福利彩票公益金养老保障项目空间结构与演化趋势

邵祥东

（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳110034）

1987—2019年，我国累计筹集福利彩票公益金6 568.65 亿元。在福利彩票公益金资助的扶老、助残、救孤、济困、赈灾和社会公益六大类项目中，养老保障项目使用资金最多。2012年民政部要求，各地区使用福利彩票公益金资助养老保障项目比例不得低于总额50%，随后制定福利彩票公益金管理办法固定了这一底线比例。2017年11 月22 日，财政部和民政部下发《中央集中彩票公益金支持社会福利事业资金使用管理办法》规定，中央集中的专项彩票公益金资助养老类项目预算总额不得低于总额50%。2019年4 月，国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见》规定，到2022年民政部本级彩票公益金资助养老服务项目比例不低于总额55%。然而，有些学者对福利彩票公益金倾斜养老保障项目的做法持不理解、质疑和批评观点，认为福利彩票公益金分配结构不合理，违背了其发行宗旨。理论观点分歧的一个主要原因是对福利彩票公益金资助养老保障项目的空间配置结构、特点与发展趋势等内容缺乏充分讨论。有鉴于此，分析福利彩票公益金资助养老保障项目的空间结构及增长趋势具有理论价值和现实意义。

一、文献简述

福利彩票公益金养老保障项目空间结构是指全国各省份使用本级福利彩票公益金资助本地区养老保障项目的结构。近年来，我国学术界对福利彩票公益金资助的养老保障项目的类型、社会责任、监督检查、信息披露、项目绩效等内容开展了有益探索[1]。2013年民政部政策研究中心开发了一套基础设施类项目和非基础设施类养老保障项目绩效评估指标体系，两类指标体系都设计了三级指标并赋值权重[2]。2014年末，国家审计署首次在全国18 个省份开展彩票公益金资助项目审计，查出了不少违法违规问题。学术界对监督福利彩票公益金养老项目运行开展了深入研究，一个主要方向是加强审计部门对养老项目运行的监督力度。有学者主张，我国应建立福利彩票公益金社会责任会计制度，更好衡量福利彩票公益金使用效率[3]；有学者通过分析典型案例提出监督对策[4]。这些不同视角的研究促进了福利彩票公益金资助养老保障项目理论体系建设。但是，学术界对各省（自治区、直辖市）福利彩票公益金养老保障项目的空间配置结构、特点与发展趋势等内容仍缺乏充分讨论[5]。本文从全国25 个省（未含陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏及港澳台）福利彩票发行中心官方网站上采集了1988年到2019年6 月间各省已结束的1 400 个福利彩票公益金养老保障项目，分析这些项目的覆盖范围、空间布局演进特征与发展趋势，归纳福利彩票事业发展一般规律，以促进福利彩票公益金养老保障社会责任体系建设。

二、福利彩票公益金养老保障项目空间结构及特征

（一）非基础设施类养老保障项目占比高，项目类别多样

将22 种福利彩票公益金养老保障项目划分为基础设施类养老保障项目和非基础设施类养老保障项目两类。总体而言，1988年到2019年6 月间，各省（自治区、直辖市）使用福利彩票公益金资助的基础设施类养老保障项目占比为25.9%，资助的非基础设施类养老保障项目占比为74.1%。基础设施类养老保障项目主要是福利院、光荣院、敬老院、社区养老服务机构等设施新建、改扩建的基建项目，以及养老机构医疗设备购置等项目。非基础设施类养老保障项目主要是吃、穿、住、医、乐等老年人福利类、救助类、服务类项目（见表1）。

分析22 种单一项目类别也可看出，福利彩票公益金养老保障项目以设施设备类项目为主。在25 个省份中，有10 个省份将福利彩票公益金优先用于社会福利机构等设施（设备）新建与改扩建的基建项目，占比40%。还有7 个省份的福利彩票公益金也用于资助社会福利机构等设施（设备）新建与改扩建的基建项目，在本省支出次序结构中位居第二名。如果将25 个省排名第一和第二的资助项目合并计算，则资助的社会福利机构等设施（设备）新建与改扩建的基建项目数合计占比34%，这是22 种项目类别中占比最高的项目类别。

表1 1988年至2019年6 月各省福利彩票公益金养老保障项目空间结构及占比 单位：%

（二）以普惠型使用为主，精神慰藉和心理疏导等非物质类服务项目趋势向好

1988年到2019年6 月间，各省福利彩票公益金养老保障资金使用空间分布结构可大致分为三种类型：集中型、适度型和普惠型。集中型是指福利彩票公益金集中资助少数养老保障项目类别，具体测度标准是：在考察的22 种项目类别中，福利彩票公益金集中用于5 种及5 种以下项目类别。适度型是指福利彩票公益金适度分散资助一定数量养老保障项目，具体测度标准是：在考察的22 种项目类别中，福利彩票公益金用于6-9 种项目类别。普惠型是指福利彩票公益金分散资助多数养老保障项目，具体测度标准是：在考察的22 种项目类别中，福利彩票公益金分散用于10 种及10 种以上类别。

