乡村振兴战略背景下城乡融合发展研究

王思敬

（1.铁道警察学院公安管理学系；2.华北水利水电大学城乡融合发展研究中心）

城乡融合发展是乡村振兴战略理论框架下的重要课题。理性审视当前乡村振兴战略背景下城乡融合发展的现状，查摆缺陷和不足，探究城乡融合发展的新路径具有重要理论价值和现实意义。新时代，只有理性认知城乡二元关系，准确定位城乡发展预期，有效激励城乡要素互动，按需适配城乡发展资源，才能实现城乡融合高质量发展，从而有效落实和稳步推进乡村振兴战略，最终解决长期困扰我国发展的“三农问题”，为实现“两个百年”中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定扎实的物质技术基础。

党的十九大报告指出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。乡村振兴战略，是解决城乡二元分化发展的重要举措，是新时代我国为解决城乡发展失衡问题而提出的新方略，对于探索复合型资源条件下的融合发展模式有着突出的借鉴价值。就目前来说，乡村振兴战略的实施在国家宏观政策顶层设计、经济发展模型构建、发展理念创新、资金筹措渠道、人力资本储备等方面仍然处于初级阶段，城乡农业、工业资源的互补式融合也相对滞后，对于经济发展的促动、联动效应不明显。这些都说明进一步深入探讨城乡融合发展路径十分重要、非常必要。

一、“乡村振兴”的科学内涵和实践需求

2019年3月8日习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时，对实施乡村振兴战略进行了全面系统阐述。“党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。”总书记的重要讲话，为我们深入实施乡村振兴战略，推动城乡一体化融合发展指明了方向、提供了根本遵循。

（一）理论视角的内涵界定

从科学内涵来看，乡村振兴战略是一项系统工程，必须始终做到五个坚持，缺一不可：即坚持党为全面工作领导核心，坚持“三农”协调发展，坚持振兴的全面覆盖，坚持城乡融合发展，坚持因地制宜发展。党的核心领导地位，是一切“三农”工作高效推开、高质实施的根本保证；农业农村农民“三农”关系的协调，则能激发乡村发展动能，形成良性工作机制；振兴的全面覆盖强调了乡村振兴战略的普适性与普惠性；城乡融合是利用城乡资源互补来实现城乡一体化发展，这也是乡村振兴战略实施的重要目标途径；因地制宜则是乡村振兴大战略与“三农”发展实际相契合的发展需求。

从多元关系来看，乡村振兴战略必须做到三个优化：一是融合城乡发展关系。即发挥乡村原料、资源优势支援、支撑城市发展，发挥城市技术、资本、市场优势引领、带领乡村发展，城乡互补互促、相得益彰。二是协调“三农”内部关系。即以发展农业为核心，以发展农村为基础，以培养农民素养为手段，准确定位“三农”发展总目标，推动乡村经济高质量发展。三是强化乡村振兴战略与时代需求的协调。即将乡村振兴战略与国家新政策、新要求结合起来，并生发出新的发展理念。如十六届五中全会、党的十七大分别曾就乡村发展做出过纲领性的战略规划，着力从生产、生活、乡俗、村容、村级管理等方面进行乡村振兴战略的适应性调整，提升乡村振兴的可持续发展力。

（二）实践需求的核心解读

一是破解新时代主要矛盾的良方。2018年我国城镇化率虽已达59.58%，但乡村常住人口仍有56401万人；全国居民人均可支配收入28228元，其中城镇居民人均可支配收入36413元，农村居民人均可支配收入14617元（国家统计局，《2018年居民收入和消费支出情况》，2019）。农村居民人均可支配收入仅约为全国平均水平的一半。在我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”的新时代，“三农”工作以实施乡村振兴战略为重心重点正是破解这一主要矛盾的良方。乡村振兴战略的实施，必须基于当前乡村发展的基础、现状、全国发展的大局需求而谋划和推进，并从难题破解中获得更高的执行效果，提升乡村发展质量。

二是城乡发展动态平衡的需求。随着中国特色社会主义的不断发展，广大尚未完全富裕的农村居民对于美好生活的向往和需求更为凸显；城镇规模的日益扩张使得城市对食品、原料、土地和人才等资源的需求更为迫切。整体看来，中国城乡之间政府公共投入差距大、发展步调不一致、发展资源不均衡、发展互动能力不太强的问题仍非常突出，由此导致城乡发展潜力与可持续发展能力受限。乡村振兴战略实施的价值就在于消除城乡要素分配瓶颈、制度体制障碍、政策支持差异，破解城乡发展现实难题，满足发展需求，增进乡村发展动力。

