“联校网教”模式之法律分析及风险规制

陈怡欣

摘要：《国家教育事业发展“十三五”规划》鼓励社会力量和民间资本通过多种方式举办学校和教育机构，提供多样化教育产品和服务。咸宁地区“联校网教”的尝试，平衡配置了教学资源，创设了信息技术与政府治理和谐共生的土壤，为实现国家治理体系和治理能力的现代化积累了经验，具有科学性与可复制性。然而，在政府购买信息化教育服务的后续发展中，更应注重明确各方主体的权利和义务，将政府的管理方式从“大水漫灌”升级为“精准滴灌”，在保证学生权利、教师权利、企业权利的基础上，实现教育行政管理的既定目标。

关键词：联校网教;政企合作;受教育权;法律关系;教育信息化

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.02.019

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1671—1580（2020）02—0082—05

一、“联校网教”的实施背景与已有成效

（一）受教育权实现形态变迁

自20世纪初以来，受教育权得到各国宪法普遍承认。中国公民的受教育权从新中国建立至今经历了实现形态的四重更替，现进入到人格发展的全面教育阶段。

2010年，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》， 提出2020年要基本建成覆盖城乡各级各类学校的教育信息化体系，使农村和边远地区师生能够享受优质教育资源。从预期教育到终身教育、从学前教育到高等教育、从书本教育到多维教育，受教育权逐渐在时间和空间上拓展到整个人人格发展的各个方面。

（二）教育供给主体方式多元

受教育权作为宪法基本权利，其受益功能对应的是国家的教育给付义务。为了使公民能够平等、有效地享有受教育权，国家应“以积极作为的方式为公民提供……给付的内容可以是物质性的利益，可以是法律程序，也可以是服务行为。”[1]“权为民所赋—权为民而用—民为权受益”的权力/权利逻辑链，成为国家有理、有力、有度履行教育资源公平配给义务的根本宪法依据。

为满足受教育者和教育行业的多元诉求，政府作为提供公共教育服务的责任主体，在基础教育领域逐渐扩大了购买服务的范围，教育领域的政府服务职能改革正在中央和地方有序推进。教育部部长陈宝生曾多次介绍政府购买课后一小时教育服务和农村信息教育服务的重大效益，要求做到“科学花钱、按时花钱、均衡花钱、有质量地花钱”[2]。政策法规和相关实践都在大力促使政府与市场协作共融，平衡教育资源，缩小城乡、区域和校际等各类差异。

（三）“联校网教”已显成效

2014年以来，咸宁市咸安区和崇阳县辖区内的大部分小学，在政府、企业、学校等多方主体的配合下，分批次逐步开展 “联校网教”。“联校网教”模式以信息化手段为桥梁，通过政府购买教育信息化服务，构建同步课堂平台，把咸宁市的授课点与教学点紧密结成一体，实现课程资源的“向下流动”、社会力量的“多维联动”、政府治理的“亲民互动”、教育公平的“全面推动”，初步形成了城乡之间、地区之间教育资源配给的均衡化发展。

二、“联校网教”的运行模式与法律分析

（一）“联校网教”运行模式

教育信息化供给模式随信息技术的发展而发展，以教育信息化试点地区——咸宁市为例，从“农远工程”到“走校制”再到如今的“联校网教”，其过程可谓为我国教育信息化发展演变的缩影。而咸宁的“联校网教”实践中，又以咸安模式与崇阳模式最具代表性。

1.“联校网教”模式概况

“联校网教”模式主要有七方参与主体，其角色定位及运行模式如下：

2.咸安区同步式“联校网教”

咸安区东南部以农村为主，面对城镇化背景下大量农村人口外迁、各乡村小学的完整学校逐渐缩小为教学点的现状，县教育局和财政部门采取政府购买信息化服务的方式，借助硬件设施和互联网平台实现（1+M）×N的模式：由一个中心学校充当1的供给方角色，通过同步课堂的模式，将在乡村小学无法开设的音乐、美术以及英语等课程同步直播至各接受校（M），各個供给校根据购买服务批次的不同，利用不同公司提供的教学设备硬件设施，向N个性质相同的不同接受校提供教学资源，满足不同学生们的教育需求。

