整体性治理视角下政府面对钉子户的治理研究

刘新奇　王子源　李洁　张镇

摘 要：政府为了顺应社会经济发展而做出的举措有时难以得到公众理解和支持，这时就需要政府有效治理来实现工作的推进，以北京市海淀区T村重点村落整改项目为例，研究该地区政府在村落拆迁整改过程中对钉子户的治理，分析相关现象并探究其出现的原因，最后基于整体性治理理论提出相应的对策建议。

关键词：整体性治理;拆迁钉子户;协调;整合;信任

T村位于北京市海淀区，临近北京中关村软件园和信息产业基地，属于城乡接合地带。大量外来流动人口为当地村民提供了房屋出租的市场，很多村民为增加房租收入新建和扩建了自家住房，出现了违建众多、整体规划混乱、环境脏乱和社会治安不稳定等问题，当地政府的高度重视对这一问题的解决，因此T村被列为整治改造对象。政府在整治改造的过程中涉及到了拒绝腾退的“钉子户”，涉及到的地理因素和社会因素较为复杂，但是在整改任务十分复杂艰难的情况下拆迁腾退工作依然能够如期完成，因此研究该事件有利于為其他各地区政府提供治理钉子户的对策。

一、研究视角

整体性治理的理论基于新公共管理的衰微和信息技术大发展的背景，为了解决新公共管理治理过程中的机构化和功能化行为所导致的部门碎片化，以及由此所造成的分散化、政策制定与执行的复杂化和部门协调困难等难题，以期达到政府内部的整体性运作和治理成效，最终实现善治的目的。整体性治理的主要内容包括：第一，强调预防、公民需求和结果导向，以解决人民的生活问题作为政府运作的核心;第二，强调整体性整合，其一，在组织架构与形态上的整合包括治理层级、治理功能和公私部门的整合。其二，主张逆部门化和碎片化，实行大部门式治理，将功能相近或相同的机构、部门和组织进行重新整合。其三，对采购和中央过程进行整合，重新政府化。这是对新公共管理碎片化改革所产生的重复多头的等级结构的回应，以矫正新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义倾向。其四，整合预算;第三，强调信息技术的整合，网络简化和一站式服务。整体性治理理论以信息技术和网络技术作为治理手段，将不同的信息技术进行整合，建立一套单一的中央数据库，简化基础性网络程序和步骤，实行“在线治理”模式及政府行政业务和流程彻底透明化、整合化的无缝隙服务;第四，注重协调目标和手段的关系;第五，重视信任、责任感与制度化。政府组织间建立信任是整体性治理所需的关键整合。

二、政府对T村拆迁腾退工作的过程分析

（一）政府内部工作部署情况

当地政府针对T村拆迁腾退工作，成立专门的指挥小组，组建专门的领导机构和专项小组，为维持当治安稳定还构建了治安管理体系，成立专门的警务站和巡逻队。但是各部门的职能缺少明晰而刚性的约束，行政部门的设置和编制管理混乱，行政行为的适用条件、程序和方式有的无法可依，一些领域的行政裁量宽泛无边，虽然政府的职能部门共同运作提供相应服务，但是仍然出现了重复或缺失的领域，在任务执行上出现了“相互冲突的目标”、“相互冲突的项目”，这不仅是因为行政裁量权的宽泛，还因为部门未实现真正的整合，权责界限不够清晰，导致职能出现重复甚至冲突，无法真正实现有效的配合。

（二）政府与外部的配合情况

政府为了公正合理地对村民财产进行评估，借助市场力量，聘请专业的评估公司进行财产价值评估等工作。补偿方案制定完成以后，政府同时发动城管、公安、律师、会计、评估、政府工作人员等多个小组进驻T村入户劝说，党员干部入户为村民答疑解惑。政府以村干部为沟通媒介，动员村干部与村民进行思想沟通。村干部在行政过程中主要不是依靠行政命令，而是以人情和面子资源来推动行政运作。这种人情社会是中国传统农耕社会的产物，对于T村这样的农村来说，其传统色彩更加浓厚，人情文化与村民的想法和行为之间的联系也会更加密切。村级组织作为政府与农民的局间者所具有的特殊位置和他们在连接国家与底层关系时所发挥的特殊作用，是政府体制性权利对村干部作为乡村社会“经纪”地位的实际承认，村干部在与钉子户沟通过程中充分利用乡土社会的本土性资源，将正式权力转化为权变的权力，权力关系与乡村社会中人情关系的高度融合。

（三）服务碎片化，公信力下降

长期以来政府对当地的管理呈现出部门化、碎片化，交通线路规划不合理、生态环境污染严重且缺乏治理、社会治安管理和社会防范体系不完善等种种乱象横生，政府没有及时对该问题做出回应，村民对政府的评价和信任感降低;同时，各部门受制于功能制约，在回应拆迁村民的诉求时存在一定的碎片化倾向，利益诉求多样化，但是回应方式呈现单一状态;此外由于我国的法律、法规关于拆迁补偿的标准没有明确的规定，拆迁补偿在以往的实践中呈现出差异和混乱，部分钉子户为了增加补偿而拖延搬迁，试图获取更高额的补偿。此外，由于我国政府是积极的、有作为的政府，长期以来对民众关心到方方面面，政府这种积极作为会导致民众产生依赖心理，民众的欲望会随之提升，这是民众对政府的要求过高，而民众需要又不能及时被满足时，对政府的不满程度就会加深，政府公信力也随之下降。