三是城乡发展关系科学定位的需求。党的十八大报告提出，要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。十九大提出的“乡村振兴战略”更是着力于破解城乡分化发展问题，进一步深化了对城乡发展关系的科学定位。乡村振兴战略的实施，必须基于对当前乡村、城市发展的宏观布局，必须全面改革人才、资金、技术、信息等要素和城市的沟通机制，建构城乡资源充分流动的良性机制，促进城乡要素平等交换，为城乡发展关系提供新引向、新动能。

四是城乡发展目标设计的需求。我国城乡经济社会发展目标为：到21世纪中叶，基本建成社会主义市场经济体系和经营机制，经济增长由粗放型到集约型、由速度型向效益型转变，建成农业基础牢固、工业发达、第三产业繁荣、高新技术发展、经济实力雄厚、科技教育先进、人民生活富裕、社会稳定、风气良好、环境优美、人均主要技术经济指标达到世界中等发达国家和地区平均发展水平的现代化国家。这一目标的达成，要求乡村有一个跨越式的科学发展、高质量发展。城乡一体化发展战略按照跨度长短分为长期目标与短期目标（谢志强、姜典航，2011）。短期目标主要是要在经济、公共基础设施等主要领域补强农村发展短板，确保短期内城乡发展水平的大致协调；其长期目标就是逐渐构建城乡发展互生、互掣、互补的命运共同体、发展共同体，城乡呈现协调发展的良好生态。

二、乡村振兴战略背景下城乡融合发展的现状诊视

（一）城乡融合发展的现实基础

自十六大提出并开展美丽乡村建设以来，尤其是乡村振兴战略推出以后，我国广大乡村发展已然呈现复苏并快速发展的态势。乡村公共基础设施、人文居住环境、经济社会发展、乡俗人情风貌等都取得了较大进展。这为下一步城乡融合发展打下了现坚实基础。

城乡融合发展建设规划正在逐步形成。当前国家在乡村振兴这一大战略下，又相继通过精准扶贫、美丽乡村建设、特色小镇建设等一系列举措，从政策上充分支持、资源上充分供给，为乡村振兴营造良好的政策环境和制度支持。全国大部分地方城乡建设都有了初步的统一规划，横向设计以村为发展单元，纵向编制则涵盖市、区、镇、村四层级阶梯，形成立体化的城乡规划发展体系。有的地区在统筹城乡发展、建构发展共同体方面先行先试，取得了很大成效。编制对市区镇村各单元的发展目标、要求等做出明确规定，尤其在土地资源分配与产业布局方面设计科学化愿景，使得各单元充分发展、单元之间协调共进，这些规划为城乡融合发展初步奠定了制度基础。

乡村公共基础设施短板正在努力补齐。自十八大以来，我国加快了国家治理体系和治理能力建设，乡村治理业已成为农村发展全面提质升级的主要保障和重要推手，乡村面貌发生了较大变化，其中乡村人居环境的改善尤为明显。一是生态网络的搭建。近年来大部分乡镇建成了垃圾处理点、污水排放管网、污水排放区，生态环境保护意识大幅提升，乡村人居安全显著改善。二是道路网络的开发。随着“村村通”工程的大力开展，乡村道路硬化基本实现全覆盖，且设置大量公交站点，增设太阳能路灯等，为乡村居民出行及物流通畅提供了较大便利。三是休闲设施的建设。近十年来，我国大部分乡村休闲广场开始建设并不断推开，为农村居民提供了较为完善和便利的休闲和健身锻炼场地，提升了农村居民生活获得感和幸福指数。

城乡资源要素流通机制正在不断健全。十八大以来，党和国家秉持“市场对资源配置起决定作用”的理念，在构建畅通城乡资源要素流通机制方面做了大量卓有成效的工作。目前，全国大部分乡村都进行了土地确权，农村集体资产也基本完成了登记工作。这些基础性工作的顺利开展和完成，为建立相对统一、便捷、高效的土地等集体资源流通市场提供了基本条件。目前，国家正在大力推进农村“三权分置”和土地资源自主流通制度，鼓励城市资本、科创人员下乡投资、创业等制度建设。这些制度的制定和出台，必将大大促进城乡资源要素的市场化流通，实现城乡集体资产规范化治理，有利于我国城乡发展更为协调、不断融合。

城乡治理体系正在不断优化。改革开放41年来，我国经济社会发展所取得的历史性成就得益于国家治理体系和治理能力的不断现代化。新时代要打造中国发展的“2.0”版，须进一步发力，实现国家治理体系和治理能力的完全现代化，以提升政府行政效能，强化行政执行力优势；增强政府宏观调控能力的同时促进市场活力；培育法治精神，形成社会共识；打造健康制度环境，保持社会良性运转（王炳权，2019）。当前，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立，城乡治理能力正在逐步提高，为城乡融合发展提供了有力的组织保障。一是以共建共享共治为特点，基层治理体系基本建成，这是实现基层治理网格化、无死角的重要成果。二是聚焦治理系统打造，乡村治理能力逐步提升。部分乡村正在引入社会服务管理系统，设置“一站式”服务大厅，并实施“一村一律师”制度，这些措施大大增强了基层治理法治化能力。三是将隐患排查及矛盾重点排解结合起来，由点及面，实现对城乡社区的科学化管理。这些都将为城乡融合发展提供良好的制度保障和安全环境。

