年后不确定美国是否还留在该地区，但可确定的是中国将始终是我们的邻国”。李光耀指出，美国必须越过数千英里发挥其影响力，中国只需数百英里，中国在亚洲发挥影响力可谓轻而易举。正是由于这一地缘因素的影响，“美国将会逐渐发觉越来越难以发挥其影响力，情况将不如以往。”对东南亚国家而言，不论是基于利益的攸关性，抑或是所谓威胁的迫切性，中国在其外交中的重要性要远远高于美国的重要性。针对中国崛起的事实，东南亚绝大多数国家不得不迅速调整原有的依赖美国的总战略，尤其是基于东南亚国家与中国权力巨大的不对称性，调整战略的必要性更为迫切。另外美国自身政策因素也是重要原因之一，美国特朗普政府上台后，东南亚国家曾担心美国从该地区进行收缩，随后又发现特朗普的东南亚政策前后矛盾，缺乏一致性，东南亚国家对特朗普的施政风格充满了迷惑和担忧。

特朗普政府的“不拘一格”以及美国与东南亚国家关系的下滑也引起了美国国内学者的广泛担忧，美国有学者认为特朗普政府正在拱手把东南亚让给中国，不断有学者建议特朗普促进与该地区盟国和友好国家的协调合作，从而维持针对中国的优势。

四、地区军事格局的变动：倾美稳中

相对于经济格局和政治格局，地区军事格局的变动相对比较缓慢，呈现出倾美稳中的地区态势，一方面维持与美国的军事合作关系，巩固并发展与美国在军事领域的深度合作，另一方面，这些国家也积极追求与中国军事关系的发展，促进双方军事领域的交流与互信，但与中国的合作水平整体上低于与美的军事合作水平。这一态势，具体分为以下五个等级：

（一）对美军事关系加强，对华军事关系下滑，越南最为突出。越美军事关系近年来快速发展，在很多领域取得了突破。2010年两国国防部建立了副部长级年度国防政策对话机制，决定两国国防部长每三年进行一次交流访问。

2011年9月，美越签署《推进双边防务合作谅解备忘录》，明确了双方合作的五个领域，包括制度性高层对话、海上安全、搜寻与救援、人道援助和灾难救援、维和行动。2010年底越南开始邀请外国海军“出于和平目的”使用金兰湾海军基地，美国海軍“非战斗舰艇”自2011年起每年都会在金兰湾进行补给和维护保养。2013年12月，美国国务卿克里访问越南，决定加强两国海岸警卫队之间的合作，美国开始对越南海岸警卫队提供正式的训练和科目建设援助，旨在使越南海岸警卫队能够有效参与东南亚的海洋治理，成为美国在该地区的合作伙伴。2016年美国宣布全面撤销对越南的武器禁运，2017年美国向越南移交了一艘“汉密尔顿”级大型巡逻舰，开启了美越军事合作的新进程。2018年3月5日美国航空母舰“卡尔文森号”（USS Carl Vinson）对越南进行了友好访问，这是自越南战争结束以来美国航母第一次访问越南。美越的军事合作具有明显的针对中国的战略意涵。美国东南亚研究著名学者默里·希伯特（Murray Hiebert）和格雷戈里·波林（Gregory B. Poling）称，美越双方在南海地区的战略利益趋同，越南从不质疑美国在冲突爆发时军事介入的能力和意愿，越南欢迎美国在该地区的更强的军事存在以制衡日趋强硬的中国。

中越之间近年来也展开了一些军事合作交流，中越建立了边界高层会晤机制，双方海军自建立北部湾联合巡逻机制以来，已进行了25次北部湾联合巡逻任务等，双方的海军军舰也进行了互访活动，但双方的军事合作水平仍停留在比较低的层面，相互之间没有军售往来，更为重要的是，近年来双方在南海地区屡次陷入军事对峙状态，削弱了双方的战略互信，双方军事关系中合作面在减少，对抗面在扩大。

（二）维持与美深层次合作结构，开展与中军事合作交流，菲律宾、泰国较为典型。美国在该地区的条约同盟国菲律宾和泰国虽然与美国在许多政治外交问题上有摩擦，但与美国的军事合作结构继续维持，同时与中国的军事合作也得以发展。2017年11月菲律宾总统杜特尔特在与美国总统特朗普的会晤中，双方重申遵守1951年的《美菲共同防御条约》以及2014年的《美菲强化防务合作协议》。

