基于机会成本法的退耕还林生态补偿标准——以辽西北生态脆弱区为例

王昊天, 陈 珂, 王 玲

(1. 沈阳农业大学 经济管理学院, 辽宁 沈阳 110866;2. 辽宁省林业发展服务中心 防护林建设与治沙中心, 辽宁 沈阳 110036)

森林关系国家生态安全。启动于世纪之交的退耕还林还草工程,结束了中国延续了几千年的毁林开荒历史,逐步修复着受人为严重干扰和破坏的脆弱生态系统。退耕还林还草工程实施以来,我国坚持改善生态环境和提高农户收入同步推进。国家林业局《2016退耕还林工程生态效益监测国家报告》显示,我国工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点,每年产生的生态效益总价值量为13 824.49亿元[1]。国家林业网显示,1.24亿农民通过参与前一轮退耕还林工程直接受益[2]。退耕还林工程在推动绿色发展、重建生态系统、应对气候变化等方面持续发挥着重要作用。

补贴是农民参与生态服务付费项目(PES)的重要决策因素之一[3]。确定生态补偿标准是建立生态补偿机制的关键环节,国内学者关于退耕还林补偿标准的研究也贯穿于实施退耕还林工程的各个阶段。在退耕还林工程启动初期,学者主要关注的是补贴激励的有效性和参与农户的获益性[3-6]。当退耕还林工程进入成果巩固期后,测算退耕还林生态补偿标准成为研究和关注的重点。秦艳红、康慕谊以退耕还林给农民造成的机会成本损失为依据,测算出陕西吴起县退耕还林补偿标准为900元/亩[7](1亩=1/15公顷)。于金娜、姚顺波从生态服务价值出发,基于碳汇效益内部化视角测算出黄土高原区退耕还林的合理补贴标准应为3 985.93元/hm2[8]。韩洪云、喻永红采用成本流方法、保护拍卖法和选择实验法测算出重庆万州区每年退耕还林生态补偿标准分别为8 985.25元/hm2、3 450～4 500元/hm2和10 639.77元/hm2[9]。在新一轮退耕还林工程启动后,李国平、石涵予引入实物期权理论预测退耕还林工程未来机会成本的走势,提出:新一轮退耕还林政策下退耕农户的受损概率随农作物产量的增加而增加,随补偿标准的增加而减小[10]。王一超等采用 CVM 方法测算出哈巴湖自然保护区和六盘山自然保护区退耕还林农户的生态补偿预期均值,分别是2 584元/hm2、4 820元/hm2[11]。虽然学者们运用不同的估算方法对不同地区的退耕还林生态补偿标准的估算结果存在一定差异,但对自上而下“一刀切”的补偿政策在“补偿有限”“激励不足”等方面基本形成共识。目前,正处在前一轮退耕还林工程补助政策停发而现有退耕还林成果亟需巩固的关键时期,确定合理可行的补偿标准对扼制退耕还林保存面积下降趋势和完善退耕还林接续政策至关重要。

生态服务价值评估一直是资源环境领域的一个难点问题。目前,主要的评估方法包括费用支出法、市场价值法、机会成本法、影子项目法、条件价值评估法、指标体系法和实物期权法。在实际操作中,不同的估算方法得出的结果的差异往往很大,按照生态服务功能测算出的补偿标准只能作为理论上的限值,利用机会成本来确定生态补偿的标准具有科学性和普遍适用性[12-13]。李晓光等采用机会成本法确定了海南中部山区森林保护的机会成本为2.37亿元[13]。李彩红、葛颜祥利用水源地机会成本的核算方法对大汶河流域水源地的机会成本进行了测算[14]。代明等基于机会成本的视角构建了生态补偿与发展机会成本的数量关系模型,并依此提出了生态功能区的单项与综合补偿标准[15]。胡振通等运用机会成本法估算了阿拉善左旗、四子王旗、陈巴尔虎旗3个旗县的禁牧补助标准[16]。机会成本法应用于退耕还林生态补偿标准的研究主要集中于测算时点机会成本[7]和时点机会成本的均值[9]。

