社会组织参与阜阳市农村社区微治理的困境与对策研究

殷成龙?杨晓辉

内容摘要 社会组织在参与阜阳市农村社区微治理的过程中，既满足了阜阳市农村社区居民多层次的美好生活需要，扩大了其社会影响力，又丰富了参与经验、提升了专业化水平，但同时也面临制度政策法规供给不足、资金和人才匮乏、自身建设不力、主体认可度不高等多重困境。鉴于此，课题组认为：可以通过加强党的领导、加大政府支持力度、加深主体交流合作、强化自身建设等途径，以不断规范和促进社会组织参与阜阳农村社区微治理。

关键词 社会组织 参与 农村社区 微治理

1 引言

农村社区治理中的问题仅靠乡镇政府无法全部解决，需要社会力量的广泛参与来发挥作用。社会组织参与农村社区微治理是指社会组织作为微治理重要参与主体为农村社区居民提供个性化服务的一种有效治理方式。它是完善国家基层治理体系、提高农村社区治理能力的关键，更是实施乡村振兴战略的内在要求。

2 社会组织参与阜阳市农村社区微治理现状

党的十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化;党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。早在2014年，阜阳市委办公室、市政府办公室就出台了《关于进一步加强农村社区的实施意见》，明确提出到2020年，基本实现农村社区全覆盖，农村新型管理体系逐步形成。要在阜阳农村社区实现这些目标，离不开社会组织——农村社区治理重要主体的参与及发挥作用。近年来，更多的社会组织融入阜阳市农村社区微治理中，根据自身的资源优势为阜阳市农村社区居民提供个性化专业化的服务[1]。社会组织参与阜阳市农村社区微治理不仅能满足阜阳市农村社区居民的美好生活需求，在一定程度上也能弥补阜阳市乡镇政府管理职能的缺憾，同时检验了阜阳市社会组织的治理水平、丰富了它们自身的參与经验，在阜阳市农村社区各方参与主体中获得良好的反响。

根据安徽省社会组织信息平台显示：截至2020年1月，阜阳市社会组织总数2378个，社会团体833个，社会服务机构1537个，基金会8个，其中，市级以下社会组织1805个，社会团体521个，社会服务机构1284个。这些社会组织或多或少都参与到阜阳市农村社区微治理中，尤其是市级以下社会组织和备案的农村社区社会组织全部参与到所在领域阜阳市农村社区微治理进程中。它们为农村社区居民提供了诸如养老、扶贫、文化娱乐、健康医疗、心理咨询、法律援助等个性化专业化服务，承担了阜阳市农村社区居民对美好生活的大部分个性化需要服务职能[2]。

3 社会组织参与阜阳市农村社区微治理的困境

虽然社会组织在参与阜阳市农村社区治理进程中其作用初现，但社会组织在参与阜阳市农村社区微治理中要想更好发挥作用还面临如下困境。

3.1 政策和法规供给不足

党的十八届三中全会明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，但这些政策如何落实却没有具体可遵循的实施细则。比如，在资金支持方面，《中华人民共和国政府采购法》明确购买公共服务是政府支持社会组织发展的主要方式，但法规并未将政府购买社会组织服务纳入其中。社会组织在获得政治合法性方面，现行的依据有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，它们明确社会组织需接受业务主管部门和登记管理部门的双重领导，这就造成社会组织取得合法地位的准入门槛过高，取得合法地位的人力成本和物力成本过大，也间接导致一些社会组织很难获得必须的各项资源支持[3]。

