乡村振兴背景下的美丽乡村建设组织机制研究——以福清市美丽乡村建设为例

陈凯芳 姜 红

(福州市规划设计研究院 福建福州 350001)

1 研究背景

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰[1]。

2014年，美丽乡村建设工作在福建省提出后，一直被作为农村人居环境提升的重要抓手持续推进。至2018年年末，福州市共完成了 679个美丽乡村整治、59个美丽乡村示范村建设工作。2018年年底，乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，仍将农村人居环境提升作为重要内容之一。

为贯彻落实党的十九大提出的乡村振兴战略，加快推进城乡统筹，持续提升人居环境，补齐农村民生短板，福州市提出“美丽乡村三年行动计划”,整合美丽乡村和幸福家园工程项目，以“美丽乡村”建设为抓手，按照“村庄规划好、环境治理好、设施建设好、便民服务好、长效机制好”等“五好”标准，全面实施美丽乡村建设，助力乡村振兴。全市2191个行政村，扣除已实施美丽乡村和幸福家园工程的1018个行政村(行政村美丽乡村建设覆盖率46.46%，全省排名第一)与列入城区规划建设范围或短期有拆迁计划的399个行政村，对剩余的774个行政村实施美丽乡村建设，到2020年，在全省率先实现美丽乡村建设全覆盖；此外，在已实施美丽乡村或幸福家园工程的村庄中选择300个行政村进行再提升，按照美丽乡村示范村的标准进行优化，打造一批可学可复制的示范典型。

2 美丽乡村建设中存在的问题

福州市美丽乡村建设经历了发展前期的摸索阶段和发展中期的“回头看”阶段，积累了一定的、宝贵的建设经验，但在建设过程中仍存在一些共性问题。

(1)美丽乡村规划的科学性有待提高

乡村与城市的最大区别在于原生态环境和乡村气息的保留，包括顺应地势的村宅和公共活动场地，富有时代印记的石板路和自由生长、自然成趣的野生花草和瓜果蔬菜。但许多美丽乡村规划照搬城市建设手法：破坏水体的自然形态，建设生硬的水塘驳岸；种草代替种树，复制城市的规则式绿化工程；拆除石板路，铺设水泥路；硬性植入雕塑、喷泉等元素，建设大面积硬质铺地的公园广场。缺乏科学性和可实施性的规划最终将导致乡土特色的丧失，建设项目也将由于维护资金不足而成为烂尾项目。

(2)美丽乡村规划的落实度低

段德罡教授曾运用综合评价从产业、文化、环境和人居4个层面对村庄建设规划实施效果进行聚合评价，认为：整体情况均不理想，成效集中在人居建成环境提升上，文化层面和环境层面落实度均较差，产业层面未能落实[2]。其实，在美丽乡村建设过程中，也依然存在规划落实度低的问题，许多村干部反映规划成果都是“锁在柜子里的”。如何让规划发挥应有的作用，如何提高规划在民众心中的地位，是设计团队与管理部门在美丽乡村建设过程中应思考的问题。

(3)美丽乡村建设的可持续性低

由于我国村庄数量巨大，依靠自上而下的奖补资金进行建设的可持续性较低，如何借助政府的短期帮扶激活村庄的内生动力，是美丽乡村建设与发展过程中面临的共同问题。

(4)美丽乡村建设的村庄参与主动性差

由于美丽乡村的建设及考核工作均要求在同年内完成，在建设过程中，资金能否及时到位，技术问题能否及时得到解决，建设项目的招投标手续能否顺利开展，都将影响村庄的年度考核成绩。尤其对于首次开展美丽乡村的新建设村，在工作推进过程中将面对大量超出村庄解决能力的问题，从而影响村庄的主动参与性。