本研究以辽宁省西北部(以下简称“辽西北”)生态脆弱地区为例,基于作者对彰武、建昌、北票3个县(市)401个农户的调查数据,运用机会成本法分别测算前一轮退耕还林时期内的平均机会成本和补助到期后2018年的时点机会成本,进而计算出退耕还林农户的净损失情况,以期为完善生态脆弱区的退耕还林接续政策和巩固退耕的现有成果提供借鉴。

一、 研究设计与研究方法

1. 理论分析

确定生态保护补偿标准始终是生态保护补偿研究领域的核心问题和难点问题。本文借鉴Engel等的生态补偿基本逻辑模型[3],形成基于机会成本视角的退耕还林生态补偿标准核算思路,如图1所示。

图1 退耕还林生态补偿理论模型

假定农户拥有一个单位具有代表性的土地,实施退耕还林工程后,农户面临着两种土地利用方式的选择:一是种植农作物;二是参加退耕还林工程。若农户选择利用该土地种植农作物,则可以通过粮食产出获得经济收益;若农户选择参加退耕还林工程,则农户在获得政府补贴和经营退耕林地获得部分经济收益的同时,退耕还林工程也产生正的外部性,主要体现为涵养水源、保持水土、防风固沙、固碳释氧等生态效益。农户作为理性人,其土地利用决策方式取决于自身利益最大化,因此国家设定的补助标准应该使农户参与退耕还林工程 “有利可图”,即国家提供的生态补偿应足以弥补因参与退耕还林工程而损失的种植农作物的净收益。具体体现为图1中横轴的上半部分,并以此作为退耕还林生态补偿标准的下限。由于退耕还林工程具有正的外部性,具体体现为图1中横轴的下半部分,因此将退耕还林工程产生的生态系统服务价值作为退耕还林生态补偿标准的上限。只有当生态补偿标准介于两者之间时,生态系统服务的买方和卖方才有可能通过协商达成一致,形成稳定的生态保护补偿机制[17]。

2. 研究方法

奥地利学者弗里德克·冯·维塞尔在《自然价值》中首次提出了“机会成本”的概念[18]。之后,美国经济学家保罗·萨缪尔森等[19]、格里高利·曼昆[20]、约瑟夫·斯蒂格利茨[21]分别在经济学著作中提出了“机会成本”的概念。“机会成本”就是作出选择后不得不因此失去的其他利益,而资源供给的有限性和稀缺性是机会成本产生的根本原因。在本文中,农户参与退耕还林工程是转变土地利用方式的过程,即参与退耕还林工程则意味着农户放弃了土地耕种属性的最大价值。因此,可以将农户种植农作物作为参与退耕还林工程的机会成本,并通过比较退耕还林农户种植农作物与参与退耕还林工程净收益之差来分析农户是否因参与退耕还林工程而增加收益或遭受损失。

(1) 农户种植农作物的净收益πP C。农作物的收成受自然环境、气候等因素的影响,选择种植某种农作物又受市场需求的影响,农作物的单位产量、收购价格、化肥农药等生产资料价格也会发生波动。因此,种植农作物的净收益πP C可以用公式(1)表示:

πP C=p·Q+RG C-CP C。

(1)

式中:p是单位农作物的市场价格;Q是单位土地的农作物产量;RG C为政府提供的农业补贴;CP C为种植农作物成本。在以家庭为单位的小农经济中,农户的农业生产较少将家庭人力成本等自给性资源考虑在内,CP C主要包括种子、农药、化肥等外源性物质资料投入和雇工(机械)成本。