3.2 资金和人才匮乏

阜阳市社会组织的资金来源主要来自自身服务报酬和民间捐助，来自政府购买服务的资金只占少一部分，民间捐助的金额很大程度上决定于资助方的意愿和经济实力。阜阳市社会组织的捐助主体是阜阳本土的国营和民营企业，但它们捐助能力有限，导致阜阳市大多数社会组织的收入难以维持其日常运转，也间接导致阜阳市社会组织很难留住人才。阜阳市很多社会组织无专职人员，其成员大多是兼职，而且一个工作人员身兼多个岗位职责，在有限的时间和精力下，要直面许多工作。与之形成鲜明对比的是，他们各方面的待遇少到几乎可以忽略不计。这就造成阜阳市社会组织人员流动性极大，队伍不稳定[4]。而离开了专业人才的支撑，阜阳市社会组织大多呈现专业性不高、活力不足的状况，这就造成了这些社会组织及其开展的工作对阜阳市农村社区居民吸引力偏低，从而降低了社会组织参与阜阳市农村社区微治理的能动性和阜阳市农村社区居民参与社会组织开展工作的积极性。

3.3 自身建设不力

在阜阳市民政部门和各社会组织业务主管部门监管和培育下，阜阳市社会组织的运行总体状况良好，但部分阜阳市社会组织仍面临内部自律机制不全。根据现行政策要求，阜阳市民政部门在注册审批环节对社会组织的把关较严，但在日常监管环节则过于宽松。这也间接导致部分阜阳市社会组织内部规章制度和实施细则不健全，即便部分阜阳市社会组织建立了相关制度和实施细则，但在执行时却不能严格按章办事，造成其内部管理失序，执行力偏弱。同时，部分社会组织负责人在上级考核过程中，存在虚报成绩现象。这种现状造成社会组织在阜阳市农村社区居民中公信力不足，得不到阜阳市农村社区居民的更多信赖和支持，从而导致它们很难有效调动社会各方资源，募集更多资金，推进自身参与阜阳市农村社区微治理进程[5～7]。

3.4 主体认可度不高

受阜阳市农村社区经济社会发展水平不高等因素制约，阜阳市农村社区居民关注点更多地放在自身的美好生活需要上，对社会组织参与阜阳市农村社区微治理相关情况关注不多。阜阳市农村社区居委会和居民对社会组织的认可度不高主要表现在：

（1）对社会组织的职责范围不明白。阜阳市农村社区居委会和社区居民对参与社区微治理的社会组织的组织结构、体制机制、服务内容和方法等不清楚，只是被动地接受各类社会组织提供的各类服务。

（2）对社会组织的主体地位不认同。阜阳市农村社区居委会和社区居民往往只关心社会组织能给自身带来多少实实在在的好处，尤其是资金和实物方面，但它们又认为阜阳市农村社区治理主体是社区居委会，社会组织只是偶然性帮助社区居委会开展工作的第三方组织，它们只提供无偿的志愿者服务，并不是社区治理的主体，因而它们认为社会组织不具有参与社区治理事务的相关权利[8]。

4 社会组织参与阜阳市农村社区微治理对策建议

与发达国家和经济发达地区相比，阜阳市在经济社会发展水平、基础设施建设、公共服务供给等方面存在的巨大差距，客观上决定了社会组织参与阜阳市农村社区微治理的情况及应对策略也必然有较大差异，本课题组认为，可以从如下几方面提升社会组织参与阜阳市农村社区微治理的能力。

4.1 加强党的指导

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导当然不能缺席社会组织参与阜阳市农村社区微治理进程。乡镇党委要领航社会组织参与阜阳市农村社区微治理进程。

（1）乡镇党委可以指导农村社区党组织领导班子吸纳社会组织负责人加入，这样既可以引导、规范和调动社会组织参与阜阳市农村社区微治理的积极性和主动性，又可以促使社会组织积极参与配合农村社区党建工作。

（2）乡镇党委要加大对社会组织党建工作的支持力度，比如，划拨一定的党建专项经费用于社会组织党的建设，以弥补社会组织党建日常开销亏空;思想政治上派遣社会组织兼职党建指导员，以指导社会组织规范化开展党的建设和合法有序参与阜阳市农村社区微治理[9]。

（3）乡镇党委要加大对社会组织党员特别是党组织负责人培训力度，通过培训，教育社会组织党员特别是党组织负责人树牢宗旨意识，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，促使其在社会组织内部切实发挥先锋模范作用，在服务阜阳市农村社区居民、参与阜阳农村社区微治理进程中彰显党员本色，助力党群关系进一步优化，阜阳市农村社区微治理走向善治新境界。