3.崇阳县集中式“联校网教”

区别于咸安区崇阳县的“联校网教”采取政企合作（PPP）模式，主要由一家公司提供统一的互联网平台，将该区全部供给校与接受校整合起来，集中教学资源，形成崇阳地区统一的信息化教学平台。专职教师由教育局遴选，通过非实体性的同步课堂为接受校学生上课。

（二）政府与企业的“双合”关系

咸宁地区政府与企业的“双合关系”主要是“采购合同关系”（通过公开招标筛选出区内的公司，向特定学校安装教学设备）和“政企合作关系”（由企业自有资金推进教育信息化平台的开发建设，后期由政府通过购买服务的形式，将其免费提供给区内中小学使用）。

由于教育资源的教育属性，区别于一般采购，采购合同关系下政府在对企业资质和其提供服务的质量审查方面更加严苛。但地方政府缺少与企业合作的经验，没有指导性文件参考，也没有引入竞争性机制，易形成权责缺位。

（三）政府与学校的行政管理关系

咸宁市推进“联校网教”的直接负责部门是教育局信推办，在前期工作中，信推办负责考察网校和中心校的基本情况，进行可行性研究和充分论证后，拨款专项资金。在后期监管上，信推办专职人员对设备使用情况进行检查监督和定期考评。在教学质量检验上，信推办对“联校网教”的学生也多加关注，通过定期测试检验成效。城乡学校除了接受教育行政部门的行政管理外，也可提出教育诉求，同时需要将新型教育模式下的教学成果反馈给教育行政部门，完成教育工作质量的评估和验收。

（四）教师与学生的权利义务关系

其次，财政部门要通过预算规范科学统筹、有效配给专项资金，不做“一锤子买卖”。“联校网教”工程在财政一次性拨款后，缺乏长效运营和持续投入。实质上，“联校网教”等教育信息化专项资金要依政府采购、教育经费使用等政策法规，避免资源闲置、重复浪费和间断配给。详言之，财政部门应形成“预算审核—使用绩效—监督管理”三步走资金运营规划：在预算中为“联校网教”预留一席之地;在使用中评价专项资金对受教育实效的贡献;在全过程接受上级教育部门、财政部门和审计机关或委托的第三方进行检查监督。

最后，网络教育宜结合接受校需求，构建个性化、多样化课程体系。虽然“联校网教”克服了传统农远工程非对话、延时性等弊病，但其依旧存有接受校无法表达和实现受益需求的困扰。接受校和供给校需要在教育行政部门引导下通过线下联动、线上教研等方式破除信息不对称，各参与方也都应尊重每位学生的个别受教育权。对此，可采用教育券形式给付教育资源，将“政府—学校—受教育者”的传统教育财政投入关系变为“政府—受教育者—学校”，消解教育配给的供需矛盾。

（二）政府与企业：从包揽越位到亲清并重

过去，政企边界含糊、办事规则混乱是政府购买“联校网教”服务的两类模式的痛点。实际上，《政府采购法》《招标投标法》《政府购买服务管理办法（暂行）》等已经初步构筑起政府购买教育信息化服务的四梁八柱，在准入、程序和退出上，皆需以亲清新型政商关系为准则共同发力、实现多赢[5]。

准入上，政府需在众多的教育组织中比较甄别，促使其通过公平、有序的市场竞争获取质优价廉的教育服务产品，化解权力寻租风险，做到崇法清廉。同时，由于教育服务具有体验品的特性，政府无法事先对所购服务的效益进行判断和评价，只能在校方体验反馈后得知服务效果，故而购买服务前必须对标的进行恰当、科学的价格测算，合理确定采购需求，做到亲近市场[6]。

程序上，政府购买的立项、招标、投标、评审、审批、实施项目要从“招标标准”“实施绩效”和“运行透明度”三个维度跟踪质量、监管落实，确保社会资本从流入到流出均不失公共服务属性，拒绝边界不“清”。同时，政企双方宜在平等自愿、诚实信用下，通过合作履约担保、特别监管措施和违约处理[7]等规范双方过程责任，做到为公要“亲”。还可借鉴利他合同对受益第三人的保护机制，改造政府购买服务合同的封闭性、相对性，促使受教育权在政企合作下显化权利价值。

