乡村振兴视域下农村的生活治理与治理转型

王山珊 张世勇

当前对农民的生活进行治理是农村基层治理的基本内容之一，其直接指向农民对日常生活的安排。生活治理在不同的时期呈现出不同的治理样态。本文以农村环境卫生整治工作为例，阐述乡村振兴战略实施以来农村生活治理的治理实践，并从治理内容、治理方式、治理理念、治理目标等方面分析鄉村治理的转型，为探讨乡村治理转型提供了新的切入点。

问题的提出

2015年中央“一号文件”明确提出要全面推进农村人居环境整治，干净的生活环境，整洁的村容村貌，是农民群众的热切期盼，也是新农村建设的应有之义。2016年和2017年的中央“一号文件”都提出要深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设。自2017年起，国家对农村环境问题的重视上升到了一个新的高度。2017年2月，环保部、财政部联合印发的《全国农村环境整治“十三五”规划》显示，我国目前仍有一部分农村没有垃圾收集处理设施，环境问题依然存在，并且较为严重。2018年中央“一号文件”提出“发展绿色乡村，美丽乡村”，推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局，并提出了环境整治的目标以及综合措施。同时，中共中央办公厅，国务院印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，提出到2020年，村庄环境基本干净整洁有序，村庄环境与健康意识普遍增强。2019年中央“一号文件”明确要求补齐农村人居环境和公共服务短板，抓好农村人居环境整治三年行动，全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村环境整治工作。除此之外，“一号文件”在乡村治理方面还谈到要对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所养等不良社会风气进行治理。2019年5月，中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过了《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》，要因地制宜推进移风易俗，遏制陈规陋习，提高乡村社会文明程度。

从2015年到2019年的中央“一号文件”以及其他相关文件中，我们可以发现，国家对农村社会的治理越来越细化，越来越涉及农民生活的私人领域，要想达到有效治理，需要去改变农民的日常生活习惯，以及去重塑农民的思想观念。所以，农村基层治理与其说对农村社会进行治理，不如说是对农民的生活进行治理。

农村基层治理是与村民日常生活最为接近的一项治理内容，在不同时期，农村基层治理呈现出不同的治理特征。在新中国成立之初，基层政府主要面对的是一些硬任务，总的来说包括两个方面，一是收取农业税，二是执行计划生育政策，都是基层政府不得不完成的任务。国家通过土地改革，打破了原先旧有的地主乡绅构成的国家与乡村社会之间的桥梁以后，确立了国家政权与农民直接沟通的关系。随着集体化的深入推进，高度集中的人民公社体制确立起来，将分散的农户纳入无所不包的政治体制中，农村地区在实质上组成了一个“国家覆盖社会”的体系，即农民义务性的必须听取国家的，集体利益高于个人利益，农民的行为方式需要满足集体主义的逻辑要求。总的来说，这一时期的农村生活治理虽然治理的对象是有差别的个人，但更多的是以国家总体性任务为中心，农户需要配合国家政策的贯彻执行。[1]人民公社解体之后，农民的个人利益逐渐从集体利益中走出，在公共场合得以公开表达，国家与农民的关系发生新的变化，由原先的“强国家——弱社会”走向“弱国家——强社会”。而在乡村振兴战略提出之后，国家与农村关系的变化使得农村基层治理的内涵发生了重大的变化，基层治理的内容、方式、目标等都发生了改变，呈现出新的特征。本文主要从以环境整治为代表的生活治理入手，探讨乡村基层治理的转型。