根据《美菲强化防务合作协议》，美军可以使用菲律宾的军事基地重新部署舰船、飞机、武器和军队，建设军事设施，实现在菲律宾境内更长时间、更大规模的军队轮换驻留。这份协议实际上是美军在1992年被迫从菲律宾军事基地撤出后，变相地重回到菲律宾。为了落实该协议，2016年3月，美菲两国发表联合声明，美军获准使用和扩大部署在菲律宾的5个军事基地，这将会有助于美国增加在南沙岛屿以及黄岩岛的空中巡逻，对中国海军在南海的军事行动进行跟踪监视。

杜特尔特上台后虽然缩减了2017年“肩并肩”双边联合军演的规模，并停止与美以南海领土防御为目标的实弹演习，但并没有动摇《美菲强化防务合作协议》，甚至不断推动该协议的落实，2018年第一个军事设施建设在Basa空军基地动工，另外四项军事设施的建设也在拟议之中。

2018年双方联合军事行动的次数高达261次，2019年预计达到281次，2020年将达到300多次，其行动包含反恐、海上安全和人道救援等。

总而言之，菲律宾军队从军官的教育培训到军事装备建设再到反恐备战等都与美国展开了深层次的合作，双方军事关系的深层次结构依然非常牢固。另一方面，菲律宾近年来也与中国展开了一些军事交流。2016年10月中国和菲律宾就成立联合海岸卫队委员会签署谅解备忘录。2017年5月，中国导弹驱逐舰长春号、导弹护卫舰荆州号以及综合补给舰巢湖号对达沃港进行了为期3天的友好访问，这是自2010年4月13日以来，首次有中国军舰访菲，杜特尔特进一步表示，菲中两国海军可以开展联合军演。

中菲军事交流的目的在于增加信任，减少误判，避免冲突，与美菲共同应对国家威胁的机制化合作还有较大差距。

泰美军事关系一直是两国关系的最重要支柱。1954年两国参与签署《东南亚集体防御条约》，美泰正式结盟。2003年泰国和菲律宾一道被确定为美国“非北约主要盟国”。21世纪初美国在阿富汗和伊拉克战争中都曾使用泰国的乌塔堡空军基地进行补给，双方在情报领域和执法领域都进行了深度合作，美国主导的亚洲年度最大的多边军事演习——“金色眼镜蛇”一直在泰境内举行。2014年双方关系在泰军事政变后恶化，美国暂停了对泰的军事援助，但美泰军事合作的基本结构并未发生动摇。在战略层面，泰国军官尽管对美颇有微词，但依然把美国视为其安全的重要保障，双方的军事交流并未受到政治关系下滑的干扰，泰美关系已经呈现出“政冷军热”的局面，仍具有较强劲的弹性。泰国军队从20世纪50年代起一直采用美国军事作战条令（military doctrine）。正如一位泰国军官称，“我们购买瑞典的鹰狮战机，我们用的是美国军事作战条令;我们购买中国的坦克，我们用的还是美国军事作战条令。我们在美指挥参谋学院受训，我们的组织原则都参照美国而设。”

另一方面，近年来，中泰国防军事合作取得了突破性进展。中国正在成为泰国重要的武器供应商，据统计，从2011到2018年，泰国从中国购买的军火总价值为3.12亿美元，而从美国进口的军火总价值则为3.08亿美元，中国成为泰国第三大军火合作伙伴。

从2014年起，泰国同意购买中国先进的VT4型主战坦克和S26T潜艇。2016年12月泰国防部长巴威·翁素万提出中方在泰国建立工厂，负责修理和维护泰国军方购买的中国军事装备，并生产一些小型武器和无人机，大大促进了中泰双方的军事合作。另外双方在现有的共同海军演习的基础上，增加了共同空军演习的科目等，泰方也不断派出军官来华参加培训交流等。中泰军事合作可能会影响到美泰合作，如美国从泰国领土起飞的侦察飞行等，但这种影响还是有限的。