政府公信力的下降，会导致民众质疑政府的行政能力，并且出于对未来生活的不确定性，部分村民拒绝政府对宅基地的搬迁腾退工作。

（四）政府未充分利用信息技术

当前是数字化信息技术极大发展的时代，但在T村的拆迁腾退的过程中，无论是政府内部还是政府外部都没有充分利用信息技术，各主体之间缺乏一个统一的信息交流平台，各方资源无法实现共享，信息难以互通。政府向社会开放的信息资源较少，民众和企业十分关心的有关于拆迁的信息资源并未借助数字网络提供。政府中不同级别和部门掌握的信息资源，都只是整个社会信息资源的一个子集，而基于各个信息资源子集的分析成果在价值及科学性上远远不够，政府对T村拆迁的工作工程，未积极利用信息技术，如并未通过科技手段收取民众信息，并未积极利用先进的信息技术整合各类信息，所获取的信息过于零散，缺乏利用价值。政府无法将庞大的数据信息进行整合并加以利用，政府最终获取的信息呈现出碎片化状态，对项目的开展造成了消极影响。

三、整体性治理视角下政府面对钉子户的治理建议

整体性治理理论核心思想：借助数字化时代信息技术的发展，立足于整体主义思维方式，通过网络治理结构培育和落实协调、整合以及信任机制，充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力，从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务。在治理建议方面紧紧围绕协调机制、整合机制和信任机制进行深入探讨。政府在T村改造过程虽然有部分行为存在缺陷，但有一些工作方法值得学习借鉴，因此这一部分不仅基于整体性治理理论对需要继续完善之处提出相关对策建议，也会汲取政府关于治理该村钉子户的合理做法，为我国政府面对钉子户的治理提供一份参照。

（一）协调机制

不同主体在面对同一事件时既可能利益取向、行动目标一致，也可能存在利益或目标冲突，建立起协调机制是为了缓解这种冲突，平衡各种复杂的利益关系，塑造并強化共同的目标，从而增强整个治理结构的协同性、稳定性，协调机制主要是对整个合作网络的利益关系进行协调。

（1）设立专项机构，协调内部职能

政府在拆迁过程中涉及到了多方主体的利益，想要工作高效开展必须平衡各方利益，面对错综复杂的利益关系，政府应在拆迁过程中依托相关配套的强制性法律政策，设立专门负责协调利益关系的专项机构，建立一个跨主体的、跨部门的协调治理机构，该机构作为工作开展的中枢，应根据工程目标发挥其战略协作的作用，使整个机构稳定运作，形成通力合作的整体性治理模式。在这个机构中应设置专门的工作人员，进行跨边界的协调性工作，负责传达各方意见、维持各主体间的良好秩序，实现整体性沟通与协作。

（2）传递有效信息，沟通增进理解

政府作为拆迁钉子户治理的核心应主动在各主体之间传递相关的信息，因为当民众不理解政府的意图时就无法理解政府的行为，对拒绝配合政府的工作。政府应转变拆迁补偿标准由行政部门单方面决定的做法，严格实行征地公告，按照规定召开村民代表大会，维护被拆迁居民的知情权、参与权、表达权和监督权，同时接受外界对拆迁工作的相关流程和经费分配情况的监督。通过提高工作流程的透明度与公众参与度增强政府对政府工作的理解，有利于拆迁户在真正理解政府进行拆迁的目的后会增进配合度。

政府对T村的钉子户治理过程有一个很显著的特点是以村干部为沟通纽带，村级干部通过人情关系对拒绝签约的钉子户进行劝说，这些村干部通过自己在村里的地位来获得村民的理解与支持，这对我国的拆迁治理具有很大的研究意义。在村干部以人情为基础的非正式沟通下，搬迁腾退工作得以推进，村中有威望的人能够在政府和村民之间构建起信任的桥梁，所以这就启示其他政府应加强村干部队伍的建设，在相关的工作中可以合理利用“人情文化”，同时也要规避人情文化的弊端，为了避免由“人情”导致的贪污受贿等不良问题，建立以民主与法制为前提的法制化的理性管理模式，在法律的监督下让“人情社会”坏的一面无处遁形。

（二）整合机制

整合的思想主要关于治理的层级、功能和公私部门的整合，以及信息的整合。

（1）调整组织结构，避免碎片服务

整体性治理中提倡逆部门化和碎片化，主张实行大部门式治理，主张提供一站式服务。首先是政府内部治理层级和功能的整合，将功能相近的部门重新组合，同时根据法律法规限定其行政权责，解决政府职能重复化、碎片化问题。这种行政的整合能够避免浪费、减轻政府财政负担，为公民提供一站式的服务