乡村社会中的生活治理

（一）何为生活治理？

熊万胜（2018）曾提到“生活治理”，即直接面对有差别的个人展开治理，在尊重群众生活的同时，积极改造群众生活。[2]赵孟营（2016）曾说，社会治理的提出源自生活实践的强烈需求，社会治理的内涵是由生活实践所赋予、所定义的，社会治理的目标就是生活实践中人们的未来预期。[3]一直以来，中国发生的很多基层社会治理活动从本质上来说就是一种对百姓生活的治理，其直接指向的是群众怎么安排日常生活。这样的治理实践直接人格化地融入日常生活过程，帮助群众实现有序和幸福的生活。[2]1931年开展的新生活运动是近代以来国家首次对民众进行日常生活的治理，以武人身份出身的蒋介石希望通过国家的强制力来维护社会秩序和形塑民众日常行为。[4]新生活运动是这一时期典型的生活治理，其目的在于规训民众的日常生活使其达到现代国家对合格国民的要求。在国家向农民征收农业税的这一时期，农业税收是国家统治的基础，国家对农民生活的控制力极强。虽然对税制进行过多次改革，但作为一项政府收入的重要来源，从未停止过对农业的税收。与此同时，计划生育政策更是影响着当时人们的生育观念，这一时期的乡村治理主要围绕着农业税收和计划生育来进行治理，虽然涉及生活治理的内容，但具体的内涵和治理样态是不同于新生活运动的。

乡村振兴战略实施以来，随着生活治理的深入开展，基层政府会采取人格化的方式直接面对个人或者组织，用人格化的方式对群众的私人事务深度介入。目前，也是乡村治理的显著特征。项继权（2019）提到，我国乡村社会日益个体化，农民个体不断地从先赋性群体、集体性组织及封闭性管理体制中脱离出来。[5]由此看来，每个人生活的个体性不断增强，而生活治理必须面对有差别的个人。生活治理作为中国传统社会治理的重要组成部分，一直延续至今。但不同时期有不同时期的生活治理，并且蕴含着不同的治理逻辑。随着国家对农村建设的关注度不断提高，以农村环境卫生整治为主要内容的生活治理也进一步凸显出来，并逐步加深。

因此，本文所说的生活治理，是指在乡村振兴战略实施背景下，由国家出台政策，通过具体措施对农村社会中万千农民的生活习惯，包括观念进行改造的过程，即针对有差别的农民，使农民有序生活的治理实践。

（二）农村地区以环境整治为代表的生活治理实践

农业税费改革之后，农民的负担大大减轻。农民有了一定的自主空间，农民的权利意识也在随着社会的进步不断觉醒。国家对农民的生活治理虽然没有间断过，但力度也明显降低，主要关注的是人口出生死亡状况，以及农村基础设施，农业发展等一些农村外部性的建设方面。自2017年乡村振兴战略提出以来，国家对农村的生活治理发生了新的变化，具体表现在对农民生活的关注度以及干预程度不断提升。

近两年来，国家将对农村环境整治的关注度提到了新的高度，与此同时，基层政府也逐步将农村环境整治工作作为一项中心工作。笔者在调查关中地区Y村时发现，该村要落实的环境整治内容主要包括以下几个方面：

1、村庄生活垃圾的清理

2016年9月，W街道农村生活垃圾集中收集清運工作正式开展，也就意味着2016年9月开始，Y村的生活垃圾开始集中清运。区环保局为W街道办配备了4辆垃圾收运车，密闭式垃圾箱115个，专职司机4名，户用垃圾桶2400个，基本做到每户一个。其中Y村由于人数较多，单独使用一辆垃圾清运车，共清理村内的5个垃圾箱。全村共配备了专职的保洁员3名，负责清扫村上的主干道、各条巷道等，收集的垃圾由保洁员集中清理至垃圾箱。村内保洁员每月工资1000元。负责垃圾清运的专职司机与街道办签订协议，实行一年一聘制，当村中垃圾箱满后，会有负责的村干部去打电话，通知司机进行清运，司机每月工资2000元。夏季必须每天都清运，冬季三天一清运。采取“户分类、村收集、办转运、区处理”的运行模式，并建立了垃圾清运台账。

