基于乡村振兴战略的农村养老服务协同供给模式构建

徐载娟

[摘    要] 我国城镇化与老龄化进程加快，农村养老服务的供给事关乡村振兴战略的推进、家庭的和谐稳定、社会的平稳发展。目前农村养老服务协同供给的主体——政府、家庭、社区均出现了失能的现象，基于此，构建养老服务协同主体迫在眉睫。因此，需要从供给队伍建设、人才队伍建设、社区建设、风险管理体制建设等方面来构建农村养老服务协同供给模式。

[关键词] 乡村振兴战略;农村养老;养老服务协同

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 07. 078

[中图分类号] C924    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）07- 0189- 02

0      前    言

随着我国老龄化与城镇化的双重推进，农村高龄老人、失能老人、空巢老人的数量日益庞大，农村对养老服务的需求与日俱增，农村老人在经济支持、生活料理、精神陪伴、心理疏导方面都有要求。但同时，养老服务协同供给机制不健全：家庭养老功能的退化，社区未承担相应责任，政府职能的失能，导致了养老服务供需不对等，致使抵抗老龄化风险的能力不足。2018年9月国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》指出：加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系。广东省作为老龄人口大省，老年人口数量逐年俱增，形成了老龄人口基数大，发展形势快的特点。基于此，本文基于对广东省的实地调研，考察农村养老服务协同机制的现状及不足，进而提出科学性建议。

1      农村养老服务协同机制分析

多方协同供给机制应在政府与市场共同作用下，为家庭、农村社区提供养老服务，满足农村老人多元化的养老需求。市场处于养老资源的配置和使用过程中处于基础性的调节作用，但由于市场的局限性，导致在资源配置过程中存在养老服务的不公平分配、信息的不完全性，筹资渠道不畅，人才培养和激励机制不完善等，需要政府对养老服务进行干预与扶持。政府可通过PPP模式，即政府与民营组织和资本进行合作，择优选取综合实力比较强的社会力量，按照订立的合同，由社会资本来实现对农村养老服务的供给，政府负责监督与绩效考核，从而有效地弥补市场失灵。多元农村养老协同机制如以图1所示。

2      农村养老服务协同供给机制现状及不足

依据《广东人口发展战略研究》显示：2010年到2020年，广东省年均增加28.77万老年人，年增长率为4.33%。据预测，2030年，广东省的老龄化程度会达到顶峰。2050年，老龄化程度达23.83%，呈现重度老龄化的态势，老龄化程度由粤西、粤北向珠三角蔓延。农村养老服务供给方出现协调度不够的问题，主要体现在以下几个方面。

2.1   家庭主体功能弱化

家庭作为农村养老服务最主要、最重要的供给方，给老年人的生活保障、物质支持、精神慰藉等方面有着不可替代的作用。居家养老成为农村老年人的首选。但随着城镇化程度的推进，家庭养老服务供给出现了较大缺口，主要表现在：其一，家庭成员不能给老年人提供及时的物质支持和日常生活照顾。很多家庭因代际之间生活习惯的不同，子女都外出工作，孙子孙女在城里求学，使得老年人并未跟子女生活在一起。晚辈对老人的物质和生活需求不能给以及时的帮助。其二，老年人的精神需求不能得到及时的满足。晚辈们在城里工作上学，只是节假日偶尔回家看看，而老年人居住城里又不习惯，一家不能经常团聚，老年人享受天伦之乐的需求得不到满足，导致老年人的精神出现贫困现象，甚至出现了较为严重的心理疾病。出现以上现象的原因主要有以下几点：首先，计划生育的实施，使得农村家庭呈现小型化，单一化，老年人抚养比上升，子女赡养老人的压力和负担加大，从而削弱了家庭养老服务功能。其次，随着城镇化程度的加深，大量的年轻人涌入城市工作，空巢老人增加。最后，尊老敬老观念的动摇。年轻子女在市场化观念的影响下，把时间与精力投入到工作学习中，缺乏对农村老人的关心和照顾，从而导致家庭养老功能日益减弱。

2.2   社区互助功能失灵

“远亲不如近邻”，农村社区作为居家养老服务的重要延伸，能够满足老年人长期护理与照顾的要求，丰富老年人的生活，给精神带来陪伴与慰藉。但目前农村社区养老服务供给不足，农村社区网络零散，互帮互助的氛围减弱。原因主要有以下几点：第一，随着城镇化的快速推进，农村劳动力由农村涌入城市，很多农村地区成为“空心村”，只有留守老人与留守儿童在农村，人员的流失使得农村社区建设得不到人、财、物的保障，致使社区建设工作处于搁置状态。第二，志愿者服务机制有待完善。志愿者服务能够为农村老人提供生活与心理方面的帮助，但农村社区志愿者缺乏整体性的规划，财政得不到保障，缺乏合理的激勵机制等，使得农村社区建设缺乏志愿者的力量与保障。第三，党的十九大报告中提出的乡村振兴战略，明确指出按照产业兴旺生态宜居，乡风文明，治理有效、生活富裕的要求，加快推进农业农村现代化。但地方政府在建设农村社区的过程中，往往停留于表面，公共服务、基础设施、文化建设并未落到实处。

