PPP项目超概的影响与对策研究

张浩波

摘 要： 随着PPP项目落地进入实施的节奏加快，项目超概问题已成为政府方和社会资本方一个绕不开的话题，系统分析PPP项目超概产生的不利影响，并提出相应对策，对提升PPP项目管理水平具有非常现实的意义。

关键词：PPP项目;超概影响;对策

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.14.050

2014年9月25日，财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文），为加快新型城镇化建设投资和运营、拓宽建设融资渠道、提升国家国家治理能力、完善财政投入及管理方式，该通知要求，需尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。为落实通知精神，政府和社会资本合作项目（以下简称PPP项目）在实践操作中呈现出蓬勃发展的局面。

随着PPP项目落地进入实施的节奏加快，项目超概问题已成为政府方和社会资本方一个绕不开的话题，有效控制PPP项目总概算可以促进项目实施全过程造价控制管理及考核项目经济合理性，一旦PPP项目出现超概问题，势必影响项目的顺利建设和运营。因此，系统分析PPP项目超概产生的不利影响，并提出相应对策，对提升PPP项目管理水平具有非常现实的意义。

1 建设工程项目设计概算的含义和内容

建设工程项目设计概算由项目设计单位负责编制，是設计文件的重要组成部分，是确定和控制建设工程项目全部投资的文件。建设工程项目设计概算通常包括单位工程概算、单项工程综合概算和建设工程项目总概算三部分，该三部分是分层级关系。建设项目设计概算一般应控制在立项批准的投资控制额以内，设计概算批准后不得任意修改和调整，如需修改或调整时，须经原批准部门重新审批。

2 PPP项目超概的含义

依据财政部发布的《基本建设财务规则》（财政部令2016年第81号）第16条规定，对于所有基本建设项目，项目建设单位编制项目预算应当以批准的概算为基础，按照项目实际建设资金需求编制，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内。根据该条规定，笔者认为，PPP项目超概的含义可以理解为在PPP项目实施过程中，发生了实际投资额超过设计概算的情形。

3 PPP项目超概的影响

3.1 建设期的拉长

通常在项目建设过程中，由于建设内容、生产能力、工程结构的调整，均会增加实际投资额度，对最初设定的建设期产生重大影响。在PPP项目前期准备阶段中，项目实施机构通常会组织编制项目实施方案，实施方案中包括了项目经济技术指标，该指标会主要明确建设内容或资产范围、投资规模、资金来源等。根据该经济技术指标，编制方会设定合理的项目建设工期。在PPP项目实施过程中，如果政府方提出设计变更，建设内容改变，投资规模的增长，将会增加建设过程中的工作量，可能会与原实施方案产生差异，实际建设工期不可避免的超过原定工期，造成建设期的拉长。

3.2 融资资金不足

在PPP项目的执行阶段，项目融资一直都是重要的环节，社会资本方融资方案的执行和融资交割的实现也是决定项目能否落地的关键因素。通常PPP项目资金需求量大，不仅在项目资本金筹措上涉及到股权融资的资金来源，还会涉及债权融资事宜。社会资本方或项目公司在PPP项目执行过程中，从资金来源的合规性和成本性考虑，一般都会以政府方和社会资本方签署的PPP合同中约定的投资概算额为资金筹措的最大限额。那么，一旦PPP项目在实施过程中，发生实际投资额超过设计概算的情形，可能造成前期的融资方案或融资额度满足不了项目的正常推进。

3.3 资金周转风险

在PPP项目的实施的前期，社会资本方或项目公司通常都会以满足政府方和社会资本方签署的PPP合同中约定的投资概算额为基数，及时开展融资方案设计和融资交割等工作。在PPP项目实施过程中，社会资本方或项目公司会严格按照投资计划投入资金。如PPP项目实际投资额超过设计概算的情形发生，此时社会资本方或项目公司因没有足够的现金储备或借款额度，就无法增加资金投入，超概部分资金就会占用原来的资金安排，也会影响原有投资计划的执行。社会资本方或项目公司资金一旦出现一定额度的缺口，原有的资金因现金周转困难而无法满足PPP项目正常推进的需求，就会产生PPP项目资金周转风险。