2、“厕所革命”的开展

Y村由于在2003年开始创办农家乐，所以从2004年开始，村中就开始实行户厕改造，截至2019年8月底，全村的厕所改造已经基本完成，据村支书讲，只剩下几户因为地理位置实在没有办法改造的农户还没有完成。Y村的户厕改造过程大致可以分为三个阶段，第一阶段是村里改造阶段，1984年至1999年村上开办有乡镇企业，主要经营煤矿，支持了Y村的经济需求，得到的收入基本给村上办事，集体修了村中的水、电、路，包括村委一部分厕所的改造。1999年之后，村支书自己想办法，贷款为村子办事情，又解决了一部分基础设施的建设。第二阶段是农户自己改造阶段，由于村中农户开办农家乐的需要，农户自己出钱对自家的厕所进行改造，再加上村中近几年挣了钱的村民，也开始对自家的厕所进行改造。第三个阶段是国家出钱改造的阶段，主要是从2018年开始，国家为户厕改造的农户进行补贴。以Y村为例，需要户厕改造的农户首先向村委会提出申请，申请后村委会派人去核实是否符合改造标准，如果符合，就让农户做好登记，然后政府免费提供厕所改造的原材料，农户自行建造，每户的补贴标准为2000元。尽管Y村基本完成户厕改造，但在改造的过程中，每户农户的想法都不一样，村干部还是做出了很大的努力，才完成上级下达的厕所改造任务。

3、村容村貌的提升

一个村的村容村貌体现了村庄的精神气质，反映着村庄的文化底蕴。Y村自农村环境卫生整治工作开展以来，就一直重视村容村貌的提升，主要包括四方面的内容，一是清理村内房前屋后的“三堆六乱”、乱贴乱画、野广告等。房前屋后不准乱放、乱倒、乱堆杂物，柴堆、煤堆要放进院子，料堆要堆放整齐，院内的杂物要规整，做到整齐利落。村内道路两侧的小广告要及时清理，并对办公场所、门头牌匾、文化广场、垃圾箱等进行及时的清洗。二是要做好村内沟渠污泥的及时清淤工作。三是要做好公厕户厕的卫生保洁。针对公厕，村内有固定的保洁员对公厕进行日常维护。四是开展村庄绿化和植树造林活动，加大对绿篱、花坛、绿地修建和补栽补植力度。Y村2019年7月立项整治三堆六乱花费10万元，绿化美化方面预计花费46.5万元。

简单来说，农村环境整治，“厕所革命”等一系列政策的施行，需要的是对农民根深蒂固的深层观念和切身利益进行改造，是一种典型的生活治理，然而在治理的过程中，需要面对拥有不同利益需求的农民，因此也需要应对不同的治理矛盾。农村环境整治作为生活治理的一部分，其治理方式是通过改造农民的思想观念，来达到改变行为方式的目的。但是乡村振兴以来的生活治理和农业税时期的生活治理是完全不同的，主要表现在治理内容、治理理念、治理方式、以及治理目标的不同。

生活治理背景下乡村治理的转型

从收取农业税到农业税费改革、新农村建设、至精准扶贫、再到今天的乡村振兴战略，乡村治理经过了一个不断变迁的历史过程。乡村振兴战略实施以来，国家对农村社会的关注度不断提升，以环境整治为代表的生活治理逐渐在农村地区开展，也导致了乡村治理在以下方面有着不同的转变。

（一）治理内容：“农民本位”取代“国家本位”

农业税时期的治理内容都是国家下达的硬性任务，无论是执行计划生育政策还是收取农业税，都是基层政府不得不完成的任务，这一时期的治理内容体现出“国家本位”的特征。但是随着乡村振兴战略的实施，从目前的治理内容来看，完全产生了本质性的变化，国家虽然也是在下达任务，但是根本的出发点是从农户本身来考虑的，不管是整治环境，还是改造厕所，都是为了农民更好的生活，治理内容呈现出“农民本位”的特征。

