PPP项目合法合规性探讨

摘 要：和传统项目相比，PPP项目中社会资本方会承担更多的运营风险和融资风险，因为PPP项目合作期几乎覆盖了项目的前期建设、资产运营等各个阶段。以重庆白居寺长江大桥工程PPP项目为例，重点剖析了PPP项目中具体的风险点，然后针对不同的风险点提出了具体的管理措施，进一步完善PPP项目的合法合规性。

关键词：PPP项目;模式运作;手续办理

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.089

1 项目概况

本文涉及项目为重庆白居寺长江大桥工程PPP项目，该项目跨越长江，属于重要节点工程，该项目的建设对于实现南部片区的经济发展具有积极的意义。本文涉及项目一共包含四个部分：白居寺长江大桥东引道、陈家阁立交、白居寺长江大桥以及白居寺长江大桥西引道。为了更好地完善该项目的合法合规性，需重点剖析了PPP项目中具体的风险点和制定具体的管理措施。

2 PPP模式运作中潜在的风险

2.1 项目仓促上马，合规性得不到保障

近年来，关于PPP模式国家相继出台了相关文件，在这样的背景下传统的项目融资模式很难开展下去，各个地区的地方政府开始推行并实施PPP项目。但是很多项目在开展过程中决策过于仓促，再加上缺乏经验实施的效果并不理想。较为常见的PPP模式不合规的情况有：

（1）“伪”PPP项目。有些地方政府采取了不当的方法，将常规的项目包装成为PPP模式，但是实际实施过程中并没有严格按PPP模式的相关要求开展，最终导致不合规的PPP项目不断涌现。

（2）不符合规范运作要求。PPP项目在实施过程中不仅具备常规投资项目的特点，还具有自己特有的特点，实施过程中必须综合考虑。衡量和判断一个PPP项目是否合规主要需要检查以下内容：①项目的入庫工作是否按相关规定进行，项目是否存在真正的运维内容，项目在实施过程中是否建立了付费的考核机制;②项目社会资本的选择是否合格、合理;③项目所采用的合作模式是否合规;④项目实施过程中是否按国家相关规范进行;⑤项目风险承担情况是否合理;⑥关于项目政府实际的采购过程是否合规。

（3）项目在开展实施之前，准备工作不够充分。①立项手续不全;②征迁进度处于失控状态;③没有进行合理的财政能力的论证。项目前期手续的合规性会直接决定该项目是否可以成功实施，必须加以重视。

2.2 过程中政策处理困难，工期难以控制、财务成本增加

因为多种因素的影响，PPP项目政策处理难度较大，另外项目实施过程中会涉及多个部门之间的合作和配合，项目处理的效率也会对项目工期产生直接的影响。目前，虽然有很多PPP合同中关于建设期利息等内容进行约定，但是政策处理之后严重打乱了整个项目的实施计划，不仅如此，项目长时间的资金占用情况无形中也增加了财政压力。

2.3 合作期限长，不可预见因素较多

和传统项目相比，PPP项目的建设期和运营期都较长。关于材料调差方式虽然很多PPP合同已经进行了相关的约定，但是对于社会资本仍然存在不可预见性。对于建设周期较短的PPP项目，政府往往采用设计图纸包干的模式，极大程度地增加了这类项目的社会风险。另外，大多PPP项目合作期较长，期间可能会有政府领导班子更换的情况，也会给项目的实施带来一定程度的风险。

2.4 运营期长，对建设期质量管控要求更高

PPP项目运营期较长，运营期结束后社会资本需要将质量合格的项目交给政府。所以对于一个项目来说，其建设期的质量会直接决定项目后期的运营成本，因此PPP项目对于社会资本建设期质量管控所提出的要求会相对更高一些。

3 规范PPP项目管理措施，完善PPP项目合法合规性

3.1 优化项目各阶段管理

（1）项目前期阶段。①白居寺长江大桥项目公司在成立后的30天内与甲方签订《项目合同》等关联协议;②明确合同内各方的义务及权利，然后移交相关资料;③白居寺长江大桥项目公司必须根据工程所在地的基本建设程序，完成该项目的施工、国土、规划等前期手续的办理。然后完善甲方还未完成的审批、论证、施工设计等手续;④白居寺长江大桥项目的工程监理单位必须依法选择;⑤其余没有约定的内容可以依照相关关联协议按约定执行。

