城市捐衣箱治理面临的问题及法律对策研究

刘美琪?孙雅菲?邹君兰?陈焱光

【内容摘要】我国慈善事业的发展水平不断提高，以捐衣箱为代表的公开慈善募捐方式成为大多数慈善组织的选择。笔者以武汉市的捐衣箱使用情况为研究对象，针对其规范性文件确缺失、信息公布不全、公共安全隐患、全程监督机制不足四个方面进行理性讨论，以求为城市捐衣箱的治理实践提供借鉴。

【关 键 词】捐衣箱;慈善;信息公开;全程监督

中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）05-0010-04

作者简介：孙雅菲（1999-），女，汉族，宁夏盐池人，湖北大学，本科生;邹君兰（1998-），女，汉族，四川绵阳人，湖北大学，本科生;刘美琪（1998-），女，汉族，河北秦皇岛人，湖北大学，本科生;陈焱光（1967-），男，汉族，湖北浠水人，湖北大学，教授。

一、问题的提出

捐衣箱作为众多慈善组织扶贫济困的公开募捐方式之一，长久以来多次以负面形象被曝光在舆论环境中。我国《慈善法》自2016年9月1日起施行，《慈善法》的到来，对慈善组织的准入、慈善募捐的备案、慈善活动的监督等具有规定。其中第二十二条“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。”已经对非法捐衣箱的泛滥起到了一定打击约束作用，使得武汉市乃至全国范围内的民政部门与有募捐资格的慈善组织可以在排除非法捐衣箱时有法可依、依法治理。然而在本组成员对武汉市捐衣箱治理进行实地调查时发现，以捐衣箱为形式的公开募捐活动的运行的法治程度有待提高，同时存在大量待解决的问题，如缺少规范性文件、存在公共安全隐患、信息公开制度不健全、事先监督与事后监督有待完善等。本文针对以上问题，联系“以法治善”的慈善需要与现实中的可行性，探讨有关城市捐衣箱治理问题的法律对策，望对捐衣箱治理提供有益参考。

二、城市捐衣箱慈善治理的现状

（一）城市捐衣箱的发展情况

随着经济发展，人民生活水平日益提高，大量的旧衣物产生为旧衣募捐提供巨大空间。目前主要有政府企业合作模式与慈善组织设置城市捐衣箱回收模式。

其中，企业政府合作模式以生活垃圾处理和资源循环利用为主要目的，受企业规模限制，地域性较强。而慈善组织设置的城市捐衣箱因为慈善组织影响力较大、辐射范围广等优势、近些年来发展情况良好。以武汉市为例，武汉市的捐衣箱设立工作主要由湖北省慈善总会、武汉市慈善总会、湖北省阳光慈善物资中心、中国儿童少年基金会等组织参与，在全市各社区设立了超4000个捐衣箱，其中仅湖北省慈善总会承办的“一张纸献爱心”活动在湖北省2015年至今筹款超过一千万元。而通过实地调研，我们也了解到，以《慈善法》颁布为界，目前武汉市城市捐衣箱进入机遇与挑战并行的慈善新时代。

（二）城市捐衣箱慈善治理存在的不足

1.规范性文件缺失

投放捐衣箱作为众多慈善组织与企业都选择的公开募捐方式之一，其设置、投放与使用更应当有法可依。目前武汉市内明确规范捐衣箱的规范性文件仅有《湖北省民政厅办公室关于规范城市社区旧衣物捐赠箱设置行为的通知》，其他规范性文件如《武汉市人民政府关于促进慈善事业健康发展的实施意见》、《湖北省人民政府办公厅关于促进慈善事业健康发展的实施意见》等作用多为纲领性的参考，而难以对捐衣箱募捐活动起到直接规范作用。

2.捐衣箱的公共安全隐患

据调查发现，为了方便居民投放衣物，慈善组织在选择捐衣箱的投放区域时，通常会将其放置在小区、社区出入口或其他居住人口密集、人流量大的地方。而为了不占用过多的公共空间与公共道路，投放主体一般会将捐衣箱摆放在角落。角落不易清扫、容易滋生细菌，而慈善组织也并不会对捐衣箱的箱体进行定期的清洁、消毒，就导致很多箱体不仅积有厚重的灰尘，还附着有许多无法确定成分的污渍，成为了危险的载体。而居民在投放衣物时又会同箱体产生直接身体接触，存在被感染的风险。

除去箱体本身的问题，居民投入捐衣箱的物品也存在着极大的安全隐患。捐衣箱的功能是募捐居民使用过的旧衣物，但是并不能保证募捐所得衣物都是清洗过的，也无法排除投放衣物上附有病毒和细菌的可能性。况且，有些病毒与细菌经过一般的清洗并不能消灭，需要特殊方式进行消毒。此外，捐衣箱摆放在公共场所，没有办法确定投放人会将何种物品投入捐衣箱。所以也无法排除存在恶意利用捐衣箱进行犯罪，将危险物品投入捐衣箱的情况。如果这类情况发生，极易造成严重的公共安全事故。