从“国家本位”到“农民本位”，在本质上体现的是基层治理任务由围绕着“资源汲取”转变为“资源输入”。以“资源汲取”为主导的基层治理其目的大多是完成国家下达的治理任务。而以“资源输入”为主导的基层治理可大致分为两个阶段，一是新农村建设时期，这一时期的基层治理任务为建设型任务，主要是完成对农村的基础设施建设。二是乡村振兴时期，这时的基层治理任务更多的是改造型的，主要关注的是民生方向，其目的是规训人们的日常生活。以W街道办的环境综合整治为例，整治的内容主要包括改厕，清理三堆，清理房前屋后的垃圾等。这类涉及民生方面的任务，所要对接的不是某一农户，而是在村居住的每一位农户，它要改变的是农民习以为常的生活方式，使农民随意性强的生活方式变得具有规范性。

（二）治理理念：“服务”取代“管理”

取消农业税之前，国家是向农村汲取资源，基层政府是国家政策贯彻执行的抓手，而村级组织是国家政策贯彻执行的关键，所以，在这一时期，乡村关系之中有着较为明确的上下级关系，村干部需要协助乡镇干部来完成国家下达的任务。由于工作任务明确，村干部自身形成了一套行之有效的工作方式，包括人情关系的运用，有效的奖惩措施，也包括一些强制性的命令行为。村干部的这些行为是为了更有效地完成上级的任务，所以在某种程度上来说，村干部的行为得到上级政府的默许。乡村干部和上级组织也多是以汲取资源，完成任务为目的，对村民实行严格的管理。取消农业税之后，国家不在向农村收取税费，与此同时，国家向农村地区输送大量的资源，通过项目制的方式来资源下乡，以此实现对农村地区的基础设施建设。在这一过程中，村干部不需要做什么工作，由乡镇政府直接和项目对接就可以完成工作的内容。基层政府的治理理念也逐渐在国家向农村输送资源的过程中由“管理型”转变为“服务型”。国家与村民的关系也由“管理”转变为“服务”，这一变化在精准扶贫、环境整治等工作开展以来尤为明显。

由于生活治理的开展，基层政府的治理理念必须从“管理型”向“服务型”转变，村级组织也必须由过去的“管理”向“服务”转变。这就对村级组织提出了更高的要求。村干部不能采取强硬手段来完成任务，工作的内容也变得更加庞杂。一是因为上级政策的要求，要规范化行政;二是因为村民的权利意识提升，使得不配合的村民有了可以倚仗的工具。所以在这种情况下，才有了“事情太多，不合眼也干不完”、“贫困户都是爷，村干部都是仆人”的牢骚与抱怨，政府与农民之间关系也出现新的张力与矛盾。

（三）治理方式：“硬任务、硬管理”走向“软约束、软治理”

区别于农业税时期的“硬任务、硬管理”，目前的生活治理呈现出一种“软约束、软治理”的样态。[6]在农村环境整治和“厕所革命”的过程中，基层政府不能采取粗暴的手段来对待有意见、不配合的农户，政府人员要想方设法地满足农户的要求，大多采取“柔性”政策，“哄着”农户来配合工作，完成任务。

从“硬性管理”到“柔性化治理”，主要体现了基层政府治理方式两个方面的变化，一是从“管理”到“治理”的变化。“管理”多是一种单一的、线性的、行政命令式、控制性的管理，具有严格的上下级之分，也就是说，基层政府下达的命令，村干部和村民必须执行，没有发表意见的空间。而随着农村生活治理的开展，国家和农民关系发生变化，农民不仅有义务去做，更有权力发表自己的意见，提出自己的诉求，过去的“管理”模式显然不符合新时代社会发展的要求，所以，将“管理”转变为“治理”是必然选择，这里讲求的不是党和政府的单一管理，而是多主体的参与和互动，政府、村民、村级组织共同参与农村治理。在农村生活治理的过程中，必须发挥村民的主体性作用，调动起村民参与治理的主动性，才能有效地实现生活治理。二是从“硬性”到“柔性”的变化。相较于农业税时期粗暴的执行方式，现代基层政府不允许对农民实行强制性的手段，任何政策的实施、活动的开展都需要建立在农民自觉自愿的基础上。在农村“厕所革命”这一整治过程中，部分农户并不愿意配合基层政府的工作，觉着“我家的厕所好好的，凭什么给我拆了”，遇到这种情况，政府工作人员是不能采取强制手段的，比如硬拆、强拆。另外，生活治理的最终目标是对农民的生活方式进行改造，这一治理目标下，只有通过“柔性”的治理方式，比如劝说、说服、宣传等，从根本上改变农民的观念，才能实现有效的生活治理。“柔性”治理最大的特征就是贯彻“以人为核心”的理念，体现关怀、温暖、情感、灵活的一面。在“硬性”治理的方式下，农民可能会屈服配合工作，但是并不能达到生活治理的目的，实现对人日常生活的规训。