（二）城乡融合发展的现实困境

城乡“二元认知理念”根深蒂固。党的十八届三中全会《决定》指出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍（武廷海，2013）。不可否认的是，长期以来，由于认知上的偏差，我国将农村的功能角色定位为“城市发展的服务方”。在这种观念支配下，本应“两条腿走路”的城乡发展步调始终不一致、不协调，“一条腿长、一条腿短”的现象十分突出，使得本就差距巨大的城乡发展水平被进一步拉大，城乡结构呈现出明显的“二元化”。波澜壮阔的改革开放虽然始自农村，但其重心始终放在城市区域。由此，长期以来决策者与执行者形成了城乡角色功能的固化认知，认为即便国家加大“三农”扶持、投入力度也仅仅是为了确保区域均衡发展，并不是“二元时代”的终结。此外，由于城市先天的教育、人才、技术、交通与资本的优势，区域范围内的政治、经济及文化中心只能是城市而不可能是乡村，城乡一体化发展只能做到相对统一，难以实现绝对一体化。人们这种过时的认知理念对于城乡融合发展战略的理解形成一定障碍，对乡村振兴战略实施也不可避免地产生消极影响。

城乡融合发展规划落地难。近十年来，我国大部分省份都基本制定了统一的城乡发展规划，城乡空间也正在形成科学合理的整体布局，城乡面貌焕然一新。相较于传统，城乡统一新规划中都增添了城乡统筹发展、土地发展规划及特色小镇等专项规划项目，并同时为乡村生态的良好保持注入机制活力。但不可忽视的是，一方面精准扶贫、美丽乡村建设、特色小镇建设等这些规划存在各自为政、各行其是的现象，彼此衔接性差，或重复规划或机制之间留有真空地带，城乡融合发展规划难以真正高效执行。同时，城市技术、资本的注入虽然为农村发展提供了基本的基础支撑，但部分规划因为不那么“接地气”而出现“水土不服”的现象。如乡村交通与管网建设规划需要兼顾专项资金、规划线路拆迁、方便适用等诸多问题，其在执行过程中难免出现各种阻滞因素，且不甚切合农村实际的大肆建设往往造成乡村基础设施运营与管理开支持续增大，供给大于需求而造成资源浪费等。

一、二、三产业融合发展滞后。依照规划布局，乡村振兴战略实施的最大特点就是实现乡村一、二、三产业融合发展。近年来，在城市空间扩张土地资源日益紧张的背景下，随着乡村旅游业的兴起，乡村与生俱来的资源优势形成了独特的吸引力，为其他产业的扎根形成资本“洼地”。但迄今为止，广大乡村，尤其是中西部地区乡村的一、二、三产业的融合仍然停留在初级阶段。农业生产由于种植户分散化导致机械集约化程度较低，农产品基本还是局限于普通品种的种植，产品质量不高、附加值低，“一家一户”的传统经济单元难以带给广大乡村居民足够高的收入。同时，工业生产虽然有相对较为充足和比较廉价的劳动力优势，但受到土地资源、交通物流、技术人才等方面的制约，其生产输出成本增大，且生产加工层次较低，产能不高。再者旅游业层面，乡村观光旅游、养生旅游、教育旅游等正在逐步兴起，但限于区域统筹能力不足，“小、散、差、乱”现象比较突出，其专业化、产业化程度不够，导致难以在短期内形成产业盈利，发展后劲不足。

城乡发展资源互动性不足。经过41年的改革开放，我国乡村和城市的软、硬实力都获得了长足发展。此阶段，城乡虽然“二元”分割，但各自沿着自己的轨道不断发展，均取得了辉煌成就。但不可否认的是，城市在科学技术进步、资本积累、投融资能力、生产要素吸引力等方面相对于广大乡村具有了绝对的优势。乡村仅在人力资源、土地资源储备方面有“优势”。二者各自的资源禀赋和发展优势本来互补性非常强，但实际来看，城乡间、行业间发展存在明显的“鸿沟”。由此导致城市资金闲置找不到“出路”而农村亟需“补血”但没着落，农村劳动力资源大量“闲置”而城市出现“用工荒”等问题。这种城乡双方资源的局部“紧张”，使得农村农业因技术落后、资本不足而生产能力不强，城市因用工成本、用地成本攀升而生产成本支出升高。此外，由于城乡资源要素融合发展的不足，加上城乡社会保障政策方面存在的显著差异，农村居民进入城市工作、生活尚无法得到与城市居民相等同的教育、医疗等便利条件，城市资本向乡村流动时也基本无法得到土地要素等资源的保障。一句话，迄今为止，城乡双方资源无障碍互通机制尚未建立起来。

