浅谈基层行政事业单位内控制度存在的问题及对策

王书平

摘 要 我国于2012年11月出台行政事业单位内部控制规范试行文件，并自2014年元旦起在全国行政事业单位范围内正式执行。2015年后，国家对行政事业单位内部控制制度建设提出了更高要求，要求行政事业单位对自身内部控制建设进行自我评价，根据行政事业单位内部控制制度评价标准，对单位的资产、负债、项目绩效等经济活动事项进行全面评价，并出具单位内部控制自评报告，以此反映各行政事业单位在内部控制建设及执行中的不足和问题。随着我国经济的全面深化改革，行政事业单位也面临重大改革。2019年政府会计制度在行政事业单位全面实施，要求预算会计和财务会计核算和年终决算实行双功能、双基础、双报告，这就要求各行政事业单位更要加强对财务内部控制的重视，创造内部控制的良好环境，不断完善财务内部控制体系，防范单位内部经济活动的风险。基层行政事业单位内控制度的落实具有一定的特殊性，在内控制度的建设过程中，也会面临诸多实际问题。因此，必须从基层行政事业单位的实际状况出发，制定出有效的内部控制体系优化对策，以促进基层行政事业单位内部控制体系水平的提升。本文通过对基层行政事业单位内部控制存在的问题进行分析，为构建优化内控制度提供更多的借鉴。

关键词 基层行政事业单位 内控制度 问题 对策

一、引言

基层行政事业单位作为最基础的行政单位，处于组织架构的最底端，面临着诸多的现实问题，如财务管理混乱、资金监管不力、干部团队松懈、服务效率较差等等。这些问题都会影响基层行政事业单位的发展，甚至会最终导致贪污腐败。而基层行政事业单位作为组织管理的重要基础，在改革过程中备受上级政府的关注，当内部控制规范政策发布后，基层行政事业单位也需要积极响应号召，结合财政部的相关要求，逐渐构建单位的内部控制体系。

二、基层行政事业单位财务内控制度相关理论概述

（一）内部控制的概念

随着我国行政事业单位的发展，需要应用内部控制来提升行政事业单位的管理水平。内部控制在广义上可以定义为一个受企业员工行为影响，用于完成特定目标的过程;狭义上是指单位为了防范和管控单位经济活动风险而建立的内部管理系统，是通过制定制度、实行措施和执行程序，为实现控制目标而应对风险的自我约束和规范的过程。

（二）基层行政事业单位财务内部控制的特征

1.内部控制制度系统性较差。在相关的规范文件出台前，我国行政事业单位的内部控制制度建设基本上缺乏统一系统的标准，主要是结合某些不成熟的理论构建单位的内控制度。尤其是大量基层行政事业单位，通常是针对每一项工作制定相应的规章，但却没有使这些规章形成完整的体系，规章当中的风险评估、信息沟通等影响要素也不健全。

2.对内部控制的理解不够深入。基层行政事业单位对内控制度的理解并不深入，对内部控制的目标认识不清，无法更好地指挥全局展开内控制度建设。内控工作人员的业务素质无法满足内控制度建设的要求，在实际业务环节中无法发挥出内控制度的具体效用。当财政部的文件精神逐渐向下传达至基层行政事业单位时，其对于文件精神与政策的解读就会出现偏差。

3.依然存在官僚主义与形式主义。基层行政事业单位存在着一定的集权现象，单位领导实际权力较集中，尽管内控实行决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的分立制度，但部分相关人员由于素质低下、文化水平不高，没有充分意识到该制度的本质，仍然存在官本位思想，表现为典型的官僚主义与形式主义，没有严格按照单位的内控制度规定的权限去执行，导致舞弊和腐败现象的发生。其根源在于地方行政事业单位权力的集权化，缺乏民众的监督。

（三）基层行政事业单位完善财务内部控制制度的重要性

1.提升财务会计信息质量。财务会计信息质量是基层行政事业单位内控制度建设的重要保障，同时也是我国基层行政事业单位的重要基础工作内容。强化基层行政事业单位内控制度建设，对相关财务信息进行收集与记录能够有效地提升财务会计信息的整体水平，对优化内控制度建设有重要的推动作用。

2.加强相關法律制度落实。构建内控体系可以保障行政事业单位工作流程、工作内容的管理与监督的落实，保障各项法律法规的具体执行效果，并且可以让基层行政事业单位根据相关制度开展内控管理工作，解决事业单位存在的实质性困难，降低因为制度导致的经济损失。

3.保障我国财政资金安全。我国行政事业单位的运营资金多数由财政拨款，而财政拨款也是行政事业单位财务管理的重要内容，其资金性质为国有资产，所以加强基层行政事业单位内控制度的建设有利于增强国家财政资金的安全性保障，及时发现财务漏洞，并且优化财务流程，有效减少贪污腐败现象。

4.提升公共服务效率与质量。我国社会的快速发展使人们对行政事业单位的服务质量与效率有更高的要求，通过内控制度建设可以提高行政事业单位的内部管理水平，有效解决服务质量与效率的问题，更好地为社会公众提供服务。

三、基层行政事业单位财务内控制度存在的问题

（一）尚未展开财务内部控制风险评估

基层行政事业单位在进行内部控制制度建设过程中，并没有展开基于内控目标的全面财务风险评估。目标设定、风险识别、风险分析、风险应对是财务风险评估的重要环节。在当下的基层行政事业单位财务内控制度体系中，仅仅涉及对于目标设定相关的内容，即有明确的财务、经济活动目标以及工作规划，而对于其他财务风险的评估环节却没有提及，缺乏相应的管理措施保障目标的实现，尤其是没有构建财务风险识别机制，无法准确识别财务风险，且尚未形成合理的财务风险分析方法，风险分析不到位，无法掌握财务风险产生的真正原因。

（二）财务部门职责分工模糊

首先是不相容岗位相分离的制度仍然无法落实，通常来说，不相容岗位相分离制度主要是指事业单位经济业务的可行性研究与具体执行要分离、财务决策审批与执行要分离，执行与记录监督过程分离等等。在基层行政事业单位中，通常要求的不相容岗位涵盖财政资金授权审批、业务经办、财产保管等等。然而，基层行政事业单位的规模较小，人员编制较少，因此一人身兼多职的情况比较常见，造成许多财务人员的岗位职责模糊。最后是没有遵循关键岗位责任制，未明确岗位所承担的重要工作责任。还有就是关键岗位需要应用轮岗制度来确保相关岗位的安全性，但部分事业单位没有执行轮岗制度。另外，“三权分立”存在缺陷。所谓的“三权”，主要是指行政事业单位运营过程中所牵涉的决策权、执行权与监督权，要求行政事业单位在落实各项业务权力分配时必须将3种权力分配到3个不同的部门，从而形成权力平衡的结果。但是基层行政事业单位并没有形成经济活动决策的问责机制，使行政事业单位存在决策权使用不慎重的情况，对基层单位的经济活动造成影响。而监督权方面主要体现的问题是缺乏独立性，没有对行政事业单位的各个流程进行独立监督，无法及时检查并发现内控制度中存在的问题。