（四）治理目标：“过程”治理取代“结果”治理

乡村基层治理除了治理内容、治理理念、治理方式、治理主体发生了变化之外，治理的目标也在发生变化。由过去的“结果目标管理”转变为“过程目标管理”。也就是说，在税费改革之前，国家依靠基层政府向农民收取农业税，与此同时，也通过基层政府来执行计划生育政策。这一时期，国家对基层政府的控制相对较松，基层政府在执行任务的过程中具有相对自由的行动空间，只要保证收了该收的税，完成上级下达的任务即可。国家对基层政府如何完成任务并不做过多的要求，只对结果做出明确要求。而在乡村振兴战略实施以来，基层治理体系和治理能力现代化被提上日程，国家不仅需要基层政府完成既定的任务，更对如何完成任务有了明确的要求，而基层政府则需要对完成任务的过程留痕，所以，基层治理的目标在一定程度上由“结果”向“过程”转变。

以结果为目标导向时，治理结果是可以量化的，而治理的过程是不可以量化的。比如在收取农业税时，工作人员只要保证该收的粮食收上来，粮食这一变量是可以量化的，所以进行的是结果导向的目标治理。这类治理目标看重结果，所以在控制目标实现时不进行过程控制，这样基层治理过程就存在大量的伸缩空间，基层干部就会有一定的自主性和工作的积极性，“不管黑猫白猫，抓着老鼠的就是好猫”，这种情况下，干部只对结果负责，不对过程负责，工作效率得到保证的同时，由此也会产生一系列的问题，因为不对治理过程进行严格的监控，基层政府就会调动一切可以调动的资源去达到目的，可能会为策略主义的运用提供空间，导致基层干部很多合理不合法的行为。比如一些治理任务需要借助村中复杂的关系网络才得以实行。

以过程管理为目标导向时，基层政府通过对于过程的监控来达到某种结果，在这类治理事件中，治理结果是不可能量化的，所以需要通过过程去考核，以此来衡量是否达到目标。比如正在进行农村环境整治工作，环境整治的效果是无法量化的，但是可以通过对治理过程的把控来尽可能的达到我们的最优目标，所以针对环境整治工作，基层政府会定期到村中宣传、检查、考核，并制定相关的制度，建立环境整治的长效机制。除农村环境整治之外，还有移风易俗、乡村文化建设等生活治理事项，都是一种过程管理，这类治理事项的结果无法量化，需要通过过程监管来实现结果的最优。因此，“过程”成为目标管理的一部分。

讨论：国家与农民关系变化中的乡村社会治理转型

新中国成立以来，国家和农民的关系发生了巨大的变化。其具有标志性的事件是国家全面免除农业税。周飞舟（2006）曾以“汲取型”政权和“悬浮型”政权来概括免除农业税前后的变化。[8]并以此来探讨这一时期国家和农民的关系。王雨磊（2016）则将“悬浮型”政权之后的基层治理特征概括为“给予型”政权。[9]