(2) 农户参与退耕还林工程的净收益πP F。农户参与退耕还林工程获得的收益主要包括:①退耕还林期间获得的收益RP F,包括成熟期后生态经济兼用林(枣树、山杏、大扁杏、核桃)获得的收益,退耕还林前期间作矮科小杂粮获得的收益和退耕林林下经济获得的收益。②采伐获得的收益RC F,根据《退耕还林条例》第五十条规定:“资金和粮食补助期满后,在不破坏整体生态功能的前提下,经有关主管部门批准,退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐。”[22]

农户参与退耕还林工程投入的成本CP F主要包括退耕还林初期的造林成本和退耕还林巩固期的管护成本。农户作为退耕还林工程的管护主体,在退耕还林过程中付出了补植补造、施肥打药、出工雇工等管护成本。因此,农户参与退耕还林工程的净收益πP F可以用公式(2)表示:

πP F=RP F+RC F-CP F。

(2)

式中:RP F是退耕还林期间获得的收益;RC F是补助期满后通过采伐获得的收益;CP F是退耕还林期间投入的成本。

(3) 农户参加退耕还林工程的净损失πN L。农户种植农作物与参加退耕还林工程的净收益之差可以用公式(3)表示:

πN L=πP C-πP F。

(3)

当πN L>0时,说明农户因为参加退耕还林工程而利益受损,需要国家提供生态补偿弥补农户的净损失,以此保证农户参加退耕还林工程在经济上“不吃亏”,净损失πN L为退耕还林补助标准的下限;当πN L=0时,说明农户参加退耕还林工程处在既没有增加收益也没有遭受损失的盈亏平衡状态;当πN L<0时,说明农户因为参加退耕还林工程而获益,农户通过发展后续产业逐步摆脱对退耕还林补助的依赖性,此时可以考虑减少或停止退耕还林补助。

3. 研究区域概况

辽西北生态脆弱区位于辽宁省西北部,是中国一级生态敏感带的重要组成部分,是阻止科尔沁沙地向东南侵入辽河平原最前沿的生态屏障,在减少风沙对辽宁中部城市群侵害方面发挥着重要作用。辽西北生态脆弱区经济基础薄弱,贫困人口集中,内生动力不足,产业结构调整缓慢,生态脆弱区、生态敏感区、重点扶贫区、少数民族聚集区在此交织,是辽宁省经济最落后、生态建设需求最迫切、脱贫任务最艰巨的地区。据辽宁省退耕还林工作管理部门数据,2001年,辽西北生态脆弱区的彰武、北票、凌源、建昌作为国家退耕还林工程试点县(市),在全省率先启动退耕还林工程,累计完成第一轮退耕还林任务72.71万亩,占全省总任务的19.7%(数据来源于彰武、北票、凌源、建昌林业局退耕办报表),退耕还林工程在防风固沙、涵养水源、保持水土和农户增收等方面发挥着重要作用。

4. 数据来源

文中数据来源于本课题组 2018年12月至2019年3月在辽西北生态脆弱区彰武县、北票市、建昌县3个县(市)6个乡(镇)18个村的实地调研。调研分为两个阶段:2018年12月,组织开展预调研,并对问卷进行调整;2019年3月,组织开展正式调研,采用分层抽样的方法,在每个县(市)随机抽取2个乡(镇),每个乡(镇)随机抽取3个村,各村随机入户进行问卷调查,且每个村保证问卷数量20～30 份。依据以上方法,共抽取420户参加前一轮退耕还林工程的农户,经整理后获得401 份有效问卷,问卷有效率为95.5%。辽西北生态脆弱区样本特征如表1所示。

表1 辽西北生态脆弱区三县(市)样本特征

续表1

特 征彰武北票建昌样本总体户均人口数/人3.233.593.793.56户均劳动力数/人2.122.312.322.26人均年收入/[元·(人·年)-1]12690.5013640.8012637.5012989.60户均耕地面积/亩31.887.665.3913.12户均退耕还林面积/亩9.084.553.445.39

