可行能力理论视角下的困境儿童分类保障制度研究

摘 要：文章从阿玛蒂亚森的可行能力理论视角出发，分析我国困境儿童分类保障制度中长期存在的问题与困境：提供的服务与困境儿童需求难以契合、未能培养困境未成年人积极心态、困境儿童保障制度内部权责划分不清等问题。为了切实提高困境儿童分类保障制的有效性与科学性，提出需求调研与专业性队伍建设齐头发展，提升服务有效性;进一步扩大社会求助的范围与水平，引入心理救援机制，培养困境儿童积极心态。完善责任主体之间的责任划分，构建监督机制，有序引入多方社会力量，尽可能地为不同地区的困境儿童提供相对公平的帮扶服务。构建包容的社会环境，支持困境儿童获得更多的社会机会。

关键词：可行能力理论;困境儿童分类保障制度;儿童保障

伴随着近年来我国不断有困境儿童的惨案被媒体所曝光，如何保障困境困境儿童自由健康的成长日益成为我国社会、学者关注的焦点问题。再此背景下，我国于2013年党的十八大三中全会所提出的“健全困境儿童分类保障制度”正是一项通过联动家庭、政府与社会三方面的责任，为困境未成年人构建安全稳定的生活环境，保障其切身利益的制度。尽管该制度发展至今取得了不错的成果。但是我国困境儿童分类保障制度研究仍然处于探索阶段，亟待完善。

阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）提出的可行能力理论突破了传统的社会福利分析范式，提出以个体可行能力作为分析评价社会自由与公平的基础。该理论所涉及的功能性活动等概念体系对于完善困境儿童分类保障制度具有重要的参考意义与实践价值。因此，文章借助森的可行能力理论，理性的分析困境儿童分类保障制度中存在的问题并探寻相应的解决策略，促进我国儿童保护体制能够更加高效切适地展开。

一、自由与正义：可行能力理论

20世纪70年代，阿马蒂亚·森提出了可行能力理论，该理论揭示了当今社会存在的贫困、歧视、失业等不公平现象背后的主要影响因素：个体的可行能力不足与缺失。森通过结合亚里士多德的功能性活动概念，将可行能力定义为一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合，即实现各种功能性活动的实质自由。简单来说，个体的功能性活动即个体为了自己想要的生活所追寻的某种物品、状态或者是某种行为，它表示这个体现有的能力和成就。而可行能力则是反映了个体不同方面的功能性活动综合水平以及实现不同生活方式的可能性。森认为，使社会中的个体具备足够的能力，进而推动群体拥有选择自己所珍视生活的自由，是现代社会正义的核心。[1]森将视角聚焦于个体的可行能力，并以此作为评价社会正义的标准，不仅结合了传统伦理理论的长处，同时也促使人们更加全面综合地感知到非正义事件的背后的各类影响因素。而与贫困群体一样，困境儿童同样属于社会弱势群体，其自由发展的路径受阻的背后必然也存在着个体可行能力不足的问题。因此，可以使用可行能力理论来分析制约困境儿童发展因素，进而完善我国困境儿童分类保障制度，以期该制度更具应用效度与广度。文章根据阿玛蒂亚森的理论阐述，综合其他研究者基于此的分析方式与观点，[2]构建出可行能力理论基于弱势群体的分析框架。（参见图1）

图1 可行能力理论基于弱势群体的分析框架

二、可行能力理论下困境儿童分类保障制度困境

已有不少学者对我国困境儿童分类保障制度存在的问题展开了分析，从宏观而言，行红芳（2016）指出我国困境儿童分类保障制度存在困境儿童内涵和外延不统一、保障主体之间权责划分不明确、保障内容存有待完善等问题。[3]从微观来看，傅昌波，黄颖（2017）结合了法律与家庭视角，指出困境儿童保障政策碎片化、法律法规分散、制度执行力欠缺、未重视家庭的作用四方面问题。[4]武艳华，周辉（2018）基于困境儿童的类型、需求等角度，指出我国困境儿童分类保障制度存在救助思想多元、救助内容混杂、操作性不强等问题。[5]结合相关文献研究，以及数据分析，文章从阿玛蒂亚森的可行性理论出发，认为现阶段我国困境儿童分类保障制度仍存在以下问题。

