关于城商行地方政府隐性债务风险及对策研究

孙海娟

摘 要 地方政府隐性债务风险已经严重威胁到金融业的安全，党中央、国务院将“防范化解重大风险”列为党的十九大三大攻坚战之首。2020年作为三大攻坚战的收官之年，确保不发生系统性金融风险仍是未来金融政策的主线。城商行作为地方性商业银行，缓解重要客户流动性困难、增加信贷投放规模，保持和地方政府良好的合作关系，都需要正确处理政府隐性债务。本文从城商行对地方政府隐性债务的风险管理、评审环节、贷后管理等方面，提出存量地方政府隐性债务化解，新增地方政府隐性债务防范的相关对策与建议，以供参考。

关键词 城商行 地方政府隐性债务 对策

2018年以來，党中央、国务院先后下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险意见的通知》（国办〔2019〕40号）等相关法规、文件，对地方政府的举债行为作出了严格的规范，对政府的隐性债务提出了新的要求，严控增量，妥善化解存量，同时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行终身问责，倒查责任。在此情形下，如何控制增量，化解存量地方政府隐性债务是当前城商行业面临的主要问题。

一、地方政府隐性债务的定义及主要特征

（一）定义

根据相关文件阐述，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

（二）主要特征

地方政府隐性债务的管理采用“穿透”原则，一般来讲，具有3个特征：一是项目决策主体为地方党委、人大、政府及其部门;二是资金最终用途为公益性项目建设;三是偿债资金最终来源为财政资金，包括预期土地出让收入等。

二、当前地方政府隐性债务化解途径分析

（一）化解的基本原则

对于本轮债务置换和化解，大的原则是中央不救助、地方想办法、企业自己还。要求以市场化原则，充分调动市场各方的资源进行化解。

基本要求是严控新增隐性债务和妥善化解存量隐性债务。首先，金融机构不能停贷、抽贷，政府不能推卸责任;其次，所有企业融资要建立在自身经营性收入作为偿还来源的基础上，公益性项目无现金流，需要财政性资金给予支持;再次，平台/城投无市场化经营收入的，其收入可以建立在项目收入基础上;最后，存量隐性债务清理要结合地方政府对平台公司的转型和清理要求。

（二）财政部提出的政府隐性债务的化解方式

其一，盘活资金资产化解存量隐性债务，各债务部门根据实际和债务结构，采取出让政府股权以及经营性资产、其他项目结转资金、经营收入、盘活存量资金、处置政府闲置资产等多种方式化解隐性债务;其二，有序打破刚性兑付，对严重资不抵债或失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重组或清算;其三，防范“处置风险的风险”，鼓励地方政府合法合规增信来保障债权人的合法权益，金融机构在采取必要风险缓释措施的基础上，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，在保持隐性债务规模不增加的前提下允许采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转;其四，隐性债务不可再进行债券置换，化解方案不得再作争取财政资金和置换的计划安排。

（三）部分地方政府隐性债务化解计划

一是安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还;二是出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还;三是由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）;四是将部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务;五是由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还;六是采取破产重整或清算方式化解。

三、防范和化解地方政府隐性债务存在的问题

（一）地方政府隐性债务的合规风险

一是地方政府隐性债务的承债主体大部分为政府融资平台、城投公司、学校、医院等，资金用途主要用于基建项目，大部分属于公益性资产，变现能力弱，到期后融资主体存在举新债还旧债等现象，部分贷款无法还原对应原项目;二是城商行受区域环境、人员业务水平影响，对一些政策研究和解读不够精准，在防范和处置地方政府隐性债务时，易发生合规风险。

（二）地方政府隐性债务的信用风险

目前，地方政府隐性债务有3种还款方式：一是地方政府安排财政资金偿还;二是项目或者企业以自身经营收入偿还;三是对资不抵债、无实质经营、失去清偿能力的融资平台公司进行破产重整或清算。如融资平台公司破产重整或清算，城商行将面临较大的信用风险。

四、城商行化解地方政府隐性债务风险的对策

（一）统一思想高度重视

对待政府隐性债务，城商行要在思想上统一，坚决遏制隐性债务增量，与政府、城投（平台）公司积极协商，稳妥化解存量债务，保障城商行利益的最大化。

（二）摸清总量统一规划

1.摸清总量

（1）由各分支机构对政府隐性债务进行逐笔统计，并与政府财政部门隐性债务系统进行核实（财政部门提供债务系统截屏），核实后上报。

（2）对于未纳入隐性债务系统的政府性存量债务，原则上到期收回。到期收回困难的分支机构必须提前3个月与借款人及政府制定到期业务的处置方案，提前2个月上报总行，由牵头部门牵头，各业务部门明确债务处理意见。

（3）对已纳入隐性债务系统的政府性存量债务，必须提前3个月与借款人及政府制定到期业务的化债方案，提前2个月上报总行，由牵头部门牵头各业务部门确定归还、部分收回、期限调整的初步处理意见。

