新时代“枫桥经验”在公安行政调解工作中的传承与创新

摘 要：在公安实践中，公安行政调解制度存在法律依据不足且颇有争议、调解效力缺乏法律保障、调解方法与调解技巧欠缺等缺陷和不足。作为一种典型的非诉讼解决纠纷方式，公安行政调解是新时代背景下“枫桥经验”重要的补充与延伸。应坚持丰富和发展“枫桥经验”，明确界定公安行政调解的适用范围、增强基层组织在公安行政调解中的作用改进公安行政调解方式，使我国的公安行政调解制度焕发新的活力与生命力。

关键词：公安行政调解制度;枫桥经验;延伸;拓展

当前，我国正处于社会转型的特殊时期，社会纠纷日益多元化。公安机关的行政调解，作为一种典型的非诉讼解决纠纷方式，具有避免冲突升级和疏解诉源的功能与作用。在构建新时代社会主义和谐社会的背景下，合理规范公安机关的行政调解权和充分发挥警察调解工作的优势，是维护社会稳定和公共安全重要的“安全阀”。

一、基层公安机关行政调解工作：问题与成因

在我国的警务实践中，派出所作为公安行政调解的行政主体，依法对其管辖范围内发生的治安案件、可和解的轻微刑事案件以及普通民间纠纷、道路交通事故损害赔偿案件进行调解。“从制度的层面上看，警察调解制度的发展经历了从无到有、从窄到宽、从权威型调解手段到合意型调解手段的演变过程。”公安行政调解兼具执法性与服务性的双重特征，因此受到人民群众的高度信赖，成为新时期基层公安機关的一项重要职责。然而，不容忽视的是，虽然公安行政调解卓有成效，但在理论和实践应用中，仍暴露出一些亟需面对的困惑与问题。

（一）法律依据不足且颇有争议

目前，公安行政调解的主要法律依据为：（1）《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条;（2）《中华人民共和国道路交通安全法》第74条的相关规定;（3）《人民警察法》第21条;（4）国务院《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》;（5）公安部《公安机关办理行政案件程序规定》;（6）《道路交通事故处理程序规定》;（7）其他法规规章。以上法律法规对公安机关的行政调解作了进一步详细的规定，是我国公安行政调解制度形成的法律基石。这些规定一方面为基层公安机关的行政调解提供了合法性的依据，另一方面，因为模糊晦涩和芜杂分散，造成公安民警执法上的困难与混乱。实践中，公安派出所民警只能结合警力状况、当地实际情况、纠纷的标的与影响等确定具体的调解标准，以致频繁出现行政调解程序性规定存在争议、公安行政调解和行政处罚界限模糊等弊端。

（二）调解效力缺乏法律保障

公安机关行政调解达成的和解协议对双方当事人都不具有明确的法律约束力与强制力，只能依靠当事人的自觉和自愿履行，对方当事人不能凭借调解协议申请强制执行。然而公安机关日常案件多、压力大，办案人员在面对性质比较严重或情况比较复杂的案件时，往往因无法快速有效地解决问题，需要警员付出大量的时间和精力。这在一方面降低了当事人参与调解的积极性和公安行政调解的效能;另一方面浪费了有限的警力资源，严重影响公安行政调解工作的严肃性与信服力。

（三）调解方法与调解技巧欠缺

由于没有系统的、统一适用的调解方式，因此公安民警一般依据实践经验和主观判断，借鉴人民调解与司法调解的做法解决纠纷。这在实践中，因为简单高效而取得较好的调解效果。然而，一些民警缺乏调解经验，急于求成，采取简单粗暴的和稀泥方式调解;一些民警对调解存在畏难情绪，轻易放弃调解，直接对相关责任人进行处罚;还有一些民警服务意识淡漠，在未征得当事人同意的情况下，强行进行调解等。这些现象既违反了公安行政调解的自愿原则，又易引起当事人对调解结果的抵触情绪进而反悔或不履行，还会因当事人不断的申诉或上访进一步激化社会矛盾，使案件久拖不决，增添信访维稳工作的压力。