（一）提供的服务与困境儿童需求难以契合

在阿玛蒂亚森的理论中，个体处于困境的根本原因在于其可行能力的缺乏，因此，促进个体可行能力发展，扩大其可行能力集是推动个体获得期望生活的必然途径。从上述分析框架中可以了解影响人可行能力的因素包括外部因素与内部因素。两大类型中又细分为资源禀赋、生产能力、可行能力（微观层面：包括教育，技术培训等人力资源）、外在机会、个体权利、交换条件共六项指标。可以看出制约弱势群体自由发展的因素是非常复杂的，考虑到我国困境儿童分类保障制度需要根据不同类型的困境儿童分别施策，完善困境儿童服务契合度是我国困境儿童分类保障制度首先需要面临的巨大挑战。就目前而言，虽然《意见》中规定困境儿童分类保障项目包括保障基本生活、医疗服务、教育保障、残疾福利、监护责任补充共五项内容，但实际上，营养项目和现金转移仍然是我国现阶段儿童保障的主要形式，难以满足困境儿童及其家庭复杂的需求。其他类型的服务型保障虽然在近几年来取得了长足进展，但从总体来说，相关的专业人才、服务类别、覆盖范围、服务资源都亟待提升。另外，部分保障服务是由政府与非政府组织通过诸如“慈善活动”、“公益活动”的形式合作完成的。虽然能够在短时间内能为困境儿童提供有针对性的帮助，但是此类项目缺乏政策支持，不具备稳定性，无法满足困境儿童长时间的需要。

（二）未能培养困境未成年人积极心态

除了内在的可行能力，外在的环境因素也是阿玛蒂亚森所关注的焦点，个体的能力只有切实与外部世界进行有效交互，才能转化为实际的发展资源。在我国，儿童作为非完全民事行为主体和心智未成熟个体，其意见主张以及社会参与往往需要依靠家庭或者社区其他成员才能实现。困境儿童相比于普通儿童，其生长环境往往更为恶劣，个人资源禀赋与可行能力也更加贫乏。这使得他们缺乏对外表达的渠道，也难以与外部环境形成有效互动。另外，资源的匮乏与不幸的经历会让他们专注于眼前短期利益，并且变得孤僻敏感。行红芳（2015）指出殘疾儿童由于先天新的缺陷难以融入社会，在教育、技能培训方面也存在诸多问题。李凤兰，李飞（2018）指出贫困会直接儿童心理疾病的发生率，进而影响孩子情绪以及行为。

根据吉登斯的积极福利理论，引导个体的积极性一方面要为个体提供必要的基础保障，另一方面，通过心理援助等综合手段，引导个体自信心以及共情能力，进而促使个体重建内心的道德标准，促进责任感的形成。在这两方面，我国近年来都取得了不错的成果。无论是基本医疗并轨实现对儿童基本医疗保障的全覆盖;还是与孤儿保障、特困供养救助体系以及最低生活保障体的衔接，亦或是免费教育、特殊教育以及心理疏导等专业工作的推进，这些工作让满足了强化了困境儿童可行能力，转化了他们的道德标准，增加了孩子社会参与机会。但是即便如此，我国困境儿童分类保障制度依旧存在缺陷：其一，我国不同地区儿童保障资源不平衡，据《中国儿童福利与保护政策报告2018》指出，截止于2017年底，我国依然有81.3%的村（社区）未设立儿童主任（基层儿童福利与保护工作人员）。74.1%的村（社区）未设立儿童之家。其二，基层儿童福利服务、人才队伍与现有困境儿童需求之间仍然存在巨大缺口，村级、县级的儿童保障专业人才培训、配备;儿童保障服务的流程;儿童保障服务实效性测度等方面都亟待制度化建设。

（三）困境儿童保障制度内部权责划分不清

社会信息的透明性保障同样也是实现自由的重要内容之一，必要的透明性保障不仅能够保证困境儿童保障服务落实至实处，还能促进服务效率的提升。目前，我国困境儿童保障制度在管理方面仍不够顺畅。在该体系中存在政府、非政府组织、社区福利机构等多方面保障主体，这些组织机构都对困境儿童不同类型保障服务所负责。尽管有相应的文件明确了不同部门在该保障制度中所具备的职能。但是现行保障制度缺乏协调整合机制，导致相关工作出现重合或无人问津的情况。这不仅有碍于向弱势群体清晰准确地传达政策信息，并且对困境儿童保障制度的实效性产生负面影响。

三、可行能力理论下困境儿童分类保障制度完善对策

从可行能力理论视角下解决我国困境儿童分类保障制度问题的困境，可以从以下几个角度出发：需求调研与专业性队伍建设齐头发展;扩大儿童福利保障范围与水平，完善心理救援体系;有序引入多方社会力量，发展本土化儿童保障研究。

