PPP模式下项目管理存在的问题及对策探讨

(中国水电建设集团十五工程局有限公司，陕西 西安 710065)

1 PPP模式简述

PPP(Public-Private Partnership)模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，也是一种项目融资模式。PPP起源于1992年的英国，于20世纪80年代引入中国，并在基础设施领域探索实行PPP模式，采用BOT运作方式建设了一些电厂、水厂、高速公路及市政桥梁工程。经过30多年的发展，为提高基础设施水平发挥了积极作用。在经济新常态下，基础设施领域内继续采用PPP模式，有利于创新投融资机制，提高基础设施项目建设、运营和管理效率，更好地为社会和公众提供服务。

2 PPP项目案例

PPP模式下的项目建设单位是项目公司(SPV)。项目公司为政府方授权的出资代表与社会资本方共同组建的独立法人单位，负责项目的融资、建设管理和运营维护，并通过使用者付费或政府付费获得合理的投资回报，实施机构代表政府全程监督。在PPP项目合作期，项目公司作为建设项目的法人，在建设期履行项目建设的管理职责，在运营期履行项目的运营维护职责，为社会和公众提供更好的服务。而项目公司在实际履职的过程中，由于受项目管理组织形式及合同关系复杂等因素的影响，在项目建设管理过程中存在一些问题，这些问题影响项目的进展，从而制约PPP项目合作合同的履约。本文以表1中的PPP项目为例，就目前PPP模式下项目管理问题进行梳理并提出应对建议措施。

表1 PPP项目情况一览

2.1 南京市浦口区步月路双峰路项目

南京市浦口区步月路双峰路道路建设PPP项目于2016年10月份签订PPP项目合同，2017年3月完成项目公司注册组建，2017年7月签订施工合同并着手施工准备工作，2017年7月底监理工程师批复开工申请。此前，政府方已完成勘察、设计、监理及跟踪审计的招标并开展工作，政府方没有向项目公司移交以上建设各方的管理工作，现仍由政府方进行管理。

项目前期建设程序由政府方负责，由于融资的需要，前期未完成的建设程序审批手续包括国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证。其中国有土地使用权证由政府方负责办理，项目公司协助；建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，由政府方委托项目公司办理，政府方协助。质量安全监督报监申请由项目公司向质监站申请办理。工程质量检验试验工作由项目公司委托质监检测中心实施。

由于前期建设程序不完善，申报资料缺失，三证办理工作举步维艰，严重影响了融资审批放贷，融资很难到位。PPP合同约定建设期及开工日都是自合同生效日起，合同生效条件为甲乙双方签字盖章并经政府批准。由于受融资、设计优化及图纸供应、工程量清单等工作的影响，工程进度缓慢，加之实际开工日与合同开工日相差近10个月，建设工期已严重滞后，对项目履约产生了严重影响。

2.2 铜川市印台区山水林田湖项目

在铜川市印台区山水林田湖漆水河及周边区域生态保护修复工程PPP项目中，政府方委托项目管理公司进行全过程项目管理。已完成社会资本方的公开招标工作，正在进行PPP项目协议书的谈判工作。政府方已完成勘察、设计、监理及第三方质量检测的招标并开展工作，在项目公司成立前，以上建设各方的管理工作仍由政府方负责。招标文件约定的建设期由开工之日起计算。2019年3月，项目管理公司、监理单位、第三方检测单位已经开展准备工作，而PPP项目协议尚未签订，项目公司未组建、施工合同未签订，虽然建设期由开工之日计算，但由于准备期过长，项目长时间不能开工，加大了前期准备工作的成本，对项目的整体运作产生了影响。

2.3 玉溪市峨山县城提质扩容项目

玉溪市峨山县城提质扩容重点建设PPP项目，于2017年11月份签订PPP项目合同，2017年12月完成项目公司注册组建，在施工合同谈判过程中着手施工准备工作。此前，政府方已完成部分单体工程的勘察、设计、监理及前置审计的招标并开展工作，以上建设各方的管理工作，政府方向项目公司移交了部分工作，由项目公司进行管理。由于政府方前期工作滞后，整个PPP项目的六个单体工程仅完成了可研阶段的审批，一个单体项目正进行初步设计阶段的工作，其余五个单体工程还未进行初步设计。工程设计工作严重滞后，开工准备工作周期过长，影响后续工作的进展。建设期由开工之日计算，项目迟迟进入不了建设期，加大了项目公司的各项管理成本，严重影响项目履约。