以上所述的三大问题，笔者认为，究其因在于美丽乡村建设的组织机制不妥。

3 乡村治理的组织机制改革思路

“乡村治理”“乡村建设”抑或是“新农村建设”是现代国家自上而下对农村进行宏观管理和传统乡村自下而上实行自我改造相结合的农村改革策略。乡村治理对于维护农村稳定和社会和谐发挥着关键性的作用，乡村社会能否实现善治，在很大程度上影响着国家治理体系和治理能力现代化的实现进程[3]。

中共十八届三中全会提出了“国家治理体系与治理能力现代化”课题，乡村治理是国家治理体系中基础的、重要的环节，毫无疑问也是最弱的环节之一。多年乡村的衰败致使乡村治理落后，逐渐失去了主动发展的能力。国家社会对乡村治理的重视希望通过治理，借助外部资本来充分激发乡村自发发展的能力，从而对乡村生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，带来乡村复兴[4]。可见，乡村治理能力与自生发展能力是目前乡村发展的重要瓶颈。

反观发达国家的“多中心治理”方式，主要依托本地自然环境、资源禀赋、政府推动、经济水平、城乡合作、发展机遇等优势，形成了多样化的乡村治理模式，产生了客观的经济效益和社会效益。基于多中心治理理论的视角，从政府部门、农民协会、乡村精英、普通村民、城市、学校、企业、金融机构等参与主体的角度，对发达国家乡村治理模式的成功经验总结如下：(1)政府作为乡村治理的主体，提供法律支持和资金保障；(2)农村协会是农村自治组织，改善村民的弱势地位；(3)城市、企业和学校作为农村发展的支持者，推动乡村的发展与繁荣；(4)村民尤其是乡村精英作为乡村建设的带动者，加快农村改革的进程[3]。

因此，由发达国家乡村治理经验可知，政府部门的参与是乡村治理的重要保障，政府投入的资金与管理虽不可持续，但对于村庄发展起着不可或缺的作用。

其次，由管理部门为统领，专家技术团队提供技术保障、设计团队提供有效陪伴式服务，乡镇级管理部门保障落实、村两委与村民共同参与美丽乡村建设的组织机制。总之笔者认为，在乡村振兴战略背景下，国家层面的乡村发展理念和话语体系不断重构，乡村发展与规划研究成为学界关注的热点[5]。 有效的美丽乡村建设组织经验对于乡村的可持续发展及振兴，具有一定的参考价值。基此，下文拟总结福清市美丽乡村“多方参与组织机制”以供参考。

4 福清市美丽乡村建设经验

福清市位于福州市南翼，是第三批国家新型城镇化综合试点城市，也是全国综合实力百强县市，同时还是一座著名的侨乡。福清市共有7个街道，17个乡镇，乡村类型多样。自2014年美丽乡村建设任务下达，福清市共完成了76个美丽乡村整治、8个美丽乡村示范村建设工作，在全福州市美丽乡村建设工作中名列前茅，打造了一批颇具特色的村庄，包括产业发展型、生态环保型、城郊集约型、文化传承型、休闲旅游型等类型。在实践中摸索并积累了经验，内化为与当地情况相融合的发展力，逐步形成具有福清特色的组织机制与发展模式。

4.1 组织机制构建

从2018年开始，福清市在完成福州市分派的美丽乡村工作任务基础上，启动了新的发展模式探索。首当其冲的是机制的构建。由福清市美丽乡村办公室牵头，构建了由专家技术团队、设计团队、乡镇一级管理部门、村两委、村民等多方参与的组织机制，形成福清市层面的组织系统。于“乡村系统”本身而言，管理部门、专家技术团队、设计团队、乡镇一级管理部门的参与原本都属于“他组织力”，但经过整合，都成为系统的组成部分，分别形成“二级子系统”，再以共同目标带动各方形成同向复合力，相互影响、相互促进(图1)。