3.物资流向不清，公示信息不完整

存在捐衣者不明捐贈物去向、慈善组织公示信息不完整的问题。捐衣箱作为公开募捐的重要形式之一，应严格遵守《慈善法》以及《慈善组织信息公开办法》的相关规定。

在实践走访的过程中，捐衣箱管理负责人告诉我们，九成新以上的旧衣才会经过清洗、消毒、运送等过程进行实际捐赠，绝大部分旧衣都以变现的形式进行捐赠。然而采访中，大多数都捐赠者认为主要以衣物的形式进行捐赠，并且在被告知捐衣箱的实际捐赠流程后表示完全不知情。笔者在武汉市民政局以及武汉市慈善总会等官方网站也并没有查询到有关捐衣箱项目募捐的捐衣流向以及详细的资金公示。在这种没有详细公示、居民理解以实际差距较大的情况下，不仅会打击捐赠者的积极性，还会危及慈善组织的公信力，不利于捐衣箱慈善募捐的进行。

4.事先监督与事后监督不到位

在事先监督中，慈善组织缺少内部监督规范制度，民政部门监督流于形式。其一，慈善组织的章程缺少有关内部监督的具体内容，不能明确项目负责人员的职能与权责。在调查范围内在武汉市投放捐衣箱的慈善组织，如湖北省慈善总会、武汉市慈善总会、湖北省阳光慈善物资中心等在其组织章程中均没有专节关于内部监督机制的内容，且对组织机构的负责人也没有规定监督责任。其二，多数慈善项目的备案体现出民政部门监督不到位、不积极。慈善组织据《慈善法》与《慈善组织公开募捐管理办法》规定，开展公开募捐，应当制定募捐方案，并向民政部门备案。然而武汉市内捐衣箱项目的备案情况良莠不齐，在民政部门备案的信息与本组织官网对外公示的备案信息不一致的情况并不少见。

在事后监督中，外部监督不到位，捐赠者和社会公众怠于监督。大多数捐赠者出于“少说话多做事”、“上善不求报”的观念，对旧衣募捐的参与止步于捐赠行为，怠于行使监督权。而衣物后续的一系列程序才刚刚开始，回收、分类、处理、发放等过程无不需要外部的监督。致使旧衣募捐陷入内部监管无序与外部信任缺乏的状况。

三、完善城市捐衣箱慈善治理的法律对策

对捐衣箱的不规范使用现象长期存在，且在未来有增加的可能性。笔者认为居民素质与意识的进步的确值得期待，但在“以法治善”的要求下，我们需要进一步地探討更能动规范的对策。

（一）制定并完善规范性文件

用法治夯实慈善根基，由武汉市民政局制定有关旧衣箱相关事项的规范性文件或由慈善组织制定具体的捐衣指导文件。该规范性文件应当包括但不限于可捐物的标准（详细种类、使用年限限制）、捐赠行为的规范（清洗，消毒与包装的标准、捐赠者的联系方式）、慈善机构的义务（投放箱体的规范、维护箱体的规范、回收捐赠物的规范、处理捐赠物规范、信息公开规范）、箱体被投放区域内社区与居民的权利与义务（知情权、监督权、维护箱体的使用、维护箱体内捐赠物的安全）、法律责任（行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任）。

同时，对利益相关者强化现代慈善理念。捐衣箱活动的利益相关者包括慈善组织、捐赠者、受捐者。慈善组织应当强化“慈善社会化、捐助平等化”的理念。大部分捐衣者对慈善事业的认识停留在传统慈善观中的“施舍救济”，是一种不平等的悲悯情怀。而慈善的本质是社会第三次分配的实现形式。捐赠者的捐赠权利和受捐者的受捐权利都是平等的。捐赠者应当规范捐赠行为，根据捐衣标准对衣物做力所能及的处理，如分类、清洗、打包。受捐者在接受衣物后应按照衣物用途使用衣物，不辜负慈善组织与捐赠者的工作参与。由此可以提高捐衣箱活动的效率，规范活动的运行，并可以带来积极的社会影响。

（二）明确慈善组织职责权限

《慈善法》第二十三条明确了捐衣箱是慈善组织进行慈善活动的工具，而并非公共设施。排除了国家行政机关对捐衣箱负有的法律意义上的管理义务，从而确定应对捐衣箱的公共安全隐患属于慈善组织的慈善活动管理范畴。但我国《慈善法》对慈善组织开展慈善活动的规定并不完善。《慈善法》第十二条规定：应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理。从这一条，我们可以了解到有关慈善组织职责权限的内容存在原则性强、操作性弱的特点，只是概括性的规定了慈善组织的职责权限，且这些职责更偏向慈善组织的内部治理方面，而不是针对慈善组织在进行慈善活动中的对象。