1.福利彩票公益金养老保障项目普惠型特征明显。从总体上看，在考察的22 种项目类别中，集中型的省份占比为20%，适度型的省份占比为28%，普惠型的省份占比为52%。集中型省份有5 个，代表性省份是内蒙古自治区（2 项）、北京市（3 项）和湖北省（3 项）。例如，内蒙古自治区福利彩票公益金养老保障项目只覆盖社会福利机构等设施（设备）新建与改扩建的基建项目（50%）和高龄老年人补贴（50%）两类项目。北京市福利彩票公益金养老保障项目只覆盖社会福利机构等设施（设备）新建与改扩建的基建项目（33.3%）、提供服务券与优待卡（33.3%）、在春节赠送对联字画（33.3%）三类项目。适度型省份有7 个，代表省份是安徽省和福建省。例如，安徽省福利彩票公益金养老保障项目资金只用于以下6 类：社会福利机构等设施（设备）新建与改扩建的基建项目（59.1%）、高龄老年人补贴（13.6%）、送生活必需品（9.1%）、购买商业保险（9.1%）、特困救助（4.5%）和免费体检（4.5%）。普惠型省份有12 个，代表省份是山东省和湖南省。山东省福利彩票公益金养老保障项目资金广泛用于除危房改造、购买商业保险、送康复器具、送服务卡券以外的18 类项目，在25 个省份中位居首位。湖南省福利彩票公益金养老保障项目资金分散用于15 类项目。江苏省和重庆市的福利彩票公益金养老保障项目资金均分散用于14类项目，浙江省福利彩票公益金养老保障项目资金分散用于13 类项目（见表2）。

2.老年人精神慰藉和心理疏导等非物质性服务项目趋势向好。近五年来，各省组织老年人参观或参加比赛、免费体检、开展义工活动、为老人购买商业保险、开展心理健康教育、免费参观旅游等6 种非物质性的养老保障项目总体趋势向好。其中，组织老年人参观或参加比赛、免费体检、开展义工活动三种项目总体态势更加喜人。在25 个省份前5 名项目类别中，资助义工活动的省份有5 个，占比20%；资助老年人旅游和外出参观项目的省份有3 个，占比12%；为老年人购买商业保险的省份有3个，占比12%。上海市、四川省、河北省、广东省、山东省、山西省等地区偏重精神慰藉和心理疏导等非物质性的养老保障项目。据此，可以得出一个大致的判断，即经济和社会相对较为发达的省份已从物质帮扶救助工作阶段转向非物质性身心健康服务工作阶段（见表2）[6]。

三、福利彩票公益金养老保障项目的演变趋势

对设计的22 种项目类别依次做历史演变趋势分析，这些项目的演变趋势大致可分为4种类型：增长型、波动型、稳定型和衰退型。

表2 1988年至2019年6 月各省福利彩票公益金养老保障项目类别数及前五名 单位：%

（一）增长型养老保障项目演变趋势

增长型是指1988年到2019年6 月间，某个单一的福利彩票公益金养老保障项目类别总体上处于增长态势，仅有少数年份呈现不规则波动或下降态势，增减波动趋势不大，不影响总体趋势。在22 种项目类别中，给老年人送生活必需品、给高龄老年人经济补贴、向特困老年人资助救助金、给老年人送营养保健品、组织老年人观看相关比赛以满足精神慰藉等5个项目类别属于增长型。需要说明的是，由于本文采集的数据截至2019年6 月份，7-12 月份数据未纳入分析，故5 个项目类别在2019年出现下降趋势。5 个项目类别的增长趋势见图1。

（二）波动型养老保障项目演变趋势

波动型是指1988年到2019年6 月间，某个单一的福利彩票公益金养老保障项目总体上处于不规则波动态势，缺乏规律性，有些年份未开展此类工作。在22 种项目类别中，有14种项目类别属于波动型，占比63.6%。例如，送春联字画等物品、为老年人购买助老商业保险、送康复辅助器具、开展心理健康教育、送出行工具、送电子产品与开展紧急呼叫服务、送医疗健身器材、送服务券与优待卡等养老保障项目的波动性都很大（见表3）。

图1 增长型项目类别发展趋势

（三）稳定型养老保障项目发展趋势

表3 1988年至2019年6 月间波动型福利彩票公益金养老保障项目类别发展趋势 单位：%

稳定型是指1988年到2019年6 月间，某个单一的福利彩票公益金养老保障项目总体上处于连续开展的态势，尽管项目存在一定程度的增减波动特征，但这些活动从未中断。在22 种项目类别中，各地区连续开展的、最稳定的四项养老保障活动是：一是资助福利机构等设施设备新建、改扩建项目；二是给老年人送米、面、油等生活必需品；三是向特困老年人资助救助金；四是组织老年人观看、开展各种比赛，满足老年人精神慰藉。各地区开展的养老保障活动的连续性和非连续性情况见表4。