（2）项目建设阶段。①施工前准备。白居寺长江大桥项目公司依照程序完成施工许可、安监、质监等相关手续的办理。②白居寺长江大桥项目中，大桥的P8、P7桥塔基础基本已经完工并以完成相应的竣工验收。当项目业主变更为项目公司之后，须将P8、P7桥塔的承台、基坑、桩基等现状移交给白居寺长江大桥项目公司，且无偿进行施工。在移交以后加固、维护、修整、清洁等工作所产生的费用均纳入影子票价之中。③白居寺长江大桥项目中的P8、P7桥塔的东西两岸临时箱变、钢栈桥、施工围堰等临时施工设施均移交给该项目公式使用，但是回收、拆除等工序所产生的费用必须由项目公司承担。白居寺长江大桥项目公司在使用过程中必须提高其是使用标准，同时，由加固、修整等所产生的费用同样纳入到影子票价之中。④工程安全及质量。在获得施工许可证之后方可开工。在设计竣工时间内完成施工并通过市政府审批准。如果并未按照设计工期完成施工或工期调整，那么必须依照白居寺长江大桥《项目合同》中的相关约定执行。

3.2 加强PPP合同管理，及时做好各项签证工作

白居寺长江大桥工程PPP项目因为工期长，实施过程中存在的不可预见的因素种类较多，因此白居寺长江大桥工程PPP项目实施过程中，经常会出现材料调差、设计变更、无价材料的签证等情况。如果项目实施过程中签证工作不能同步进行，那么项目完成后很多工作内容将无法得到确认，严重影响审计工作的开展。所以在白居寺长江大桥工程PPP项目实施过程中加强合同管理，及时做好各项签证是非常有必要的。

3.3 加强投标前项目风险防范

PPP项目大多应用于公共建设领域和公共服务领域，涉及的合作方主要是政府和社会资本方，所以政府、项目本身以及社会资本就是影响PPP项目实施的三大主要因素。首先对于白居寺长江大桥工程PPP项目社会资本来说，业务的开展会涉及多个专业领域，这就要求社会资本方必须严格执行国家关于不同专业领域的相关规定，在项目实施过程中做到严于律己、不盲目扩张项目范围和不违规经营项目。其次，政府应积极贯彻和落实各项决策部署，加强对白居寺长江大桥工程PPP项目投资过程和建设过程的管理，进一步提高白居寺长江大桥工程PPP项目投资决策的合理性、科学性以及合法合规性。最后，对于项目本身来说必须建立项目支出责任预警机制，严格禁止财政责任占比超出10%的项目开展。

3.4 加强建设期质量管理，降低运营成本

对于一个PPP项目来说，竣工验收不仅意味着项目建设期的结束，同时还标志着运营期的开始。白居寺长江大桥工程PPP项目社会资本方必須深入思考如何才能降低运营期成本，并且完成运营后将项目顺利交付给政府。施工过程中潜在的质量风险需要社会资本承担，因此为了降低运营成本，在项目建设的过程中应采取有效方法做好质量管理，具体来说：

（1）白居寺长江大桥工程PPP项目选择信誉较高、资质较好的施工单位进行施工，并且和优质的施工单位建立长期的合作关系。（2）在开展白居寺长江大桥工程PPP项目招标过程中，不仅要考虑施工方的利润，还要约定好施工材料、性能以及品牌。（3）加强验收管理，做好功能测试。（4）积极防治白居寺长江大桥项目开展过程中的各类质量通病。（5）严格验收、做好质保期复查工作。

3.5 明确主体职责、各司其职，加强参建主体间协调

对于PPP项目来说，其正常有序的开展离不开各个参与主体的相互支持和配合，为了防止在白居寺长江大桥工程PPP项目实施过程中各方出现理解不一、相互推诿责任的现象，明确项目实施过程中各方的主体责任是十分有必要的。比如：

（1）白居寺长江大桥工程PPP项目在实施过程中，采购人员必须以书面授权的形式请项目公司对招标过程中产生的设计、监理以及勘查单位进行管理，充分发挥资本方的管理优势，而自己的工作重心主要放在监管工作和白居寺长江大桥项目政策处理工作上。（2）签订三方协议，在协议中标明各个责任主体的管理权限;（3）建立定期的协调机制，加强白居寺长江大桥工程PPP项目参与方的交流和沟通，有效推定项目顺利有序的开展和实施。

4 结束语

综上所述，PPP项目一旦发生风险会给政府和社会资本带来巨大的影响。因此在项目实施过程中必须重视合法合规性的项目管理，促进PPP项目更加和谐、稳定长远地发展。

参考文献

[1]李晓美.PPP项目主体风险控制力分析[J].中国市场，2016，（46）：71-73.

[2]王琨.PPP项目的合规性风险与财务风险分析[J].财会学习，2019，（06）：37-38.

作者简介：刘文婷（1986-），女，重庆人，工程师，从事技术质量管理。