三、乡村振兴战略背景下城乡融合发展的路径探索

（一）理念进化：理性认知城乡二元关系

在长期的“二元”发展格局下，城市、乡村基本发展成为两个相对分立的经济体。此期间，广大乡村为城市发展提供了足够的原材料、丰富的人力资源和一定的资金积累，但城市对于广大乡村的建设和发展的反哺却较为有限。不可否认，这种布局曾经为中国城市的建设、发展以及快速城镇化提供了坚强的物质保障，但同时也造成了广大乡村经济发展的严重滞后。在实施新时期乡村振兴战略中，要想实现城乡融合发展，理念的进化是先决条件。作为城乡发展规划者的决策层，首先要理性认知城乡两个经济区域各自所拥有的资源禀赋，同时深度反思城乡“二元”关系对于城乡融合发展的消极作用；其次，要在立足于资源互补、优势共享、互促共荣的基础上，建构城乡协调、一体化发展框架，从理念上坚决摒弃城市、乡村割裂的“二元论”；第三，要坚持动态审视城乡融合发展需求，无论资源供给还是人才支撑等都必须以整体发展为大前提，防止因供需失调而造成新的发展失衡问题发生。

（二）科学规划：准确定位城乡发展预期

城乡融合发展规划与实际资源条件的剥离是影响发展质量的重要因素（段永清，2018）。一方面，不同的规划制度之间要有常态化、动态化的协调联系，既要摈弃重复规划问题，又要及时补位其间真空地带，建立相对科学、有机统一的发展整体。要建立规划联动整合机制，各职能部门在进行规划时要严格上报审核程序，最大程度提升规划兼容性、准确性、完整性。另一方面，要恪守公平发展原则，准确定位好城乡发展目标，城乡并重推行规划编制，建设用地指标尤其要兼顾农业农村需求，实现城乡同享同建共生共荣。同时，还应该强化国土局或规划局职能地位，实现“一局统领，协调规划”，要明确各相关部门职能职责，履行好各自职能同时，更能从专业角度对整体规划提出合理化建议，从而提高规划科学度。

（三）深化改革：有效激励城乡要素互动

城乡要素的互动，体现了现代城乡融合发展的迫切需求。传统意义上，城乡要素的互动主要体现在乡村向城市的流动。新时代乡村振兴大背景下，要真正实现城乡融合发展，必须从机制体制上破除要素向农村流动的壁垒，尤其在人才、土地、资金、技术等方面要给予充分、优质的支持。一是要利用土地“三权分置”改革、集体产权制度改革等契机，引导城市资本、专业人才及先进技术流动向农村；二是要创新建立金融支持体系，在农业银行等金融机构设置专项性农业发展资金，用于农民工返乡创业、农村基建提质改造、农业技术推广等领域，支持农业相关产业发展，激发乡村经济发展动能；三是要深化农村土地补偿制度改革，坚决规范土地征用行为，持续提高土地征用补偿标准，为被征地农民提供必要的再就业资本与机会；四是要继续深入推进户籍制度改革，即适应城乡融合发展需求，为城乡居民建立一致的户籍，以确保乡村居民进入城市后能充分享受到公平的教育、医疗及就业等机会。

（四）政策兜底：按需适配城乡发展资源

城乡融合发展对于政策的依附需求是显而易见的。一是要加大落后地区和薄弱环节方面的政策支持力度，尤其是乡村基础教育、医疗等层面的设施建设、体系建设，要重视职业农民再教育问题，提升其职业素养。二是要在政策上对疏通城乡要素流动给予足够支持，尤其要全力支持专业管理人员及技术人才向农村区域流动，为不断加快农村薄弱地区经济发展提供人才保障和智力支持。三是要加强同行业同领域同产业在城乡空间的合理化布局发展，并建立内部沟通交流机制，加强实体经济与电子商务的融合，构建高产值、高品质、高附加值的现代产业体系，加快城乡产业融合发展。

当前我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手。乡村振兴战略是城乡融合发展的宏观理念指引。城乡融合发展既是乡村振兴战略的实践基础，也是乡村振兴战略的实践路径。要实现城乡融合高质量发展，既要打破城乡发展一体化的制度、政策壁垒，同时还要解决二者之间发展严重失衡的问题。实践中，要真正把广大乡村放在与城市平等的地位，并从过去乡村被动接受反哺转变到今天广大乡村的主动作为、积极有为，要把城乡融合发展作为一个整体来谋划，作为一项战略去推进，作为一项工程去建设，作为一项使命去完成。