2.3   政府职能的缺位

政府失灵的表现主要是政府在配置养老资源时存在效率低下、资源浪费、职能缺失的现象。具体表现在：第一，政府在农村养老服务中处于缺位状态。长期以来，政府存在“重城轻乡”的倾向，造成了农村养老服务建设发展的不平衡不充分的问题。 第二，对农村居家养老服务力度不够。政府对家政服务、长期护理、康复医疗、文化娱乐等方面角色错位，对农村居家养老服务的资金投入较小。2016-2018年，广东省共建立1.99亿元建设居家养老示范项目，但在农村投入仅为0.64亿元，仅占32%。第三，政府在农村服务设施建设方面投入较少。目前全省没有出台统一的养老服务设施建设标准和规划。在资金投入方面、土地供应保障方面、税收优惠、政策扶持方面缺乏对应的措施和方法。第四，农村老人的社会保障体系有待完善。对于高龄的失能、失智老人，缺乏长期护理保险体制，80岁以上的高龄老人应给以一定的生活补贴。同时，针对老人的意外保险保障也需进一步完善。

3      农村养老服务协同供给机制对策

3.1   壮大农村养老服务多元化供给队伍

2019年11月广东省颁布《加快推进养老服务发展若干措施的通知》指出，引导家政服务、养老机构、社区物业服务等企业，建设农村养老服务基础设施，政府通过购买方式来提供服务。因此，支持民营企业通过合资、参股、租赁的方式参与农村养老服务中来。政府要给以供给方一定的税收和政策优惠。对于民办资本的介入，政府不得以各种理由设置阻碍，在享受补贴方面要不分公办还是民办，鼓励与支持民间资本兴办农村养老机构，发展智慧养老、健康养老、旅游养老等方式，满足个性化、多元化的养老需求。政府在市场、社区、家庭等多方面的供给主体中，应处于引导的地位，各个供给主体应具有互补性与差异性。政府主要提供政策与财政支持，市场为农村居家老人提供个性化、多元化的养老服务，志愿者组织与协会、慈善组织、村老年人协会为农村居家养老提供补充。农村社区为养老服务提供较好的环境。家庭成员为老年人提供生活照顾和心理辅导等。多元化主体在政府的引导下，各司其职，共同构建良好的养老服务网络。

3.2   加强农村养老服务协同发展的人才队伍建设

第一，鼓励各类高校设置农村养老服务的专业，培养既懂护理医学知识，又兼具管理意识的养老服务的复合型人才，促进当地院校与养老服务机构共同培养人才，采取订单式培养的方式，解决好学生对未来就业的后顾之忧，支持专业的养老机构兴办职业教育，扩大养老服务技能的培训规模，提高专业人才培养质量。第二，注重对从事农村养老服务人才进行鼓励与扶持，在社会保障、就医买房、子女入学、户籍落户方面有一定的政府倾斜。完善养老服务职业技能资格证书的申请和鉴定机制，对相关的人才进行一定的奖励。第三，加强敬老志愿者队伍的建设。建立“志愿者+社工”的机制，为农村老人提供专业化、个性化、多样化的服务，建立志愿服务时间与福利奖励的关系。

3.3   加强养老服务协同供给的风险管理

多元养老服务协同供给要在政府的引导作用下，将供给主体并入到农村养老服务的系统中来。这种协同机制融入了公共组织和私营企业、志愿者与有偿服务，社会服务与家庭护理的结合，长期护理与应急需求，这加大了协同合作的难度与不确定性。因此，政府应建立以协同为导向的风险掌控机制，加强联合监管机制。健全权责对等的跨部门协同监督体制。各部门不定期对养老机构进行检查，完善随机抽查制度，确保其能提供优质、安全、健康的服务，提高工作实效。其次，建立风险预警机制，政府建立专项资金来帮助“双困”家庭渡过难关。同时，建立农民互助制度，将风险分担化，提高农村抗风险的能力。

3.4   发挥农村社区在协同供给中的助养作用

农村社区养老应以村委会为载体，通过合理利用社区的人、财、物，调动农村劳动力的积极性，节约农村家庭养老支出，塑造邻里互助的传统美德，缓解农村老人因入住养老院而增加的支出，为农村老人提供及时的，多元的养老服务。主要要做到以下几点：首先，政府应履行好职责，加强对农村社区建设财政支出，加强农村居家养老的网络建设，推广“互联网+养老”模式，加大5G用品、云计算、人工智能等科技手段，加大对便携式、居家养老监控、康复护理器具的研发与应用。根据不同农村社区的需求，不定期地开展老年人专用品博览会，加强对农村老年人用品的宣传，发展银发经济，从而建立有特色的农村社区。其次，政府要以农村社区为单位，建立社区服务站，为农村养老需求的提供对接平台。完善居家养老信息管理系统，建立一套完整的农村养老人的基本信息档案，服务对接和派单管理的运营管理平台，建立预警机制，快速处理老年人的紧急需求。最后，根据老年人的特征的生理和心理特征，可在社区兴办自理型、协助型、失能半失能护理型的养老机构。针对老年人的不同狀况来提供个性化、精准化的服务。

主要参考文献

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