（三）深化与美军事合作关系，开展与中军事合作交流，新加坡、马来西亚、文莱较为突出。新加坡虽然不是美国在该地区的条约盟国，但双方的合作实质上已经达到了同盟国的水平。1990年双方签署了《使用新加坡军事设施的谅解备忘录》，美国空军可以在新加坡巴耶利峇空军基地（PayaLebar Airbase） 和胜宝旺海军基地（ Sembawang wharves） 轮驻。1998 年11 月10 日，新加坡和美国签署了《〈谅解备忘录〉附录》，明确美国海军舰只可以使用新加坡樟宜新海军基地（New Changi Naval Base），这是美国海军自撤出苏比克湾以来在东南亚的唯一航空母舰驻泊基地。2005年，双方签署《关于在国防和安全合作领域建立更紧密伙伴关系的战略框架协议》，新加坡被美国列为“重要的安全合作伙伴国”。2015 年，新加坡和美国同意通过《加强国防合作协议》，进一步提升了两国的军事合作关系。新加坡同意美军向新加坡轮调四艘濒海战斗舰，2013年美国海军首次在新加坡部署濒海战斗舰“自由”号。2015年12 月，美国海军首次将P-8 海神反潜侦察机部署到新加坡，进行地区作业，“此举反映出新加坡希望美国在地区安全中发挥积极的作用以及新加坡始终认为美国是其最重要的安全伙伴”。

与此同时，新加坡和中国也进行了一些军事交流，诸如2015年，中新两国首次举行了“合作2015”的双边海上军事演习。2016年9月新加坡海军“坚定号”护卫舰驶抵上海扬子码头，同中国海军一道在长江口某海域举行以通讯校验、编队运动等科目为主要内容的联合演练等。总体而言，中新军事交流的水平远远低于美新：美新军事互访的频率远远高于中新，据统计，美国海军舰艇每年对新加坡的常规访问就多达130余次;另外，迄今为止，中新之间并无任何军售领域的合作，而新加坡确是美国在东南亚地区最大的武器进口国，从2011年至2018年，新加坡从美进口军事武器24.68亿美元，远远高于排在第二位的印尼。

再次，新加坡已经成为美国海军第七舰队在东南亚最大的后勤补给和维修基地，两国的军事交流已经走向机制化，新加坡在一定意义上已经成为美国西太平洋作战体系的重要一环。

马来西亚低调处理南海争端的同时，也在低调地谋求发展与美国的军事关系。马前首相纳吉布曾形容美马军事合作是“守口如瓶的秘密”，

在纳吉布政府时期，更多的安全人员参加了美国的军事项目，更多的美国军舰航母到访马来西亚，进行了更多的联合演习和高层军事交流。

双方在马六甲海峡和亚丁湾的反海盗以及反恐行动中都进行了广泛的合作，马来西亚曾希望美国帮助马海军在沙捞越新基地进行部署。2014年和2015年國际媒体传出美国要在靠近南海南端的纳闽岛基地部署P-8 海神反潜侦察机的消息，虽遭马军方否认，但仍引起了一些国际媒体的猜疑。

美国国际战略研究中心东南亚研究所主任厄内斯特·鲍尔（Ernest Bower）认为，美国马来西亚的军事合作一直非常深入且低调，美国正在帮助马来西亚提高其技术能力，以监控和保护其南海领土，美国不太会在马来西亚建立一个军事基地，但能否使用马来西亚的领土才是关键，而马来西亚越来越有意向让美国进入其更多的领土。

另一方面，中马的军事合作也开始起步。2012年9月，双方国防部长举行首次防务安全磋商。马来西亚2015年9月与中国在马来西亚梳邦空军基地举行了首次实兵联合演习。

2016年11月纳吉布访华期间，马方首次同意从中国购买4艘近海巡逻舰。

2017年马时任防长希沙姆丁·侯赛因访问中国，双方签署了建立两国防长参与的高级别委员会的备忘录。在高级别委员会之下，双方将建立具体的工作组，负责军事合作、信息情报交流等。

文莱近年来一直维持着与美国的军事合作关系。1994年双方签订了《国防合作谅解备忘录》，决定开展联合演习、训练项目和其他形式的军事合作。双方随后建立了国防联合工作委员会，每年召开相关会议。

从1995年起，文莱也参加了一年一度的与美国的“海上战备与训练合作”系列演习。从2011年到2018年，文莱与美国的军备贸易额达到870万美元，与中国并无此领域的合作。

