国有林场森林资源有偿使用制度研究——以山东、福建调研为例

周 舟，乔吉良

（南京林业大学 经济管理学院，南京210037）

党的十八大以来，对于生态文明建设的关注到了前所未有的战略高度。国有林场是中国生态脆弱地区的主要屏障和重要生态后备森林资源基地，是生态修复和建设的重要力量，为保护国家生态安全，提升人民生态福祉、促进绿色发展，应对气候变化等发挥了重要作用。2015年3月，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》要求探索建立国有林场森林资源有偿使用制度[1]。2016年12 月国务院印发《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（下文简称《意见》），明确提出建立国有森林资源有偿使用制度[2]。国有林场森林资源的有偿使用主要指国有林地和林木的有偿使用，对确需经营利用的国有林场森林资源资产，需要确定有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式[3]，森林资源有偿使用需要遵循等价交换的原则，即以林价为补偿手段[4]，生态公益林和有山林纠纷的山林一般不能对外进行有偿使用[5]。与此同时，国有林场林地有偿使用和流转的改革要与国有资产的管理体制改革相配套[6]。为此，系统总结国有林场森林资源有偿使用制度建设的经验，特别是制度运行中的问题及改进需求，对推进国有林场森林资源有偿使用制度建设，实现林业可持续发展十分必要。

1 国有林场森林资源有偿使用制度发展现状

山东省国有林场流转林地的主要方式以转让经营权或者承包、租赁为主:职工承包，进而转包给林场周边群众；职工或林场以外的人整体承包，分块转包给林场外之人。风景名胜区、森林公园存在国有林地和林木资源流转情况则为流转经上级林业主管部门或者县级以上人民政府批

准[7]。

福建省国有林场森林资源流转的主要方式为租赁、购买、合作开发等。首先，就租赁来说，主要以租入为主；其次，就购买来说，主要以增加经营区面积为主，主要在三明、龙岩地区，一般为了解决征占用林地（一般为好林地），实现占补平衡；再次，就合作开发（主要是旅游开发）方式来说，政策上严格规定转手的限制，主要发生地在宁德，如周宁的向阳林场，漳州、福州等沿海区域。最后，职工承包方式，主要发生在在贫困林场。

山东福建两省国有林场有偿使用的基本类型主要有三种:山区林场主要以生态旅游为主，平原、沿海林场主要以获取木材和林下种养殖（林下经济）为主。森林资源有偿使用的典型模式主要有:

①“森林旅游模式”。在森林旅游模式上，主要方式为出租，即林场将森林景观的资源开发权和经营权交与投资者，并且要维持森林的主体资源不变，由投资者按年支付林场一定的林地使用费，弥补林场运营经费不足（主要是支付林场职工工资）。山东省有107 处国有林场开展森林旅游（最小的只有不足5亩，最大的上万亩），发展森林旅游的主体为承租公司，由外部投资者发展，不涉及国有森林资源的权属变动，资金来源由外部投资者投资，旅游收益归承租公司。开展森林旅游均经上级林业主管部门或县级以上人民政府批准，但用于发展森林旅游的国有森林资源未经过森林资源资产评估，国有林场获得的森林旅游资金上缴财政或者按照项目要求组织实施，专款专用。

②“出售木材资源模式”。该种有偿模式主要分为三种，其一就是由林场经营、组织砍伐，对外售卖；其二是林场将林地对外发包，由承包方经营，并支付林场一定的承包费用；其三是林场将成熟林对外发包，由承包方采伐，并支付林场活立木价格；

③“林下种、养殖”。该种模式主要以职工承包为主，在山东平原和福建沿海林场有少部分的林场职工承包林地发展林下经济，主要在林下种植蘑菇、林芝等中药材，林下种植除了种蘑菇以外，尚未发现种植其他经济作物的成功范例，其主要原因也是在于种植业的生长大部分依赖于阳光，而森林的郁密度过大，不利于林下经济的发展。而林下养鸡和养鸭等对土地的伤害比较大，不利于树木成长，林场均持谨慎发展态度。

通过调研发现当地的国有林场森林资源资产有偿使用是通过市场化的运作，将森林资源资产对外流转，获取资金，以维持林场生存和发展。国有林场森林资源。有偿使用的运作机制如图1所示。

随着国有资产管理的强化和新一轮国有林场改革启动，山东和福建的国有林场结合自身实际发展情况，对国有林场森林资源有偿使用方式在政策上予以调整和完善。主要表现在以下几点:

一是对职工和周边村民承包林地的清理，以作价回收为主，对难以回收的林地，进一步规定用途，尽量缩短使用期限（一个轮伐期），调整收益分配规则，补充与完善用地协议；二是清理职工股份，尽量作价回收，保证国有林场控股；三是对合作或租赁方式开发的森林旅游项目进行评估，完善协议；四是制定国有森林资源资产和有偿使用管理条例。