首先需要明确的是慈善组织的保障慈善活动开展的职责权限，即为参与者提供良好参与环境，保障参加慈善活动有序开展、保障进行慈善捐赠的主体不因慈善活动而遭受损害的责任，以及排除他人破坏慈善活动开展，损害参与者权益，对慈善活动开展实施监督的权利。

慈善组织对慈善活动的保障义务可以落实为对捐衣箱的清洁及消毒义务。慈善组织有义务为捐赠者提供一个安全的捐赠环境，避免居民因为投放衣物而接触病毒被感染的风险。因为捐衣箱是慈善组织进行慈善活动的工具，居民将旧衣物投入捐衣箱的行为就是参加慈善组织的慈善活动，不整洁的、可能携带病毒的捐衣箱放置在公共场所，不仅会对公共环境产生影响，更可能损害捐赠者的身体健康。这一义务可以通过各地方制定的有关捐衣箱的具体规范与实施办法加以确定。根据地方经济状况，考虑有关慈善组织的发展情况，制定符合地区情况的捐衣箱卫生与清洁标准。

慈善组织负有排除他人破坏慈善活动的权利，就是慈善组织保障慈善活动顺利开展的权利，这同时也是一项义务。具体表现为在捐衣箱的使用过程中，为了避免投放人疏忽大意投入具有危险性的物品或者故意利用捐衣箱进行违法犯罪活动，慈善组织所负有的警示、管理和监督的权利义务。慈善组织首先需要用明示的方式告知投放人，捐衣箱的目的是什么，哪种类型的物品能够投入捐衣箱，而投入物品需要符合哪些条件经过哪些基本处理流程。这些内容都可以通过地方的具体实施条例，确定统一的标准。同时，慈善组织还应当明示哪些物品不能够投放到捐衣箱，以及投入之后应当承担的后果，与刑法和民法等其他法律规范衔接。

（三）公开捐赠方案，透明回收流程

事实上，《慈善法》已经就信息公开主体、对象、内容、途径、救济方法都有相应的规定。《慈善法》的颁布在一定程度上弥补了之前干预信息公开方面的立法真空和缺乏一致性。但在具体细节方面，尚不够清晰。

第一点，慈善组织公开的信息应纳入同一平台，建立统一平台多主体共享机制。我们在查询捐衣箱公示信息时，需要在当地民政局、慈善组织、慈善总会等多方查询才能获得相关信息，而且这些信息结合起来也并不完整，各地、各类慈善行为的公示方式内容也不尽相同。建立同一平台，多主体共享机制，公开慈善募捐具体活动方案，不仅有助于落实公示信息规范化，而且有利于民众和行政机关对慈善组织进行监督。

第二点，加强信息透明度，明确回收流程。捐衣箱不同于普通募捐箱，不是直接以现金或其他支付方式进行捐赠，而是以衣物为捐赠物，捐赠者自然会认为慈善组织的捐赠形式也是衣物，但由于衣物新旧款式不一，以及清洗运输成本高等原因无法高效利用捐赠衣物，所以往往是以变现的形式进行捐赠。这是捐衣箱不同于其他募捐箱之处，及捐赠物品的差异，因此常使捐赠者对捐衣箱的捐赠方式产生误解，因此，加强信息透明度，明确回收流程，以吸引更多公众参加慈善事业。

第三点，规定违反信息公开救济途径，明确惩罚措施。在现有规定基础上，明确对未履行信息公开义务的慈善组织负责人或直接义务人的处罚措施。在应当履行但未履行公示义务的慈善组织，投诉单位或个人可向负责管理该组织的民政局申请强制公开。

（四）完善全程监督机制

由于捐衣箱慈善的参与具有公益性及社会性，所以完善全程监督机制需要民政部门、慈善组织、公民等多方主体参与合作。

1.建立更规范的事先监督机制

事先监督，即募捐活动开展前为确保募捐活动的合法性与合理性而展开的事前监督程序。事先监督的目的包括两点：预知募捐开展，即监督者能够及时掌握募捐开展的具体信息;和规范募捐开展，即监督者通过对募捐开展的方法、时间等方面进行规制，以督促募捐合法、合理地开展。我国《慈善法》目前规定慈善组织的设立遵循登记制，募捐活动的开展遵循备案制。故对完善事先监督的建议如下：