2.制定统一规划

根据上报隐性债务，要按品种、期限、利率、地域、有无具体对应项目进行分类，在此基础上进行分析。

结合项目的收益属性，城商行目前隐性债务可分成以下几类：一是有对应资产，且权属清晰，资产和债务主体是同一个的;二是有对应资产，但存在重复融资（两份债务，一个资产）;三是流动资金贷款（没有对应资产或对应资产不明确）;四是有对应资产，但不是自己的资产（如公益性市政道路、公共绿地等）。

原则上对财政收入能力较强的地区、收益率较高、能够对应具体公益性项目的贷款，城商行在化解期限及还款安排上可给予适当政策倾斜。对无具体对应公益项目，贷款品种为流动资金贷款的短期隐性债务，城商行要在与政府（企业）充分协商的基础上，尽量还原对应项目，贷款期限及还款方式可适当调整，力争压降本金，或尽快收回。对收益率较低、息差倒挂的贷款，城商行要加速收回或与政府商谈争取其他收益。

（三）制定《政府债务化解指引》

对政府隐性债务要有清晰明确的预判，判断时要充分考虑当前经济形势和货币政策及城商行资源配置情况。同时，要考虑其他银行在清收化降隐性债务时的政策和期限，尽量与其他专业银行保持一致。制定统一的方向性的化解政策、期限安排。制定分类处置方案，明确贷后管理要求。

五、评审时的分析与相关建议

（一）甄别债务属性

通过地方政府或财政部门出具审计意见书或系统截屏的方式了解存量业务是否纳入隐性债务系统，且债务发生时间在2017年7月14日之后发生的隐性债务，原则上要尽快提前结清;不能尽快提前结清业务的，应协调企业、主管部门及区域财政部门纳入政府隐性债务系统，并落实风险化解方案。

（二）评审时的思路与措施

一是了解政府化解思路。协调政企，了解化解方案、还款安排和抵押担保方面落实情况。二是了解措施。按照商业化、市场化原则，对经营可持续、还款保障不降低等融资主体采用期限重构、调整还款方式、展期、债务重组等方式维持资金周转。三是化解金额和期限。原则上，化解金额不高于原业务余额，化解期限不超过10年，且应控制在当地政府规定的化解期限内。四是增加风险缓释。担保条件不弱于化解前安排，结合当地政府财力负债水平、融资人实力和项目情况，认真评估还款来源的充足性，并与政府及融资人协商，尽量增加担保增信措施，有效缓释业务风险。争取追加当地主要平台或城投公司的担保强化业务安全（如外部评级AA+、有公开发债记录和存量债券业务的主流平台）。五是上报化解方案时，具体化解方案和还款安排已经得到财政部门或者政府审核同意。如需调整2018年上报国务院的化解方案的，需将调整方案报给当地政府（最好由上级政府部门）确认，同时对变更财政部门债务系统内还款安排进行拍照留存。六是本行置换隐债要与原有业务一一对应，并及时登记进债务系统，本行信贷资金须在确认置换业务已在政府债务系统中登记信息后发放。

（三）关注还款安排方式

隐性债务的真正化解意义在于如何偿还。目前有3种偿还方式：一是地方政府还;二是项目或者企业还;三是破产重整或清算，债权人受损。由政府直接安排预算资金直接偿还的，基本为建设基础设施和公共服务的项目形成的债务，此类信用风险最低。由项目或者企业还的，部分项目有收益和现金流，城投公司靠自身经营和市场化再融资来逐步消化存量债务。但目前大多数城投造血能力较差，所以地方政府一般会通过市场化方式安排资本金、注入经营性资产等方式增强其造血能力。此类债务信用风险相对次之。三是破产重整或清算，债权人受损。严重资不抵债，无实质经营、失去清偿能力的融资平台公司风险较高。这种情况短期内出现的可能性较低。

（四）关注地方政府财力和企业情况

一是地方政府年末债务余额与当年政府综合财力的比率（债务率）;二是地方政府年末债务余额与当年GDP的比率（整体偿债率）;三是企业经营性收入占比情况和市场化增信措施;四是地方政府对隐性债务化解提供的方案和计划;五是企业是否有发债资格，是否有市场化、标准化的融资手段。

六、贷后管理相关建议

（一）建立专用账户

要求财政预算还款资金直接支付至城商行专用账户内，授权城商行可直接扣划资金用于偿还贷款。该笔资金到账后未经城商行同意不得支出。防止还款资金挪用。

（二）定期核对余额

贷款续做后要与当地政府隐性债务负责部门（财政局）核对该笔债务余额情况，客户经理拍照（财政部门隐债系统）留档，并加盖当地政府公章。确保政府统计余额与城商行贷款余额相匹配。每月进行核对，确保余额相符。

（三）持续监控

关注授信申请人的收入水平、盈利能力、现金流状况、与关联企业间资金流转、有息债务及或有负债余额等情况，重点监控收入与企业的经营情况是否相符，同时关注经济形势、行业政策、监管政策变化对申请人的影响。

（作者单位为吉林银行股份有限公司）

参考文献

[1] 马万里.中國地方政府隐性债务扩张的行为逻辑[J].财政研究，2019（8）：60-71.

[2] 王丹.地方政府隐性债务潜在风险、产生机理与治理策略[J].山东行政学院学报，2019（4）：98-103.