2 国有林场森林资源有偿使用存在的问题

2.1 政策支持力度不够

首先，按照现行《森林法》的规定，仅商品林可以对外进行流转（不得改变土地使用性质），公益林不得对外流转[8]。山东、福建的调研结果显示，部分国有林场将其公益林中的景观资源对外出租或合作开发，发展森林旅游已成常态；而景观资源开发需求的满足，对于提升公益林建设水平，促进森林可持续发展，以及解决林场财政压力均颇具价值。此外，自2007 年以来，国家林业局出台一系列文件明确规定国有林场森林资源不准对外流转。这些限制性的约束，不但没有起到禁止作用，反而逐渐扭曲了国有林场森林资源的对外流转行为。最后，产权主体利益的不一致性也制约了国有林场森林资源有偿使用。福建案例显示，大部分国有林场使用的集体林地占比较高，一旦涉及这部分林地、林木的对外流转，农民总以“你用可以，别人用不如还给我来用”的理由而阻止林场的行为。这影响或限制了林场森林资源的有偿使用。

图1 山东和福建的国有林场森林资源资产有偿使用机制

2.2 管理权限混乱且不合理

山东实行国有、省管、林场经营体制；福建对原事业制林场实行国有、省属、地（市）管、县监督的管理体制，对原企业制林场实行省级层面行业管理，实际为地方（属地）管理（市、县）体制（福建南平的优质林场归国资委管理）。县属林场人财物在县，一般财政状况差，而省属林场管理在省或地区（市），县里难动其财产。另外地方政府常直接干预国有林场的经营管理活动，林场话语权严重不足，运营失败的风险常常由林场承担。

2.3 森林景观资源开发不规范

较之于森林资源的木材利用，森林景观资源利用是森林资源利用的高级阶段。从属于公益林的景观资源。实践证明，规范的森林景观资源利用不但不会对其功能价值产生负面影响，而会提升其环境功能和质量，并给林场带来比较稳定的资金来源。

从两省的调研情况看，公益林中景观资源利用是有比较旺盛的社会需求和成功范例。景观资源开发，首先需要突破现有制度的约束，将景观资源使用权纳入到有偿使用的范围当中。其次，构建森林景观资源评估制度，评估制度缺失，使资源价值的评估随意性增加，直接影响到资产收益。最后，开发国有林场森林景观资源，往往只局限于占用的景区部分，未被纳入开发但同时也具备森林景观资源的区域，其本身隐含的价值有待挖掘。

2.4 森林资源有偿使用具体内容模糊

要想做好国有林场森林资源资产的有偿使用，需要确定有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式，从顶层设计方面做好森林资源有偿使用的制度供给。对于商品林（主要包括经济林、薪炭林和用材林）来说，有偿使用的范围应当包括林地使用权、林木资源和景观使用权；对于公益林（主要包括防护林和特种用途林）来说，仅森林景观使用权可以有偿使用。而对于国有林场森林资源有偿使用的条件和期限，需要遵循具体问题具体分析的原则，不能搞“一刀切”。

3 建立国有林场森林资源有偿使用制度的政策建议

3.1 强化国有林场森林资源有偿使用的政策支撑

首先，完善《森林法》，确保国有林场森林资源资产有偿使用有法可依、有章可循。其次，建立分级管理的国有林场森林资源有偿使用审批制度。明确国家林业局、省林业厅、市林业局、县林业局各自审批森林资源的权限、标准和程序等。再次，切实加强国有林场林地使用性质的监管。林地使用性质是国有林场耐以生存的基础和前提，要明确更改林地使用性质的范围、程序和权限，以及哪些林地明确不得更改林地使用性质。最后，要强化对国有林场森林资源资产抵押的有偿使用方式的监管，县级国有林场的管理权限比较模糊，存在部分县政府抵押国有林场森林资源资产的现象，存在着先抵押后报批的情况，也要加强对地方政府违法抵押资产现象的监管。

3.2 明确森林资源资产、林地使用权的管理权限

对于林场资产被地方政府的随意抵押的问题，需要从法律的层面，明确规定不同行政级别的国有林场分属于那一级别的政府部门管理，以及政府部门处理国有林场森林资源资产的内容、范围、权限、程序等，防止国有林场资源被任意划走，一定要依法治理国有林场。因此，建议相关部门尽快出台相关法律实施细则，以及监督和监管细则，既要政府部门依法治理和经营国有林场，也要落实监督责任问题。

3.3 逐步建立国有林场森林资源资产评估制度，规范森林景观资源开发

森林资源资产评估制度是国有林场森林资源引入有偿使用制度的前提，是实行森林资源资产“市场化”和运作的基础。因此，建议有关部门尽快出台相关文件，规范森林资源资产的评估，构建森林资源资产定价模型，规范买卖双发的交易行为，推行标准化的合同制度。尽快修改和完善《森林资源资产评估管理暂行规定》，合理评估林地使用权的定价，研究制定森林景观评估定价标准。

3.4 盘活森林资源、加强森林资源保护，推进森林资源流转

就国有林场森林资源来说，无论是公益林还是非公益林，森林资源本质上都具有保护生态环境的功能价值，因此不能忽视非公益类国有林场的森林资源生态价值。建立完善国有森林资源有偿使用制度，严格执行森林资源保护政策，规范国有森林资源有偿使用和流转，确定有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式。积极推进场外造林、场外林地林木经营，将管理不够规范、绿化率低的林地及荒山流转至国有林场经营管理范围内，增加林地治理投入、加大森林资源保护力度，更有利于维护森林生态安全。