首先，在免除农业税之前，国家向农民进行“资源汲取”，所谓“资源汲取”就是基层政府为了完成上级下派的税费任务并维持自身的日常运转， 直接向农民汲取资源。可见， 国家在“资源汲取”时，基层政府的主要任务是向农民征收农业税， 由此造成了非常重的农民负担，国家和农民的关系也进一步恶化，出现大量农民上访的事件。其次，在免除农业税之后，国家不再向农民征税，农民的负担得到减轻，基层政府的工作负担也得到减轻，国家与农民的关系趋于缓和。但是，当国家不再向农民征收农业税后，国家的政权上移，国家与农民之间必要的联系减少，基层政府和农民打交道的渠道也相应减少，基层政府不必挨家挨户地去完成任务，国家的各项涉农补贴也通过“一卡通”等方式直接发放到农民手中，基层政府与农民之间的关系也逐漸疏远，基层政府呈现出“悬浮型”的特征。“悬浮型”政府的出现使得基层政府的服务职能难以发挥，农民对基层政府越来越不信任，国家与农民的关系也渐渐疏远。最后，税费改革之后，国家一改过去对农民的资源汲取状态，转而通过财政再分配的方式对农村进行资源的反哺（王雨磊，2016）。[9]资源下乡对国家的治理能力提出新的要求，国家从“资源汲取”过渡到“资源输入”，在资源输入的过程中国家必须实现与农民的有效对接，重塑国家与农民的关系。但在新农村建设以来，国家对农村的“资源输入”主要是以项目制和行政发包的方式来实现，大量的“资源输入”在一定程度上缓解并加深了国家与农民的关系，但这种单向的资源输入在一定程度上忽视了农民的个体需求，所以，并没有从根本上解决国家与农民的关系问题。

乡村振兴战略实施以来，国家以一种新的方式进入农村社会，农村社会的发展成为国家实现现代化的重要目标。也就是说，国家现代化的过程在某种程度上来说就是持续改造、改变农村的过程。精准扶贫、农村环境卫生整治、移风易俗等农村生活治理内容的开展，要求基层治理模式也应随着治理内容的变化做出进一步调整。生活治理作为乡村社会治理的重要组成部分，其直接面向有差别的农民个体，需要在尊重农民日常生活的基础上改造农民的生活观念，其本质上是国家对农民日常生活的规训、对国家合格公民的培养。生活治理这一治理内容使得基层政府和农民打交道的机会增多，基层政府和农民的关系也日益密切，但在日益密切的过程中又应为利益的出发点不同产生摩擦。

免除农业税意味著国家向农村资源汲取的任务已经不复存在，但在生活治理的背景下，国家还是在向农村社会输入政策和规章制度，来实现对农村的现代化改造，将传统社会的农民变为现代国家的公民。在这一过程中，国家的主导地位并没有发生变化，发生变化的是国家和农民打交道的方式，也就是国家如何将现代化的任务与分散的农民进行有效对接，国家如何动员、组织分散的农民来实现现代化。在生活治理的大背景下，国家与农民的关系发生新的变化，乡村社会的治理也相应开始转型，究竟什么样的治理模式能够有效推进乡村社会的发展，值得我们进一步研究和探讨。

参考文献

[1]项继权，鲁帅.中国乡村社会的个体化与治理转型[J].青海社会科学，2019（05）：131-138.

[2]熊万胜.社会治理，还是生活治理？——审思当代中国的基层治理[J].文化纵横，2018（01）：115-121.

[3]徐珺玉，毕天云.王朝中国的国家本位[J].云南社会主义学院学报，2016（03）：15-18.

[4]刘文楠.规训日常生活：新生活运动与现代国家的治理[J].南京大学学报（哲学.人文科学.社会科学版），2013，50（05）：89-102+159-160.

[5]徐春光.公共文化服务的“软治理”要义与发展逻辑[J].学习与实践，2016（08）：63-68.

[6]赵孟营.社会治理现代化：从政治叙事转向生活实践[J].西北师大学报（社会科学版），2016，53（04）：117-122.

[7]韩小凤.从一元到多元：建国以来我国村级治理模式的变迁研究[J].中国行政管理，2014（03）：53-57.

[8]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（03）：1-38+243.

[9]王雨磊.数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理[J].社会学研究，2016，31（06）：119-142+244.

作者简介

王山珊 西北农林科技大学人文社会发展学院硕士研究生，研究方向为乡村治理转型

张世勇 西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，研究领域为农村流动和乡村治理