图1 福清市新型组织机制探索

4.1.1市级管理部门的统领工作

除了完成福州市年度考评工作之外，福清市美丽乡村办针对本市的实际建设情况，组织市、镇两级管理部门，专家技术团队、设计团队、村两委共同开展季度考评工作，以更好地跟踪美丽乡村建设过程与成效，并及时发现问题、改正问题，避免不可逆转的破坏性建设。

福清市的美丽乡村考评，分为乡镇一级工作组织考评及村庄的美丽乡村建设考评两个层面，考评结果与乡镇年终绩效及美丽乡村建设的资金发放挂钩，并设定奖惩机制，从而促进村庄乃至乡镇之间的良性竞争。村庄层面考评的重要内容之一为“设计团队应提供全过程陪伴式服务”，此项考评结果决定了设计团队次年能否继续承担福清市美丽乡村设计工作。以上考评构架的设置，体现了市级管理部门对乡镇、村庄及设计单位的统领性。通过“市级组织系统”构建，赋予乡镇管理部门、专家团队、设计团队“二级子系统”的定位，激发各个子系统的自我发展。

4.1.2专家团队的技术支撑

专家团队对于“市级组织系统”而言，是最重要的 “二级子系统”。它既是美丽乡村考评和专家技术服务工作的主体，也是协助管理部门制定考评标准和提供美丽乡村改进建议的主要参与者。换言之，专家团队在福清市美丽乡村自组织发展中，同时承担着“裁判”和“顾问”双重角色。

专家团队的“二级子系统”的主要任务在于运用专业技术，对美丽乡村建设产生正向引导力。其主要任务有以下3项。

(1)考评标准制定

福清市美丽乡村的建设周期按年度计算，而增设的考评工作分四季度开展，因此专家团队针对每个季度的不同工作重点，制定针对性的考评标准，与时提高考评的客观性、公平性与科学性，既突出了分季度考评的意义，又调动了村庄的持续积极性。比如，在第一季度考评中落后的村庄，通过努力有可能在第二、三季度扳回一局。各季度的考评重点如表1所示。

表1 四个季度考评重点

(2)考评工作开展

考评团队由美丽乡村办工作人员和专家团队组成，要求乡镇管理部门、村两委及设计团队均要到场。从表1中可知，四个季度的考评均包含了内业考评与现场工作开展情况考评两大部分，并针对各乡镇及村庄两个层面进行考评。

考评工作由内业检查、现场调研、拍照取证、考评打分、形成考评报告等几项内容组成，以发现美丽乡村建设中存在的问题与不足为主要任务。最终将乡镇得分(占30%)和村庄平均得分(占70%)进行加权得到最终乡镇考评分数和排名。村庄排名以专家团队对标给分为准。由于考评结果同时影响着各个“二级子系统”，所以考评在建设过程也无形中增加了村民与乡镇、专家团队及设计团队之间的粘性。

(3)专家技术服务

诚然，考评工作只是手段而非目的，因此，结合季度考评，福清市美丽乡村办还聘请专家团队为村庄提供技术服务，既让村庄通过考评获悉建设过程中存在的问题，即“不足之处”，也让村庄及时地通过专家技术服务，得知“如何改正，如何提升”。

4.1.3乡镇管理部门的组织落实

乡镇是村庄的直接管理者，与村庄建设有着密切联系，除了美丽乡村建设工作，还有各项日常工作的管理。因此，乡镇层面的美丽乡村管理工作实际上是建立“乡镇二级子系统”的过程，也是市级美丽乡村管理工作的细化和落实。福清市乡镇一级管理工作的重要经验，就是在市级考评制度下，建立次一级的评比系统，以村庄在乡镇中的排名决定各类乡镇层面的建设补助发放的优先顺序。另一方面，从乡镇层面出发，统筹考虑村庄的发展定位，有助于乡镇全域村庄特色的选取与打造。