4.2 加大政府支持力度

政府是阜陽市农村社区微治理的重要主体，社会组织参与阜阳市农村社区微治理离不开各级政府的支持。

（1）转变政府观念。改变政府包揽农村社区事务的习惯做法，应把社会组织看成是政府共同治理农村社区的伙伴而不是被管理者，推动社会组织参与阜阳市农村社区微治理，发挥社会组织在阜阳市农村社区微治理中的积极作用。

（2）完善相关政策机制。制定符合阜阳市情的社会组织参与阜阳农村社区微治理的政策法规，为社会组织参与阜阳市农村社区微治理提供政策激励和法规保障。根据社会组织发展状况，制定相应的人才引进、资格认定、福利保障等政策，不断提升社会组织的专业化和职业化水平[10];完善政府奖励和资助政策，设立扶持社会组织开展活动的专项资金，鼓励和支持社会组织参与阜阳市农村社区微治理进程中来;完善政府购买社会组织服务的机制，研究制定可操作性政府购买社会组织服务机制，政府以购买的方式引导社会组织为阜阳市农村社区微治理提供更多的优质服务，满足阜阳市农村社区居民个性化美好生活需要。

4.3 加深主体交流合作

把社会组织引入农村社区微治理，将二者的优势有效结合起来，落实社会组织创新发展的农村社区治理理念，打造出一个“乡镇政府主导、社会组织配合、党员率先垂范、群众积极参与”的新型农村社区微治理局面。

（1）乡镇政府在严监管的同时，还应重培育。乡镇政府负责供给资金和政策，社会组织负责整合社会资源，供给个性化专业服务，力争在微治理过程中，乡镇政府与社会组织相互监督，并实现功能互补。

（2）社区居委会可以主动邀请社会组织负责人和成员参与它们相关农村社区重大事务会议，通过深度交流，达到集思广益的目标。

（3）不同的社会组织也可以在参与阜阳市农村社区微治理进程中进行交流合作，实现资源共享、相互学习、共同进步。

（4）社会组织应深入阜阳市农村社区居民中，广泛开展访谈及调查研究，既能掌握阜阳市农村社区第一手资料，又加深了与农村社区居民的相互理解，更有利于社会组织更好地参与阜阳市农村社区微治理进程中。

4.4 强化自身能力建设

要提高社会组织参与阜阳市农村社区微治理的能力，就要结合阜阳市经济社会发展水平、文化背景、政治传统等，强化社会组织自身能力建设。

（1）完善社会组织规章制度。建立包括志愿者管理制度和社会组织奖惩评估机制等制度机制，并在社会组织内部做到令行禁止，确保社会组织正常运转，以完成其既定的目标和使命。

（2）提升微治理能力。根据社会组织类型和服务对象，设计岗位及职责，根据岗位及职责招聘专业人才，建设专业队伍，并加强对社会组织成员专业培训力度，并形成机制。

（3）明确社会组织职责定位。根据社会组织的性质确定其职责，再根据职责明确定位。在此基础上，社会组织参与阜阳市农村社区微治理进程时，既要充分发挥自身作用，又要做到“到位不越位，帮忙不添乱”，以更好地完成自己的使命。

（第一作者系中共阜阳市颍州区委党校 讲师）

（本文由2019年安徽省党校（行政学院）系统重点课题《社会组织参与阜阳市农村社区微治理的困境与对策研究》（立项号：QS2019113）支持）

【参考文献】

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[6]郑杭生，黄家亮.论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析[J].东岳论丛，2012（1）：23-29.

[7]章荣君.“微治理”：基层社会矛盾源头预防的有效机制——基于常熟市 H社区“微治理”的案例分析[J].理论与改革，2017（4）：51-58.

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[10]林士登.梧州市社会组织参与社区治理的现状、问题及对策[J].人力资源，2018（9）：65-66.