3 PPP项目问题分析及对策

3.1 建设期起始时间的问题及对策

PPP项目合作期包括建设期和运营期。建设期的起始时间直接影响项目的履约。建设期的起始时间有以下两种情况：

a.第一种情况：自PPP项目合同生效之日起(案例一)。PPP合同生效后，项目公司组建、签订施工合同、施工准备等各项工作都需要时间去完成，如建设期自项目合同生效之日起计算，可能会导致项目从合同签订之日至项目进入实质性建设这段时间的“空档期”，即项目提前进入建设期。在总合作期不变的情况下，意味着建设期缩短。缩短建设期后，会出现赶工情况，如无法赶工，则导致运营期开始的时间延长，这是政府方和项目公司都不愿看到的结果。

b.第二种情况：自工程开工日起(案例二、三)。如建设期自工程开工之日计算，那么在PPP项目合同签订后至监理工程师发布开工令的这段时间属于“空档期”，项目是否具备开工条件具有很大的不确定性，影响因素多，任何因素条件都有可能影响开工，由于没有进入建设期，项目的合作期限将为无限期，项目公司前期准备工作的投入没有效益，不能按计划使项目发挥效益。

从实际履行情况看，上述两种情况的起始时间均不合理。建设期起始时间规定不合理，极易造成实际施工期缩短，也影响运营期的起始节点。就政府方而言，项目开始运营意味着可以开始提供公共产品或服务；就项目公司而言，项目公司只有在项目开始运营后才能开始获得收益。建议建设期自PPP项目合同签订后六个月起算，或在建设期的时间段里，设置六个月的建设准备期。设置建设准备期也符合工程建设程序中的阶段划分，属于工程建设准备阶段。一般的PPP项目，项目公司能够在六个月的时间内完成公司组建、施工合同签订、施工准备工作，施工总承包单位具备向监理工程师上报开工申请的条件，防范因无法及时开工或建设期延长而造成的违约，维护项目合作双方的利益。

3.2 PPP项目合作双方履职问题及对策

在PPP项目社会资本招标工作之前的准备工作由政府方负责。政府方实施PPP项目的准备工作不充分，前期建设程序报建工作滞后，对勘察、设计等建设方的管理工作松懈，设计深度不能满足工作需要，PPP项目社会资本方迟迟不能确定，后续工作无法开展。由于PPP项目推进不力，难以满足国家PPP项目库的进展要求，有被清理出库的风险。

PPP项目在完成项目公司组建后，政府方实施机构要按照项目合同的约定，将前期工作成果进行移交。由于双方对各自的职责不明确，认识不足，加之前期工作成果资料不完全，移交工作不能正常开展，双方不能很好地履行各自的职责。

建议措施：PPP项目合作双方加强沟通交流，改变传统的项目管理理念，政府方实施机构认真梳理项目前期策划、勘察、设计、造价咨询等工作成果资料，列明资料清单向项目公司有序移交，代表政府做好项目的全程监督工作。项目公司接收前期成果资料后，继续完善前期工作，使交接工作衔接有序。项目公司要真正履行作为项目建设法人的职责，建立健全项目管理组织机构及制度。在做好项目融资工作的同时，加强项目的工程管理工作，理清建设各方的合同关系，以合同为依据，统筹协调管理勘察、设计、施工、监理、审计、检测等建设各方的关系，使PPP项目良好履约。

4 结 语

随着PPP项目模式在基础设施及公共服务领域更进一步的深化，传统项目管理模式及思想观念将会彻底改变，社会资本也会更多地投向这些领域，项目管理制度也会更加完善，政府方的服务意识、监督管理力度会更进一步加强，使PPP项目模式能够更多地发挥自身的优势，有力支撑新型现代化建设。