数据来源: 调研数据。

二、 结果与分析

1. 前一轮退耕还林时期内平均机会成本测算

根据《辽宁省统计年鉴》,2017年辽西北生态脆弱区玉米播种面积和产量分别占全省比重的39.9%和42.8%。在退耕还林工程实施前,调研区域96.5%以上的退耕地块均用于玉米种植,且无复种与间作。因此,以种植玉米的平均净收益作为农户参加前一轮退耕还林工程的机会成本。彰武、北票、建昌作为辽宁省退耕还林试点地区,在2001年率先启动退耕还林工程,以补助年限16年计算,2001—2016年为前一轮退耕还林工程的补助周期。利用《全国农产品成本收益资料汇编(2002—2017)》和调研区域农业主管部门提供的数据,根据式(1),可计算出2001—2016年辽西北生态脆弱区农户种植玉米的年均净收益为141.35元/亩。

根据调研数据,调研区域退耕还林采伐率不足3%,通过采伐获得的收益可以忽略不计。参考李国平等研究成果,均摊到每年的造林成本为50元/亩[10]。整理调研数据得,经营退耕林地的年均收入为91.68元/亩,经营退耕林地的年均投入成本为15.35元/亩。根据式(2),计算出2001—2016年辽西北生态脆弱区样本农户参与退耕还林工程年均净收益为26.33元/亩。根据式(3),计算出2001—2016年辽西北生态脆弱区样本农户参加退耕还林工程的年均净损失为115.02元/亩。

前一轮退耕还林工程的补助周期包括启动阶段8年和成果巩固阶段8年共计16年。北方地区在启动阶段每年每亩的补助标准为粮食100 kg、生活补助20元、种苗造林补助50元,采用徐晋涛等的折算方法,确定北方地区在启动阶段的年均补助标准为180元/亩[6]。《国务院关于完善退耕还林政策的通知》规定:“黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费,继续直接补助给退耕农户,并与管护任务挂钩。”[22]因此,2001—2016年辽西北生态脆弱区退耕还林农户的年均补助标准为135元/亩。

比较可知,参加前一轮退耕还林工程的辽西北生态脆弱区样本农户年均获得国家退耕还林工程补助显著高于年均净损失,说明对于土地贫瘠、收入单一的辽西北生态脆弱区农户而言,参与前一轮退耕还林工程是“有利可图”的。

2. 补助到期后2018年时点的机会成本测算

2018年,辽西北生态脆弱区农户参加前一轮退耕还林工程的补助已全部到期,分别测算2018年时间节点种植玉米的净收益和参与退耕还林工程的净收益,可验证退耕还林工程是否已经形成“造血”功能。

通过问卷调查整理形成表2,根据式(1),测算出辽西北生态脆弱区样本农户2018年时间节点种植玉米的平均净收益为84.60元/亩,时点机会成本受偶发性因素影响较大。《辽宁省2018年气象灾害公报》显示,2018年辽宁省大部分地区出现了2001年以来干旱程度最严重、影响范围最大、持续时间最长的夏旱。极端天气对区域玉米产量造成一定程度的影响。若按照2013—2017年5年的辽宁省玉米平均产量463.15 kg/亩计算,调整后的2018年辽西北生态脆弱区农户种植玉米平均净收益为185.26元/亩。

表2 2018年辽西北生态脆弱区样本农户种植玉米的成本、收益情况

数据来源: 调研数据。

如表3所示,2018年辽西北生态脆弱区样本农户经营退耕林地的平均收入为168.45元/亩。其中,平均收入最高的北票市为255.39元/亩,其次是建昌县的149.88元/亩。这是因为北票市、建昌县退耕还林树种以山杏、枣树、核桃等生态经济兼用林为主,日常投入管护成本较高,但也可以有效依托朝阳杏仁油、北票金丝王枣、建昌薄皮核桃等国家地理标志保护产品,获得高额经济收益。彰武县样本农户经营退耕林的平均收入仅为90.96元/亩。这是因为彰武县退耕还林树种以纯生态林的杨树为主,日常管护成本较低,只能通过采伐获得收入,在采伐得不到审批的条件下退耕还林农户经营退耕林地获得收益很少。扣除平均成本后,辽西北生态脆弱区样本农户经营退耕林平均净收益为134.95元/亩,北票市、建昌县和彰武县样本农户经营退耕林地的平均净收益分别为199.73元/亩、114.93元/亩、86.15元/亩。