（四）衰退型养老保障项目发展趋势

图2 衰退型项目类别发展趋势

衰退型是指1988年到2019年6 月间，某个单一的福利彩票公益金养老保障项目总体上处于下降态势，仅有少数年份呈现不规则波动或上升态势，增减波动趋势不大，不影响总体趋势。在22 种项目类别中，有两个项目类别属于衰退型。一是危房改造补助，在13 个年份中（2007年以前为一个年份），只有2007年以前、2009年、2010年、2013年、2014年开展过此类活动，各年占比均为20%。有8 个年份未开展危房改造补助活动，年份数占比62%。尤其是2015年以来，各地区未开展过此类活动。二是送被褥及衣物等物品，在13 个年份中（2007年以前为一个年份），虽然只有2010年一个年份未开展此项活动，且2011—2013年出现增长趋势，但总体趋势仍属于衰退型。

四、福利彩票公益金养老保障项目空间结构调整方向

通过分析1988年到2019年6 月间全国各省级福利彩票公益金养老保障项目空间结构及演变趋势可知，各地区的养老保障工作既有共性特征，又有地方特色。近年来，我国养老保障形势已经发生变化，福利彩票公益金养老保障项目空间结构和重心也需根据新形势、新变化、新问题和新趋势作出相应调整[7]。

（一）福利彩票公益金项目覆盖范围和工作重心

在考察的22 种项目类别中，增长型项目5种，稳定型项目4 种（稳定型与增长型有3 种重合），衰退型项目2 种，波动型14 种（占比63.6%）。据此，今后可继续开展增长型养老保障项目和稳定型养老保障项目，尤其是应继续优先资助稳定型与增长型重合的3 种项目（送生活必需品、向特困老年人资助救助金、观看比赛等精神需求）。衰退型项目可适时停止。波动型项目缺乏规律性，对此民政部可牵头制定年度导引目录，以建议、提示或警示等方式引导全国共性养老保障项目发展，保留一定比例的地区特色养老保障项目，提高福利彩票公益金整体使用效率。

（二）养老保障工作方向和覆盖范围

目前，国家引导的福利彩票公益金养老保障工作方向是，在资助养老机构基础设施设备、日常生活帮扶救助、社会保障、身体健康、老年人教育、老年人再就业等项目基础上，逐渐偏向老年人社会融入、心理健康和高质量服务等项目。

2019年4 月，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》，要求民政部本级和地方各级福利彩票公益金要大力支持发展养老服务，重点购买非物质性的生活照料、康复护理、机构运营、社会工作和人员培养等服务。为此，各地区今后可根据《意见》要求，重点探索资助以下养老保障项目：一是养老护理员职业技能等级认定和教育培训项目；二是中医养生学、中医康复学等相关专业建设项目；三是长期照护服务项目；四是老年人消费权益保护和养老服务领域非法集资整治项目；五是医养结合服务能力提升项目；六是居家、社区和机构养老融合项目；七是“互联网+ 养老”项目；八是定期巡访独居、空巢、留守老年人项目；九是老年教育项目；十是养老服务基础设施建设和老年人居家适老化改造项目[8]。

2019年11 月末，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，进一步对养老保障作出了具体规划和部署，这为各地区今后探索如何将福利彩票公益金更好用于养老保障工作指明了方向：一是资助老有所学的终身学习体系项目；二是高质量养老服务和产品供给项目，如健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等综合连续的老年健康服务体系；三是应对人口老龄化的科技创新能力项目，如提高老年服务科技化、信息化水平；四是养老、孝老、敬老的社会环境建设项目，如打造老年友好型社会[9]。

在地方层面上，很多省份都在创新和探索福利彩票公益金和养老保障项目融合机制。例如，2019年11 月28 日，北京市就《关于加快推进养老服务发展的实施方案》向社会公开征求意见，重点资助老旧小区养老服务设施、失智老人照顾、集中式居家养老、长期护理保险、居家社区适老化、智慧健康养老产品及服务推广、养老服务人才培养、养老服务时间银行、安宁疗护等养老保障工作[10]，这为福利彩票公益金养老保障项目资金使用指出了方向。

五、结语

本文分析了1988年到2019年6 月间各省福利彩票公益金养老保障项目的覆盖范围、空间布局演进特征与发展趋势，可以看出福利彩票公益金养老保障工作已逐渐从物质帮扶救助向精神关怀并重且更加重视养老服务转变，这对各地区如何更好健全福利彩票公益金养老社会责任体系提供了参考。最后需要说明一点，本研究采集的数据来自于各省福利彩票发行中心官方网站，由于各省只在官网上公示了本地区开展的部分养老保障项目，故本文研究存在不足之处，研究结论的科学性仍需在采取增加样本量和完善技术方法等措施后进一步加以检验。