（2）借助市场力量，形成伙伴关系

政府在T村拆迁改造过程中积极引入市场作用，取得了良好效果。政府应积极促进公私部门间的合作，缓解政府行政的资金和执行压力，同时政府应以市场为参照积极构建一套完整的市场化拆迁政策补偿政策体系，明确市场价值的拆迁补偿标准，促进拆迁补偿和拆迁管理的规范化，以便在均衡、稳定的体系框架中保证合理兼顾各方利益诉求、协调各方利益冲突，借助市场力量提升行政效率。

（3）依托信息技术，实现各方整合

整体性治理强调信息技术的整合、网络简化，在技术手段上注重数字信息技术的应用。依托信息技术进行整合主要有两个目标，一是政府将庞大的碎片化信息资源整合，以便依据整体性的数据信息进行更加科学合理地决策。政府决策过程的重要基础在于高效的政府信息资源管理，政府信息资源管理的质量也直接影响着政府决策的效果， 因此政府要跨越主体的限制进行数据采集，将各部门所掌握的信息资源进行有机整合将不同主体已经拥有的信息子系统高度整合，结束各个信息子系统的碎片化分离状态，以便政府在进行决策时应在信息系统的基础上进行精准的分析预测，做出最优决策;二是政府在各主体、政府各部门之间未建立统一标准的信息沟通平台，通过信息沟通平台的沟通作用，将各主体进行整合。应以政府为主导，在不同主体之间建立一个便捷、高效并且低成本的信息沟通平台，各方根据一个合理的契约建立关系，构建一套专门的管理制度，促进资源共享、信息交换和互联互通。在拆迁过程中，政府应借助信息交流平台，积极主动地向民众和企业提供其十分关心的有关于拆迁的信息，使涉及拆迁工作的信息在各个主体之间自由有序地流动。

（三）信任机制

信任是一种核心的凝聚力，是合作达成的黏合剂，是任何社会往前走不可或缺的因素，是不同主体间进行交易或合作的基础。

（1）培养组织信任，加强合作意识

在政府各部门间培养信任方面，应注重塑造政府内部关于信任的组织文化，思想是行动的指导，应增强各方联合协作的意识，培养在工作过程中面对的危机事件时要的大局意识和全观意识，促使各部门朝着共同的目标高效完成工作，从思想上真正体现各个部门的整体性。此外，应基于公平的利益协调机制来处理部门间不同利益诉求，使各部门能够在利益分配相对公平的前提下增进信任感、进行积极合作。

（2）回應公民需求，避免碎片服务

整体性治理理论注重对公民需求的回应，注重为公民提供一站式整体性服务。政府应积极培养以公民需求、结果为服务导向的政府精神内核，不断提高公共服务的供给能力和水平。将拆迁工作过程中一些碎片化的、分散的服务功能集中起来，更好地回应公民日益多样化的需求，为公民提供一站式的整体性服务，从而赢得拆迁村民对政府的信任，以及对拆迁工作的配合，促进拆迁工作有序开展、推进。

（3）建立有效承诺，赢得民众信任

政府在与T村钉子户进行协商过程中为了激励村民们更快地配合，承诺如果在奖励期内签订安置补偿协议可以获得高额奖励，该措施取得了明显的激励效果，村民在这一激励机制下对签订补偿协议产生了很大的热情，因此其他各地的政府在解决钉子户问题时可以借鉴该地政府的做法，对被拆迁者进行合理的激励。除此之外，政府应对村民未来的收益和就业进行合理承诺，该地区的政府在开展工作过程中向村民承诺将留出专属于集体的产业用地，充分尊重农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等法律赋予的财产权，承诺村落改造后将城市功能规划相衔接，与周边高端产业功能区相配套，并形成高端产业群，解决村民了的后顾之忧，这也促进了钉子户治理的推进，因此政府在做出决策时应预见性地解决民众的生活与就业问题，排除民众的后顾之忧。

参考文献

[1] 韩兆柱，张丹丹.整体性治理理论研究——历程、现状及发展趋势[J].燕山大学学报：哲学社会科学版，2017，18（01）：39-48.

[2] 曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究[D].武汉大学，2010：24-27.

[3] 何海波.行政法治，我们还有多远[J].政法论坛，2013，31（06）：25-43.

[4] 吴毅.小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].北京：生活书店出版有限公司，2018：496-498.

[5] 赖茂生，麦晓华，曹雨佳.我国政府信息资源开发利用模式创新研究[J].图书情报工作，2014，58（06）：25-31.

[6] 胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2010，49（01）：11-15.

[7] 韩兆柱，杨洋.整体性治理理论研究及应用[J].教学与研究，2013（06）：80-86.

[8] 崔会敏.整体性治理对我国行政体制改革的启示[J].四川行政学院学报，2011（01）.

[9] 谭必勇，王新才，吕元智.基于政府决策的政府信息资源管理研究[J].情报理论与实践，2009，32（04）：37-40.

作者简介：刘新奇（1998- ），女，天津人，燕山大学文法学院本科在读，研究方向：整体性治理、政府治理。