表3 2018年辽西北生态脆弱区样本农户经营退耕林地成本、收益情况 元/亩

数据来源: 调研数据。

根据式(3),2018年时间节点辽西北生态脆弱区样本农户参加退耕还林工程的净损失为50.31元/亩。从机会成本的角度看,退耕还林补助停发会造成退耕还林农户利益受到损失,说明辽西北生态脆弱区样本农户目前对退耕还林补助的依赖性较强。从具体区域分析:彰武县参加退耕还林工程样本农户的净损失达到99.11元/亩,这是由于彰武县作为“全国粮食生产先进县”,耕地地势平坦、集中连片,种植业机械化程度较高,玉米产量高,并可能存在宜耕地被退的“错配”现象;北票市、建昌县参加退耕还林工程样本农户收益为正或净损失相对较小,这是由于北票市和建昌县地处“七山一水二分田”的辽西丘陵地带,耕地多为坡耕地,地力条件差,细碎化严重,玉米产量较低,参加退耕还林工程比种植玉米更具有比较优势。

三、 结论与讨论

基于机会成本的视角,在2001—2016年的前一轮退耕还林周期内,辽西北生态脆弱区样本农户参与退耕还林工程的年均净损失为115.02元/亩,对比国家提供的年均补助标准135元/亩,说明退耕还林工程在提高生态脆弱区农户收入方面具有一定拉动作用。补助停发后,调整后的2018年时间节点农户参与退耕还林工程的机会成本为185.26元/亩,对比退耕还林农户经营退耕林地的平均净收益134.95元/亩,则样本农户参加退耕还林工程的净损失为50.31元/亩。说明基于机会成本的考虑,延长辽西北生态脆弱区的退耕还林补助周期是必要的,并且只有退耕还林补助标准达到50元/亩以上才能保证农户利益不受损失。退耕还林补助是农户稳定的收入来源,停发补助造成的农户收入下降效应在生计策略比较单一的贫困农户被进一步放大,可能引发农户迫于生计考虑弃林不管、毁林复耕等一系列连锁反应,最终导致水土流失、土地荒漠化、风沙肆虐等生态环境问题及农户返贫等社会问题。

辽西北地区作为生态区位重要、生态环境脆弱的深度贫困地区,应尽快出台退耕还林巩固接续政策,延长前一轮退耕还林工程的补助周期,适当提高补助标准,同步建立动态可调的补助机制,保证国家生态需要和退耕农户的利益不受损失。要强化退耕还林工程的“造血”功能,加大技术指导和培训力度,积极推广先进的森林抚育管护、低效林改造、病虫害防治和林下种植养殖技术,形成生态效益为主、兼顾经济效益的林业发展模式。要拓宽补偿的方式和类别,在现金补偿的基础上,根据需要逐步引入“岗位补偿”“技术补偿”等方式,引导农户深层次参与退耕还林工程建设与维护。

本研究对于以往研究成果进行重新审视并进行补充和完善,基于机会成本的视角对辽西北生态脆弱区农户参与退耕还林工程的成本收益情况进行测算和分析,以期对退耕还林农户的补助依赖性和退耕还林工程的可持续性作进一步验证,为生态脆弱区制定退耕还林补偿标准提供借鉴。在测算机会成本的研究中,将风险因素作为影响生态补偿标准的重要因素之一,对测算结果作了一定程度的修正,但由于机会成本核算在计算口径、影响因素等方面的复杂性,在精确量化上还有待于进一步补充和完善。