3.4 增加额外的财政支出责任

现阶段在国内PPP模式可以理解为一种创新的投融资模式，那么与之前传统政府投资建设工程项目相比，PPP项目在实施前期，除了履行必须的立项等基建审批手续外，还需追加履行对PPP模式和PPP项目财政性支出审批等程序。笔者认为，在采用政府付费及政府提供缺口补助付费机制的PPP项目，因政府方按照约定负有支付义务，故按照《预算法》等规定，将政府支出金额应纳入本级财政预算及中长期财政规划，以保障PPP项目社会资本方能够在全生命周期范围内获得合理收益。在PPP项目实施过程中，如PPP项目付费机制为政府付费及政府提供缺口补助的项目，一旦实际投资额超过设计概算的情形发生，将增加原来按规范审批流程已经纳入本级财政预算及中长期财政规划还款额度，会增加额外的财政支出责任。

4 PPP项目超概的对策

4.1 PPP合同中明确约定好权利和义务事项

在PPP项目实施过程中，若发生实际投资额超过设计概算的情形，对于项目后续融资以及财政支付会产生很大的影响，如PPP合同未明确约定项目超概处理方式，将会造成合同无法继续履行，对项目的正常建设和运营产生严重影响。依据《合同法》对合同的概念规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。通常情况下，从政府方的职能来看，PPP项目对社会公众利益都有重大的社会意义。从保护社会公共利益和保障公共服务稳定角度考虑，无论政府方还是社会资本方，均不应随意解除PPP合同。那么，笔者建议，PPP合同的双方在签订合同前，应将PPP项目超概问题作为合同的关键条款，在合同中明确约定好双方的权利和义务关系。（1）若是政府方提出设计变更、增加工作量等原因造成项目超概事宜，则应由政府方承担相关责任。（2）若是项目建设管理不善等原因造成项目超概事宜，则应由社会资本方或项目公司承担相关责任。（3）若是由于双方共同原因或不可抗力造成项目超概事宜，则应结合双方的过失程度或基于公平角度来确定各自应承担的责任。如在签订PPP合同前双方没有对超概问题进行约定，PPP项目已经开始实施，建议合同双方以补充合同的方式进行明确界定。

4.2 通过规范审批流程增加投资额

在PPP项目实施过程中，如PPP项目付费机制为政府付费及政府提供缺口补助的项目，一旦实际投资额超过设计概算的情形发生，将会增加政府方额外的财政支出责任。依据国家发展改革委制定的《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》中规定，中央预算内直接投资项目，项目初步设计及概算批复核定后，应当严格执行，不得擅自增加建设内容，扩大建设规模等。确需调整且将会突破投资概算的，应当事前向国家发展改革委正式申报。对于地方性的政府投资项目，各地方政府也出台了类似相关规定。例如河南省发展改革委也制定了《河南省省级政府投资项目概算管理暂行办法》。结合国家和省级发展改革委相关规定，均明确确需调整且将会突破投资概算的，可以通过规范审批流程增加投资额。笔者同时也建议，对于PPP项目，除履行发展改革委审批程序外，还可能涉及与PPP相关的审批程序，例如项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证、PPP合同等文件重新审查，否则可能会增加PPP项目融资风险和财政支付风险。

4.3 确定是否需重新采购流程

在PPP项目实施过程中，若发生实际投资额超过设计概算的情形，应根据PPP项目超概原因进行具体分析。（1）在PPP项目建设内容保持不变的情况下，仅社会资本方或项目公司管理不善，致使建设成本，例如材料、人工、设备费用等的增加，因没有发生采购内容的新増，故无须重新采购。（2）《政府采購法》对政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，并且对签订的补充合同的采购金额给予了相应的限制标准，要求签订补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10%。结合该法相关规定，若PPP项目建设内容发生了改变，且不是由社会资本方或项目公司管理不善的原因所致，在项目总投资超概比例不超过原合同10%，对于超概部分增加的采购内容，在不改变合同其他条款的前提下，无须重新采购，可由PPP合同双方签订补充合同界定。如PPP项目超概，导致实际投资额超过原合同约定投资额10%的部分，就超概部分增加的内容，须重新进行采购。

参考文献

[1] 周月萍.周兰萍.PPP项目困境破解与再谈判[M].北京：法律出版社，2019.

[2] 钟远志.浅议如何做好PPP项目建设概算控制[J].福建建材，2019，（6）.