规范登记备案制度并非要提高慈善组织的准入门槛，而是促进慈善组织成立要件的规范化，确保其具有依法进行慈善活动的能力和原则。其一，民政部门应当对该组织的登记材料进行实质审查，实际落实对未达到法律要求的组织不予登记并书面说明理由。由于慈善组织是以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织，成功设立后大部分慈善组织都会开展慈善募捐活动，所以民政部门对组织章程必须严格审查，强调章程内部监督机制的制定，并在后续监督的过程中确认其章程的遵守情况。其二，民政部门应当规范备案制度。对社会募捐采取备案制度，兼具告知意义的备案和监督意义的备案两种功能。实行这种性质的备案，既可以使国家主管机关获得事前和事后监督的法律依据，又可以使国家主管机关获得社会募捐的相关信息。故民政部门对慈善方案的备案应当严格审查，并将慈善组织所备案的信息在其统一的备案平台上公示，对公开内容不得擅自修改，或造成信息不全、信息错误等情况。并且应当对不同类型的募捐活动予以不同的备案要求。对捐衣箱这类涉及后续加工的传统实物募捐活动应当要求慈善组织在备案中不仅说明募得物的用途，还用当说明详细处理过程、有哪些合作组织或企业参与加工处理、不能即时捐出的募得物如何处理等。

2.建立更积极的事后监督机制

事后监督，是募捐结束后为确保募捐所得的用途符合其开展目的，并具有合法性与合理性的监督。相对于事先监督，事后监督持续时间更长，涉及环节与人员范围更广，所以更需要权利义务分明和多方主体的合作。

首先，完善慈善组织的内部监督机制及行业监督机制。建立积极的内部监督机制和行业监督机制对旧衣募捐活动的透明化有直接作用，且更能对工作中的实际情况进行监督、反馈、改正。其一，慈善组织在登记时就应当在章程里制定合法合理的内部监督机制。但这只是《慈善法》中的最低要求，慈善组织应当明确内部监督的主体，可设立专门的监督委员会，也可将监督权赋予该组织每一层级的组成人员，确保监督与募捐工作的紧密联系，避免监督人员脱离工作实情致使监督权成为摆设。其二，慈善组织应当建立信息互通、活动协同、监督联动的行业监督机制。由此可以建立统一的旧衣募捐标准，有利于行业内的成员以此进行自我规范，相互监督。同时，行业标准与规范也得以让其成员在违规时受到来自行业内部的惩罚，直接关系到其行业资格，能够有效地减少捐衣箱领域违法乱纪的现象。

其次，强化政府与社会公众的监督权。无论是现代慈善需要社会和政府共同参与慈善的理念，还是与投放捐衣箱类似的募捐活动的监督工作之繁杂，都需要加强政府和社会公众的监督权。政府方面可建立多层监督机制，对慈善组织的年度工作报告和财务会计报告进行以民政部门为主，综合部门为辅，统查与抽查结合的多层监督机制。社会公众方面，现有法律已明确其监督权，促使其积极行使监督权则需要建立监督奖励机制与普及以法治善的慈善观。以“社会慈善”、“法治慈善”代替将慈善的主动权定位于统治阶级和富商的个体的、偶然的悲悯情怀。

最后，建立第三方评估机制。从根本上说，第三方评估机制是有别于慈善组织内部监督机制的一种外部监督制衡机制，它与政府的监督和社会公众的监督共同构成了系统完整的外部监督体系。我国慈善领域内的第三方评估机构存在法律保障不足、独立性不强、公信力低等问题。要建立可靠的第三方评估机制，其一，需要完善相关的法制保障，在立法方面细化有关内容。通过法律明文规定可明确第三方评估机制的法律地位、评估资格、评估范围、权利义务等，为第三方评估机制提供法律保障。其二，需要提高第三方评估机制的独立性。减少公务员、慈善组织工作人员与第三方评估机制工作人员的交叉现象并减少政府与慈善组织对第三方评估机制的干预。其三，促进第三方评估机制专业化。依托高等院校和科研单位，充分发挥高校研究队伍的评估积极性，可以衡量资源投入后慈善行为的实际效果，测度慈善行为绩效，这是对现有的第三方评估体系的有益补充。同时利用现有资源，积极培育新的第三方评估机构。

四、总结

“法治”是慈善事业现代化、社会化的现实需要与发展方向。武汉市未来的慈善部署应当坚持和落实用法治夯实慈善事业根基，制定地方规范性文件，明确慈善组织职责权限，完善信息公开制度，实现慈善领域的全程服务与监督，以真正实现慈善治理法治化，为全国慈善行业的发展提供有益参考。

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大学生创新创业项目：慈善法背景下从“捐衣箱”看社会组织慈善行为存在的问题及法律对策研究（编号：S201910512083）的阶段性成果。