2003年9月，文莱与中国签署了《关于开展军事交流的谅解备忘录》，两军之间的交流开始发展;11月，中国海军舰艇编队首次访问文莱。2014 年文皇家武装部队海军舰艇首次访华，也是首次赴华参演。2016年10月12日，文莱国防部副部长阿齐兹在与中央军委副主席许其亮会谈时，表示愿与中方拓展两军各领域交流，加强人员培训、联演联训等务实合作，为两国关系发展提供更多机遇。

（四）在中美之间维持独立平衡的军事外交，即印尼。印尼和美国的军事交流在20世纪90年代经过一段时间的停滞后，2005年美国逐步解除对印尼的一系列制裁，双方军事关系开始正常化。據统计，每年双方的军事交流项目为170多个，包括著名的“哥鲁达盾牌”（Garuda Shield）陆军演习;从2011至2018年，美国对印尼的军售额7.82亿美元，美国是印尼最大的军售合作伙伴，其购买的武器包括美国阿帕奇直升机和F-16战斗机等;双方也进行了一系列的教育和技术培训项目。与此同时，2011年印尼特种部队与中国的特种部队在印尼万隆举行了首次联合训练，标志着双方一系列军事交流的开始。2012年8月，中国外长杨洁篪访问印尼期间，印尼宣布正在与中国就联合生产C—705反舰导弹计划进行磋商。

从2011年到2018年，中国和印尼的军备贸易额达到3.33亿美元，不到美印尼贸易额的一半。

总体而言，与中国的合作相比，印尼与美国的军事合作水平更为广泛深入，但印尼缺乏战略动力与美国发展更高的伙伴关系，印尼希望在中美之间保持军事关系的开放性和多元性。

（五）维持与中国深层次的合作结构，与美国并无实质性的军事合作关系，主要表现在缅甸、柬埔寨、老挝三国身上。从2011年到2018年，三国与美国并无军售合作往来。

中国多年来一直是缅甸武器进口和军事安全合作的主要对象，中国还多次帮助缅甸培训海陆空各军种作战人员。2012年11月12日至19日，双方决定将继续深化两军务实合作，并一致同意建立战略安全磋商机制。2016缅甸方面证实了缅甸军方已购买了大陆主导、并与巴基斯坦合作研制的“枭龙”战机。

2017年2月，中缅举行外交国防2+2高级别磋商，5月双方首次举行了海军联合演习，双方的互信水平得到大幅提升。中国也是柬埔寨最大的军售伙伴国和军事援助国，中国帮助柬的军事人员进行训练和教育培训等。2015年6月，中国与柬埔寨签署了一项全面军事合作协议，2016年两国举行了首次联合演习，双方的防务合作不断提升。中老军事关系也非常稳定，2012中国国务委员兼国防部长梁光烈访问老挝，双方同意继续两国军队间的双边互访、人员培训以及两国边境巡逻。

综上，与经济格局、政治格局相比，东南亚地区军事格局总体上呈现出缓慢调整的趋势，在维持与美军事关系的前提下，东南亚国家也积极谋求与中国开展一定程度的军事合作交流，具体如下图所示。形成这一现象的原因主要是，东南亚地区从20世纪50年代以来在安全领域对美国形成的历史路径依赖，从领土争端到国内稳定，从传统安全到非传统安全，东南亚绝大多数国家和美国都开展了持续深入的合作，因此在应对未来的不确定性时，东南亚国家仍然对美国存在一定的依赖性。其次，东南亚地区军事格局和美国的大战略谋划具有紧密的相关性，美国外交界普遍认为“在东亚前沿的盟国体系有利于美国长期的战略利益，中国的崛起增强了这一重要性，没有美国的援助，东南亚国家将会落入中国的势力范围。”

因此，美国军方近年来一直积极拉拢东南亚国家，尽管政治关系有所起伏，但美军方仍然通过各种手段努力维持发展双方的军事关系，在很大程度上也保证了该地区军事格局的稳定性。再次，更为重要的是东南亚国家对中国崛起存在的本能性担忧和不信任，地理邻近性增强了东南亚对中国的共同利益认知，但又产生了威胁迫切性的认知，近年来南海争端更加剧了东南亚国家对中国的担忧，在一定程度上也刺激了东南亚国家与美国的军事合作。