（一）需求调研与专业性队伍建设齐头发展

一方面，保证困境儿童分类保障服务与儿童的契合度，不仅能切实帮助儿童扩大可行能力集，促使儿童从困境之中走出来。同时，具有针对性的服务提供也能提高困境儿童及其家庭的积极性与合作意愿。需求调研应包括困境儿童及其家庭现有的可行能力水平和发展需求两方面。对于困境儿童现有的可行能力水平的评估把握一方面可以为之后的保障服务提供参考。另一方面也有助于阶段性的服务结束后对所提供保障服务效果进行对比评估。对困境儿童的需求评估则是能够明确保障的内容以及设计方向，保证分类保障工作的科学性和适配性，体现出“分类保障”的优势。另一方面，提高基层儿童保障专业队伍建设也必不可少。困境儿童区别于其他弱势群体的显著特征是来自于他们天然的生理属性以及社会属性的不成熟性，他们认知能力尚浅，对未来充满迷惘和矛盾。这些都需要儿童保障工作者更加富有耐心与专业能力，在充分尊重困境儿童及其家庭的基础之上科学的规划相关的服务与援助。另外，根据《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》，截止2017年底，我国基层儿童福利专业队伍达到了12.7万人，这一数字与国务院关于困境儿童保障政策所要求的68万儿童福利与保护服务专业队伍仍有很大出入。因此，政府应当尽快完善和规划与儿童福利与保护服务相关的培训、考核机制，加快儿童专业社工人才培养，推动儿童保护工作精准化、专业化。

（二）扩大儿童福利保障范围与水平，完善心理救援体系

提供防护型保障以及必要的经济支持是保证儿童脱离困境的必要基础。针对我国儿童福利保障、医疗、教育等基础资源分配不均的情况，我国需要进一步推动全国性的基层儿童保障与保护服务体系，进一步推进县域、村域等政府末梢组织的儿童福利福利设施建设，推进儿童福利资源配置均等化。同时，进一步儿童生活保障的覆盖范围，逐步提高保障水平。另外，加快完善城乡儿童卫生服务网络，推动优质医疗资源下行，循序渐进地解决偏远地区医疗资源供需矛盾。最后，推动城乡教育一体化发展，尤其是着力强化乡村小规模学校与乡镇寄宿学校教育质量，为乡村儿童提供公平而有质量的教育。

健全的心智以及积极的责任感对于儿童今后融入社会至关重要，针对困境儿童普遍存在的心理问题以及消极情绪，心理救援体系的建设不可或缺。不少学者研究表明，通过心理辅导能够有效地改善儿童消极情绪，并提升其对生活的满意度。相比于其他群体，儿童正处于生长发育阶段，具有很强的可塑性，适当的心理服务应是对儿童的身心健康大有裨益的。根据《中国儿童福利报告2018》所示，我国目前明确开设儿童心理辅导服务的省份仅包括吉、苏、浙、赣、鲁、豫、湘、黔、滇共8省，还有相当多的地区没有开设相应的服务，我国政府应该加快推进弱势群体的心理救援机制的研究与建设。

（三）完善责任主体之间的责任划分，构建监督机制，有序引入多方社会力量

透明性保障是促进困境儿童分类保障服务质量的必要措施。我国应尽快解决困境儿童分类保障制度中的权责划分不清问题。一方面，我国应明确政府组织在困境儿童分类保障体系中的主导作用，相比市场和非盈利组织，政府更能兼顾弱势群体的需求，也更有资源承担更多的责任。对于政府内部的多头管理，则需要构建相应的监督机制与规范的行政流程，保证儿童保护工作能够有效展开。

另一方面，市场、社区、民间社会的非政府组织也是整个困境儿童分类保障体系中不可缺少的一部分，首先，非政府组织的加入打破了政府独立供给儿童保护服务的局面，分散了潜在的政府失灵的风险。其次，作为政府提供服务的补充，非政府组织相比于政府更加熟悉其负责范围内的弱势个体实际情况，其服务供给更具针对性。最后，多元福利供给体系的形成有利于社会包容性的發展，不仅有利于削弱社会对于困境儿童的偏见，同时也能够困境儿童的未来争取到更多的社会机会和交换条件，让更多的困境儿童共享我国发展的成果。因此，现阶段我国困境儿童分类保障制度中非政府组织力量还比较薄弱，其原因在于缺乏有效的制度规范与支持政策，致使政府难以有效地购买社会服务，大量的非政府组织也难以大规模地、规范地加入到儿童保障体系中来。因此我国政府应当完善相应制度与规范，支持各方社会力量积极参与到未成年人保护工作中来。

参考文献

[1] 阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[2] 闫磊，朱雨婷.可持续稳固脱贫的实现路径研究——基于森的可行能力理论[J].甘肃行政学院学报，2018（04）：119-125.

[3] 行红芳.困境儿童分类保障制度建构路径探析[J].中州学刊，2016（08）：62-67.

[4] 傅昌波，黄颖.完善困境儿童国家保障制度的思考[J].社会治理，2017（01）：63-71.

[5] 武艳华，周辉.困境儿童的福利需求、救助不足与保护机制研究——基于困境儿童的类型化分析[J].社会工作与管理，2018，18（03）：59-66.

作者简介： 陈亦阳（1994.07- ），男，瑶族，在读硕士，江西财经大学，研究方向：社会救助与福利政策。