重大公共卫生事件决策科学化原则与能力建设

■文/李春成（天津市科学学研究所）

前事不忘，后事之师。面对未来可能发生的重大公共卫生等突发事件，如何做到决策更科学、更及时，成为各级决策者十分关注的问题，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。

虽然此次新冠肺炎疫情还未结束，但已经有专业团队反思其处置防控的经验教训。2020年2月23日，中国科学院院士陈国强团队撰写了专题评述《新型冠状病毒感染疫情下的思考》，对我国公共卫生防控体系、应急响应机制、科技创新等十大问题进行系统梳理, 并在此基础上提出了相关建议。其中，问题六指出，突发公共卫生事件中暴露出一些干部专业化能力不足及缺乏循证决策能力的短板，并认为武汉作为国内临床医疗、公共卫生及病毒研究最豪华的专业阵容所在地,此次专业团队在当地政府早期疫情判断及应对决策过程中的作用似乎没有得到最大发挥, 是需要深入思考与反省的。

应当看到，科学决策在公共卫生事件萌芽期具有特别重要的作用，甚至是一个关键环节，决定着事件是否会转向爆发期，决定着事件是否由小范围安全事件演变为重大疫情或重大公共安全事件，也决定着出现重大疫情后的高效管控程度。因此，如何做到正确决策、民主决策、及时决策，需要引起更多关注。

一、重大公共卫生事件决策科学化的基本原则

一般而言，重大公共卫生事件科学决策需要遵循循证决策、信息充分、民主化透明性和专业化原则。

（一）循证决策原则

循证决策（ Evidence-based Policy Making）与循证医学（基于所能得到的证据，结合临床医生专业技能与经验，考虑患者愿望的医学实践）一样，是指进行决策、制定政策应建立在可靠的证据基础上，且这些证据是通过科学性数据分析得出的。由于重大公共卫生事件的复杂、敏感、早期的证据难以获得，更需要坚持循证决策原则，注重运用多种定性定量手段，建立大型专业化文本数据库，特别是充分利用人工智能、大数据分析方法及可视化工具等，为决策者提供多方面的、可靠的决策依据。

目前，大数据等新技术应用为重大公共卫生事件的循证决策提供了更多可能，越来越成熟的大数据等定量方法为循证决策提供了新途径、新工具。随着软件发展和计算能力提高，决策信息系统开发利用大型文本数据的可能性大大增加，不仅能分析官方和社交媒体的多种数据类型，更为重要的是通过数据搜索和可视化工具可以将智能化定量分析结果转换为决策者易于使用的有价值信息。

（二）信息充分性与专业化原则

信息的充分是循证决策获得有效、可靠证据的必要条件，特别是公共卫生事件，如各种烈性传染病引起的疫情，涉及全社会方方面面，不仅各级政府部门非常关注，而且易于流传各种似是而非的信息，并使民众产生恐慌。决策者考虑的因素多，从决策到决断顾忌多，如果信息不充分，就有可能使决策者犹豫不决，带来难以挽回的不良后果，或者过于谨慎带来过度应急措施而影响正常的生产生活秩序。在重大公共卫生事件决策，特别是早期决策中，做到完全的信息充分后再决策是不可能的，这就需要发挥集体智慧，正确实施集体决策过程，不断逼近信息充分。因此，主要决策者在集体决策中必须做到：一是允许不同意见，允许争论，集思广益，多方面听取专家意见，反复研判，为科学化决策提供更多专业支持；二是收集相关智库的意见、征询专业机构的决策建议，依靠专业力量，集成相关专业机构的资源，开展集中攻关，尽快获得科学认知。

（三）及时性与动态调整原则

在面对重大问题的决策时，决策者总是想直接知道一个最终的答案。但面对未知的事物，最重要的是不断探究事物内在发展变化趋势与规律。特别是要想研究清楚类似新冠肺炎等所谓“X疾病”，必须经过一个艰难曲折的认识过程，中间必定有不完善甚至错误的认识，这就需要坚持及时性与动态调整决策原则。据财新网报道，2020年2月28日，钟南山院士团队在《胸部疾病杂志》发表了题为《基于SEIR优化模型和AI对在公共卫生干预下的中国新冠肺炎疫情发展趋势预测》的文章。研究通过模型预测认为，如果隔离措施推迟5天，中国的疫情规模将增加3倍；但如果提前5天采取措施，感染人数将是现在的三分之一，或不超过25000例。无论该项预测最终与实际结果有多大偏差，但是能否做到及时决策，能否尽早采取果断措施，与疫情规模直接相关。同时能否做到及时决策后的快速跟踪评估与反馈，动态调整相关措施，是保障疫情防控措施与疫情规模相适应的关键。