4.1.4设计团队的陪伴式服务

如果将村庄比作布匹，那么，规划设计师充当的就是裁缝的角色。每个村庄具体状况各不相同，但各具特色。设计团队能否充分挖掘村庄的特色，结合村民的需求，编制村庄需要的、适合该村庄的、经济且可实施的规划，是村庄能否脱颖而出的基础。当然，规划设计单位与施工单位的技术交底与配合也至关重要，因此，建设过程的陪伴式服务，是美丽乡村建设效果的保证。

设计团队的 “二级子系统”发展动力来源于3个方面，一是优秀设计团队推荐机制，获得村庄、乡镇及市级管理部门一致认可的美丽乡村规划设计团队，可由福清市向福州市乃至福建省申报优秀设计团队；二是“市级组织系统”制定的设计团队备选库淘汰机制，若设计团队的陪伴式服务及设计成果未能达到要求，次年将无法参与福清市美丽乡村规划设计工作；三是设计师情怀及设计师代表作打造。在乡村振兴的大背景下，村庄的各类规划是未来规划市场的主要业务之一，村庄也是设计师规划理念得以实现的重要载体。以上3点相互作用，促使设计团队由“任务完成式”向 “让村庄满意”转变，为每个美丽乡村规划负责，力争编制可用、实用、好用且有特色的规划，并与村民、镇接管理部门之间形成良好的互动。

4.1.5村两委与村民的自我参与

村两委与村民是美丽乡村建设的主体，也是“市级组织系统”中美丽乡村建设专业知识最薄弱的子系统。村两委构建“二级子系统” 的动力主要来自于设计团队对村庄可塑性的信心，市级、乡镇一级给予的外部肯定、资金奖励、资金使用政策支持，以及村民给予的内部肯定与工作支持。而村民对于美丽乡村工作的支持度及参与积极性，则主要源于规划建设给村庄生活环境带来的实际变化及外界对村庄建设的肯定(图2)。

图2 二级子系统之间的关系

综上可见，福清市美丽乡村组织机制是由市级管理部门主导，专家技术团队、设计团队、乡镇管理部门与村民等多方共同参与构建的，并通过考评、奖惩等制度，加强各方之间的相互带动，正向复合。

4.2 组织资金模式

完善的多方参与组织机制是美丽乡村建设的基础，但资金的投放及使用规则是各项建设项目按照计划推进的重要保障。

4.2.1市级组织资金模式

由于美丽乡村建设是以年度为验收周期的，因此工程进度是年终考核的重点。通过总结历年美丽乡村建设经验，为了节省工程前期招投标时间，保证工程进度，福清市财政局、市美丽乡村办结合福清市的实际情况，联合制定了《福清市美丽乡村建设专项资金管理暂行方法》，创建了福清市美丽乡村组织资金运行模式。

(1)界定美丽乡村建设资金的使用范围。

该界定“第十二条明确指出，美丽乡村建设资金属于财政专项资金，必须专款专用，主要用于编制村长规划、处理生活垃圾、治理生活污水、实施厕所革命、规范农房建设、保护传统风貌、防治两违建筑、保障饮水安全、配套便民设施、制定长效机制等10个‘必选项’建设项目和建设美丽庭院、整理房前屋后、规范村庄杆线、改造休闲场所、改善交通条件、提高参合参保、引导产业发展、打造特色亮点等8个‘子选项’建设项目，其中‘必选项’应优先保障。此外，原则上各级美丽乡村‘以奖代补’资金不得用于大广场、大公园、大村庄标志、大亭子(牌坊、门口、栈道)、河道边石栏、铺大理石等形象工程建设”。