退出上，应净化政治生态和商业生态，开创由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，依照过程与结果、短期效果与长远效果、社会效益与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。采取政企合作的，应建立“物有所值”评价体系，依据评估结果及时结算价款、维持企业供给资金链，构建退出机制、惩戒机制，对提供教育服务质量低劣、不合标准的企业予以淘汰和归责，纳入市场信用记录。

（三）学校与教师：从重负难解到通功易事

横向对比咸安和崇阳，采取专职主讲教师的效益大大优于传统教师兼职的方式。教育行政部门在绩效评估后，应加大购买（延聘）专任主讲教师力度，使专任教师成为教育均衡发展的中坚力量，缓解目前兼职网课教学给传统教师带来的工作重压，优化学校师资配比。不仅如此，教育行政部门还可以基于网络教学的地域、时间弹性，选聘东部发达地区优质师资，下好教育资源全国一盘棋。

在这批专任教师队伍组建后，教育行政部门需着力构建网络虚拟学校，推进资源集约化配置，使接受校、受教育者通过教育券等形式自主选择教学资源，打破教师被动授课、学生被动听课的“双被动”局面。应建立校际教师联络工作站，及时分流有关课程内容，使主讲教师与辅助教师、兼职教师与专任教师连结为教育命运共同体。

（四）教师与学生：从教学错位到教学相长

首先，辅助教师应依《教师法》第4章之规定，由教育行政部门、学校集中辅导和培训信息化课程。在“联校网教”开设后，一些过去缺位的音体美、素质课程逐步齐备，要求主讲和辅助教师联动教学，以提高教学质量、缓解供给压力。辅助教师不能脱离网教课程，仅在线下课堂纪律、教学秩序维持中泛泛而為。换言之，教育行政部门既要做好供给侧教师素质塑造工程，又要解决需求侧教师责任架空的弊病。

其次，在“联校网教”过程中，教师要确保教育资源平等输出至每一名学生，对本校学生、接受校学生一视同仁，避免厚此薄彼。更进一步地，依湖北省《中小学教师违反职业道德行为处理办法》，对在“联校网教”课程中旷课、不服从教学安排、无正当理由擅自剥夺学生在校平等学习机会或参加集体活动权利的，可以对任职教师视情节轻重采取记过、降级或解聘等惩处，防止“联校网教”的白板阻隔了两端学生的无差异教育权利，使学生“成败萧何”。

[参考文献]

[1]张翔.基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始[J].中国法学.2006（01）.

[2]陈宝生.落实 落实 再落实——在2019年全国教育工作会议上的讲话[J].人民教育.2019，（Z1）：6-16.

[3]毛明明，罗崇敏.我国政府购买教育服务的主体关系困境及重构路径[J].现代教育管理.2016，（6）：1-9.

[4]李振宇，王骏.中央与地方教育财政事权与支出责任的划分研究[J].清华大学教育研究.2017，（5）：35-43.

[5]兰琳宗.构建亲清新型政商关系[N].中国纪检监察报，2018-11-12（5）.

[6] 周翠萍.我国政府购买教育服务的风险分析[J].教育科学.2010，（5）：24-27.

[7] 财政部.《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014）[EB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/t20141204_651012.html，2019-08-04.

Abstract：The 13th Five-Year Plan for the Development of National Education encourages social forces and nongovernmental capital to organize schools and educational institutions in various ways so as to provide diversified educational products and services. The attempt of “online education of joint schools” in Xianning， the scientific and extendable one， not only help balance the allocation of teaching resources， but also successfully narrows the distance between government， enterprises， schools， teachers and students. At the same time， it cultivates the soil for a harmonious coexistence of informatization technique and good governance， in which the government can gain wider experience for modernizing Chinas governance system and capacity for governance. However， in the follow-up development of the government's purchase of information-based education services， more attention should be paid to clarifying the rights and obligations of all parties， upgrading the government's management mode from “flood irrigation”to “drip irrigation”， to achieve the established goal of educational administration on the basis of guaranteeing the rights of students， teachers and enterprises.

Key words：online education of joint schools; Public-Private-Partnership; right to education; legal relations; educational informatization

[責任编辑：张丽丽]