二、新时代“枫桥经验”：延伸与拓展

“枫桥经验”发端于20世纪60年代初的浙江省诸暨市枫桥镇，通过采取发动和依靠群众和说服教育的方式就地化解矛盾与冲突，达到了“矛盾不上交、就地解决;捕人少，治安好”的良好效果。伴随城镇化进程的加快，以及互联网+、人工智能的兴起与普及，基层社会矛盾纠纷呈现出纠纷主体和类型日益复杂与多元的趋势。“枫桥经验”也被新时代赋予了新的内涵，不断与时俱进，在新时代基层社会治理中依然充满着强大的生机与活力。公安行政调解是作为行政主体的公安机关，依法对其管辖范围内符合特定社会条件的矛盾与纠纷进行管理与服务的方式。因其独特的行政特性，不同于传统的依靠群众化解矛盾，是新时代背景下“枫桥经验”重要补充与延伸。首先，公安行政调解是在公安机关的主持下进行，具有独特的权威性。双方当事人基于对公安机关的信任，能够心平气和地商讨纠纷、处理问题和达成共识。这既能使加害者免予强制性处罚，又能使受害者得到相应的赔偿。其次，公安行政调解调处纠纷方式灵活，成本低廉，更具有高效性与专业性。再次，公安行政调解有助于发挥定分止争、消除治安隐患的功能。公安机关通过说服教育和居中调解，在充分尊重双方当事人意愿的基础上实现案结事了，防止社会矛盾的升级与事态的恶化。在社会实践中，公安行政调解长期发挥着重要作用，是我国纠纷解决机制中重要的一环，是构建和谐社会的重要制度保障，也是“枫桥经验”的必要的和有益的补充。

三、从“枫桥经验”看公安行政调解工作：方向与路径

“枫桥经验”五十多年的风雨发展历程，向我们展示了多元主体共建、共治和共享的基层社会治理格局。在新时代背景下，结合“枫桥经验”的探索与实践经验，审视当前的公安行政调解制度，需要从以下方面予以加强和完善：

（一）明确界定公安行政调解的适用范围

“枫桥经验”秉承建设服务型的理念，在面对复杂的形势和涌现的新问题时，始终坚持贯彻与落实党的群众路线，把人民群众的满意度摆在了第一位。在当前的警务实践中，公安机关的服务职能逐渐被放大，警察已成为连接政府与群众的桥梁与纽带。公安行政调解制度的适用范围体现了公安机关尊重与保障人权和执法为民的工作宗旨。因此，我国在现有的法律规定下，适当扩大公安行政调解的适用范围是值得肯定的。应当探索对公安行政调解范围仅给予原则性和基本性的规定，让民警享有更加充分的行政调解自由裁量权，促使调解水平的提升。同时，应当厘清调解程序，并建立行之有效的公安行政调解激励机制，防止警察调解权被束缚或滥用。

（二）增强基层组织在公安行政调解中的作用

“枫桥经验”滥觞于基层改造“四类分子”的管理经验，充分发挥了社会组织的共建作用。在当前的警务实践中，公安机关应当按照依法治国的战略部署，深化发展“枫桥经验”，进一步加强与基层群众组织在公安行政调解方面的协作。如通过健全和完善社区、企业、医院、学校等地的警务室建设，推进警务室在公安行政调解中发挥重要作用;邀请调解专家为基层公安机关和调解业务部门提供专业意见或建议、定期提供调解培训和指导;以与基层单位和组织的协同调解为载体，打造“枫桥经验”的升级版。这既有助于解决当事人之间的纠纷，也有利于增强公安机关和民警进行调解的信心，还有益于妥善解决部分基层警力不足等问题。

（三）改进公安行政调解方式

“枫桥经验”取得成功的经验在于充分发挥群众的巨大能量，其精神内核始终是“依靠群众，为了群众”。在新时代背景下，它充分体现了“坚持以人民为中心”的宗旨和理念，这也是中共十九大报告所确立的基本方略之一。我国公安行政调解应当弘扬“枫桥经验”以人民为中心、为人民服务的精神，从改进现有调解方式入手，增强公安民警的服务意识，注重实地调查取证。同时，应对民警加强语言表达能力、人际沟通能力和心理战术能力等调解技巧的培训，提升公安民警的群众工作能力和社区协调能力。此外，还要顺应“互联网+”、大数据和人工智能的时代发展潮流，将群众需求与调解服务以数字化形式连接起来，运用“枫桥经验”提高公安行政调解的信息化水平。

公安行政调解制度直接决定着公安机关的执法规范化问题，也关系着调解双方当事人的切身利益，在增進警民关系中具有十分重要的理论和现实意义。面临着新时代的发展、机遇和挑战，应与时俱进，坚持丰富和发展“枫桥经验”，使我国的公安行政调解制度焕发新的活力与生命力。

参考文献

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[2] 左卫民等著.变革时代的纠纷解决[M].北京大学出版社，2007：15-17.

[3] 余凌云著.公安机关办理行政案件程序规定若干问题研究[M].中国人民公安大学出版社，2007：143-145.

基金项目：文章为河南省警察学院“我国警察调解制度的完善研究——以“枫桥经验”为视角”的阶段性成果，项目编号：HNJY-2019-58;文章为河南省科技厅软科学项目《法治视阈下河南省公安行政治理现代化转型问题研究》的阶段性成果，项目编号：192400410180。

作者简介：戚莹（1979.08- ），女，汉族，河南潢川人，河南警察学院副教授，中国人民公安大学博士研究生，研究方向：警察法。