（四）民主化与透明性原则

公共问题决策必须坚持民主化、透明性，让公众知晓，让更多社会力量参与讨论。一方面，公共决策涉及公众利益，决策需要公众的理解与支持，正如前述陈国强等所述，“在武汉疫情发生的萌芽阶段,地方政府在面对可能威胁人民群众生命安全和身体健康的重大传染病, 尤其是未知传染病疫情时应该及时倾听和回应专家意见,并合理合情地向公众报告, 赋予公众知情权, 既防止造成恐慌,也强化公众的警觉和自我防护意识。”另一方面，重大公共卫生事件的决策由于未知因素多，涉及面广，更需要集思广益，特别是疫情爆发后的应急处置决策则涉及面更宽、影响范围广、影响程度大，这时的决策更需要信息的公开透明和公众参与。

二、重大公共卫生事件决策科学化的保障能力建设

事实证明，提高重大公共卫生事件决策科学化能力，要在遵循以上原则的基础上，有赖于专家个人经验、专业化智库团队能力、民间广大公众的集思广益三方面作用的共同发挥，缺一不可，同时辅以先进的科技手段与方法，增强决策效率。

（一）加强高水平专家队伍建设

诸如管控公共卫生事件，要做到尊重科学理性、尊重专家意见和专业指导，更好发挥专家智囊作用，首先需要建设一支高水平的专家队伍。

一是聘请专家及咨询、听取专家意见，要选择专业水平高、责任心强、在一线工作且经验积累多的专家。二是根据需要组建多领域多专业的综合性专家组，并且专家组内要提倡平等讨论，相互启发，但专家只对自己熟悉的领域负责。三是完善公共卫生机构负责人及专业部门人才选拔机制。类似于疾控中心、大型医疗中心等专业性很强的机构，要坚决杜绝外行领导内行，不宜搞非专业、短期、频繁的干部交流。四是加强相关领域战略科学家队伍建设。

（二）加强高水平专业化智库建设

从疫情发生前的预防、疫情的发现与性质的甄别，到疫情发生后处置、诊断治疗，到疫后的生产恢复等，是一个十分复杂的社会治理过程，特别是疫情爆发期的决策、处置不能打无准备之仗。专业力量的存在是决胜未来的战略资源，学会等科学共同体组织正是这种专业力量的代表。因此需要依托学会，建立战时、平时结合的科技智库咨询体系，才能保障应急决策的科学化、实效性、及时性。

一是突出重点领域，建设一批高水平学会智库。在重大公共卫生事件、重大传染病疫情防控、食品安全、重点产业科技安全等领域，建议依托全国性、区域性各类专业学会（协会、研究会、联盟）、大数据企业等，认定建设一批专业化科技智库，纵横结合，系统化布局，为重点领域治理体系和治理能力现代化提供坚强有力的科技决策支持。二是坚持战平结合、跨界融合。公共安全领域的决策显著的特点是事件发生时决策和应对的复杂性、紧迫性和多专业性，既不能临时抱佛脚，也不可能供养一支庞大的智库机构体系。因此要依托分散在学会、产业界的科技力量，在科协、社联等组织下，做到平时队伍不散，有积累有研究，战时能够做到召之即来、来之能战、战则能胜。三是在学会、研究会、协会中遴选一批既有很高专业素养、又有战略决策思维能力的科技智库专家，建立战略专家库，定期听取他们的专业意见。战时则组织起来，集中开展头脑风暴，关键时候做出集体决策或者有影响力的、适度公开的决策建议。

（三）加强民间意见建议的归集、甄别能力建设

要树立公共领域的治理“一切为了人民、一切依靠人民”的现代治理理念，相信人民的智慧。所以，充分发挥公众的力量，加强对民间各种意见建议的收集与甄别，是十分必要的。

一是加强对社交媒体各种意见建议的收集与甄别，对好的意见建议收集并纳入决策数据库，对谣言等不实信息、负面信息纳入谣言库，及时辟谣和删除。二是鉴于重大公共卫生事件预防处置，特别是前期决策信息的不确定、不充分，以及各级政府恐惧谣言可能造成的各种负面影响，建议国家、省市建立专门收集整理民间意见建议的公共数据平台，形成处理民间意见建议非公开的正式渠道，保障民间言路的畅通，并及时分析和提供给决策者。

（四）加强大数据等支撑决策的技术能力建设

以重大公共卫生事件为例，智慧医疗、大数据分析在防控决策中的作用越来越重要。一是要结合智慧城市发展，通过计算建模，把各种复杂的因素结合起来，做到更加敏捷地对每一次传染病的爆发、防控资源配置进行预测。重点加强大数据等技术应用能力建设，做到更加精确翔实归集和分析数据，有效助力政府进行科学化决策。二是在大数据时代，要充分发挥大型平台企业和专业化大数据公司数据收集分析对科学决策的保障作用。