(2)明确规定美丽乡村建设资金的拨付与美丽乡村考评结果挂钩。

该规定“第十三条明确指出，福清市本级补助资金，市美丽乡村办、市住建局和市财政局按市相关会议要求，将具体补助金额及时足额下拨到各镇(街)。①基础奖：市美丽乡村办公布年度美丽乡村建设名单后，拨付第一批基础奖，各建设村的项目进度达到50%以上后拨付剩余基础奖。②考评奖：确定各建设村的季度考评排名后拨付考评奖。③配套奖：建设村通过省、福州市级、福清市级年终考核验收，及时上报验收、总结材料；审计部门牵头负责督促镇(街)开展委托审计，各建设村提供审计报告后，市美丽乡村办根据实际情况拨付配套奖。④示范奖：被福州市级或福清市级选为现场会示范点的行政村，市美丽乡村办年终予以拨付示范奖”。

(3)分类管理美丽乡村建设项目。

该规定“第十四条明确规定，美丽乡村建设项目发包管理：①项目单项合同估算价在5万元以下的美丽乡村建设项目，经村民会议或村民代表会讨论通过，报所在镇(街)审核确定后，可由镇(街)或村自行委托建设；②项目单项合同估算价在5万元(含5万元)以上30万元以下的美丽乡村建设项目，应制定实施方案，并按相关规定进行预算编制、预算审核。经村民会议或村民代表会议讨论通过，报所在镇(街)审核确定后，可由镇(街)或村自行委托建设；③项目单项合同估算价在30万元(含30万元)以上50万元以下的美丽乡村建设项目，应制定实施方案，并按相关规定进行预算编制、预算审核。经村民会议或村民代表会议讨论通过，报所在镇(街)审核确定后，组织简易招标。④项目单项合同估算价在50万元(含50万元)以上400万元以下的美丽乡村建设项目，应制定实施方案，并按相关规定进行预算编制、预算审核。经村民会议或村民代表会议讨论通过，报所在镇(街)审核确定后，按《福清市人民政府关于印发福清市政府投资非已发必须招标小规模工程非招标方式采购简易抽取办法的通知》文件执行，组织简易招标；⑤项目单项合同估算价在400万元(含400万元)以上的美丽乡村建设项目，试行依法公开招投标。”

美丽乡村年度建设资金有限，建设项目多为5万元～50万元的小型工程，《福清市美丽乡村建设专项资金管理暂行方法》的出台，大大缩短了工程的招投标时间，保证了项目建设时间和建设进度，组织资金模式得到村庄的一致肯定。

4.2.2村庄组织资金模式

在资金筹措方面，除了依靠上级政府投入，村庄层面的资金组织也至关重要。福清市在村庄资金组织方面有两点经验可供借鉴。

(1)鼓励村民投工投劳建设美丽乡村，节约美丽乡村建设支出。根据福建省住房城乡建设厅联合发改委等部门下发的意见，支持村民参与整治建设范围包括：实施村庄污水处理时，在技术人员指导下砌筑或修建三格化粪池或氧化塘、人工湿地；装饰、修缮加固或清洗一般性建筑；拆除房前屋后及村庄周边简易搭盖；房前屋后、村道两侧、山体坡面用乡土树种绿化美化等。通过投工投劳，调动村民参与美丽乡村建设的积极性。当地工匠的参与，也保证了美丽乡村建设的乡土特色和效果。

(2)福清是全国著名的侨乡，华侨人数多，财力厚，乡情重。乡贤捐资或直接认领美丽乡村建设项目也是村庄组织资金筹措的重要方式之一。因自上而下的美丽乡村建设资金有限且不可持续，乡贤参与对于村庄建设及发展发挥了积极的推动作用。

5 结语

乡村振兴战略的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，农村人居环境仍是乡村振兴战略的重要组成内容，但乡村振兴不仅仅是人居环境提升，还应包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴。美丽乡村建设工作应在机制构建和资金使用方面持续优化完善，以更好地对接乡村振兴战略，并与新一轮的国土空间规划结合，让产业在空间上得到落实，将行之有效的组织机制与资金使用模式从人居环境提升向产业层面延伸，为村庄构建内生动力，实现产业振兴；向文化层面延伸，实现文化振兴与传承。乡村兴则国家兴！