在倾美的军事格局中，同时表现出了稳中的态势，这反映出东南亚国家寻求与中国增加理解，减少误解的意图，也进一步反映出东南亚国家避免在中美之间选边站，被捆上美国战车的战略选择。正如伊肯伯里所指出的，大多数国家都把美国的“轴辐安全体系”看作是对中国崛起的一个关键性平衡，这不是表明他们要参与一个制衡中国的联盟，而是他们希望美国主导的安全体系能够在地区秩序中扮演稳定性角色，在这种稳定的和有约束性的地缘政治环境中，这些国家同时与中国展开接触与合作。

在倾美的军事格局中，内部的差异性同样值得关注。如上文所述，虽然双方仍维持一定的军事合作关系，但在军事合作的性质目标以及是否把中国作为战略威胁上各方已经出现了分歧，具体而言，越南与美国的军事合作存在着共同的战略利益，认为中国对其战略安全构成了威胁;菲律宾和泰国认为与美国的军事合作对维护国家的战略安全至关重要，但中国并未对其战略安全构成威胁;新加坡、马来西亚和文莱虽然与美国展开了一定程度的军事合作，但这种合作性质并不具有重大的战略意义，没有特定的战略目标和对象;印尼与美国的军事合作存在着战略互信不足;柬埔寨、老挝、缅甸与中国战略利益的共同面大于与美国的共同面。

[13]Enze Han. Under the Shadow of ChinaUS Competition： Myanmar and Thailands Alignment Choices [J]. The Chinese Journal of International Politics， 2018， 11（1）.

[14]Evelyn Goh. The Modes of Chinas Inuence： Cases from Southeast Asia [J]. Asian Survey， 2014， 54（5）.

[15]Evelyn Goh. Understanding ‘Hedging in AsiaPacific Security [R]. PacNet Number 43， 2006;

[16]G John Ikenberry. Between the Eagle and the Dragon： America， China， and Middle State Strategies in East Asia [J]. Political Science Quarterly， 2016， 131（1）.

[17]Hiebert Murray， Nguyen Phuong and Poling Gregory B. A New Era in USVietnam Relations： Deepening Ties： Deepening Ties Two Decades After Normalization [R]. CSIS， 2014.

[18]Ian E Rinehart. Malaysia： Background and U.S. Relations [R]. Congressional Research Service， 2014.

[19]Ian Storey. Thailands PostCoup Relations With China and America： More Beijing， Less Washington [J]. ISEASYusof Ishak Institute， 2015.

[20]John Lee. Chinas Economic Leverage in Southeast Asia [J]. Journal of East Asian Affairs， 2015， 29（1）.

[21]Jürgen Haacke. The United States and Myanmar： From Antagonists to Security Partners？ [J]. Journal of Current Southeast Asian Affairs， 2015， 34（2）.

[22]Kevin Hewison. Thailand： an old relationship renewed [J]. The Pacific Review， 2017， 31（1）.

[23]Le Hong Hiep. The VietnamUSChina Triangle： New Dynamics and Implications [R]. ISEAS， 2015（45）.

[24]Marvin Ott and Derek Maseloff. The U.S.Malaysia Security Connection [J]. Asia Pacic Bulletin， 2016（335）.

[25]Michael Mazza. An American Strategy for Southeast Asia [R]. American Enterprise Institute， 2018.

[26]Natasha HamiltonHart and Dr Dave McRae. Indonesia： Balancing The United States and China， Aiming for Independence [R]. United States Studies Centre， 2015.

[27]Orville Schell and Susan L. Shirk. Course Correction： Toward An Effective And Sustainable China Policy [R]. Asia Society， 2019.

[28] Oak Soe San and Chaw Chaw Sein. Myanmars Reform and its impact on MyanmarChina Relations [J]. Journal of the Asia Research Centre， 2016（5）.

[29] Pongphisoot Busbarat. ThaiUS Relations in the PostCold War Era： Untying the Special Relationship [J]. Asian Security. 2017（1）.

[30] Seng Tan. Facilitating the US Rebalance Challenges and Prospects for Singapore as Americas Security Partner [J]. Security Challenges， 2018， 12（3）.

（責任编辑：清宁）