城乡关系视角下的水利工程移民规划研究

陆非 蒋建东

摘 要：分析目前水利工程移民工作方式后发现，计划经济下的城乡二元思维逻辑导致了农村移民安置规划中的诸多问题，例如对移民发展权益考虑不足，农民身份固化和移民安置点规划中静态思维等。进而指出改革开放以来，我国城乡之间逐步走向融合发展的形势，农村移民的安置理念、安置方式和空间需求面临着新的挑战。最后从移民安置的参与机制、制度基础和调配机制的角度，对现行水利工程移民工作提出建议。

关键词：水利工程;城乡二元;农村移民;安置方式

中图法分类号：D632.4              文献标志码：A              DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0113

水利水電工程移民是指因水利水电工程建设用地需要，必须离开原居住地迁移到新居住地定居谋生人口和需要进行生产安置的农业人口（《水利水电工程移民术语》）。这一定义的前半句话对工程移民身份产生的原因进行了解释，即是因“水利水电工程”而产生的移民;后半句话界定了对移民的影响包括生产和生活两个方面，即因工程建设对原住民生活环境和生产设施带来影响，而这一影响要达到必须离开的程度，才被确认为工程移民，对移民的处理必须采取到“新居住地定居”的方式来解决。最后，定义的主体落脚到“和”字前后的谋生人口和农业人口，通过查阅相关资料可知，农业人口是指居住在农村或集镇，从事农业生产，以农业收入为主要生活来源的人口。将农业人口和谋生人口并列，说明以农业谋生和以其他行业谋生在概念界定上是平行关系。本文以此为切入点，探讨现行水利工程移民的思维逻辑，检析其与当下城乡融合发展背景的不符合之处，并基于城乡关系提出相应建议。

1  城乡二元的水利工程移民规划逻辑

1.1  水利工程移民的城乡分异

工程移民是由工程建设所引起的非自愿人口迁移及其社会经济系统恢复重建活动。自新中国成立以来，我国由各类工程建设带来的移民总数已达4 500万人，涉及水利、交通、城建、农业、林业、环保、能源、航空等部门，其中水利水电工程建设涉及的移民人数众多，如：黄河小浪底工程移民人数20万、三峡工程移民124万以及南水北调中线工程移民33万人。这些工程不仅移民的数量巨大，而且移民搬迁的时间跨度较长，移民工作极为复杂。

从空间分布来看，我国水利资源分布呈南方优于北方、中西部优于东部的空间态势，大量的水利水电工程都分布在中西部地区。截至2017年底，全国城镇化率为58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%。中西部省份除重庆市的城镇化率达到了60%～70%，其他省份均等于或低于全国平均城镇化水平。水利水电工程分布集中的区域是城镇化率较低的区域。例如，三峡工程移民集中在湖北、重庆两省市，南水北调中线工程移民在湖北、河南两省，黄河小浪底工程移民在河南、山西两省。

从城镇化率的分布情况来看（如表1），水利工程移民的范围以中西部乡村地区为主，主要搬迁对象是农村人口。以南水北调中线丹江口水库加高工程为例，工程建设和水位抬高淹没影响涉及河南省淅川县，湖北省丹江口市、武当山特区、郧阳区、郧西县和张湾区等6个县（市、区），实际搬迁安置移民33.79万人，其中农村移民30.88万人，占到移民总数的90%以上。

综上所述，我国以乡村为主的空间分布特征会对工程移民规划产生主要影响。因此，在保证工程建设顺利推进的同时，重点解决农村移民问题是移民规划主要工作思路。在长期以来的以城乡二元结构为特征社会组织管理模式下，移民问题、农村问题和工程建设之间的协调平衡是工程建设的重点。

1.2   水利工程移民的规划体系

作为工程移民中的重要环节，工程移民规划是移民安置实施的基础，是科学实施移民安置的依据。工程移民规划经过数十年的发展，逐步建立起了较为完善的规划编制体系和内容体系。包括《水利水电工程建设征地移民安置规划大纲编制导则》《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》，以及涵盖实物调查、监督评估、工程验收和后期扶持等相关内容。从工程移民规划的内容上来看，建立了从确定工程移民的影响范围到工程移民实施阶段在内的工作内容体系，如表2。

通过分析工程移民规划编制体系和内容体系，可以发现两个体系在内容上是对应的，即编制体系为内容体系提供工作依据，内容体系指导移民工作的开展，实现了对工程移民工作的全覆盖。尤其是针对农村地区移民的相关规划设计规范，规定了农村移民安置规划的流程和标准，为农村移民规划工作的展开奠定了基础。

但是，移民工作的特殊性决定了移民安置规划的多重属性，现行的工作逻辑是通过构建完善的移民规划体系，在保证移民工作顺利开展的前提下，尽可能的以工程推进为主要目标。而对移民尤其是农村移民的实际问题，并不能完全做到根据社会经济发展的实际情况而适时调整，这就势必会产生问题。

2   现行农村移民规划的内容检析

2.1   农村移民发展权益的缺失

水利工程是为解决水利资源时空分布不均的工程措施，具有明显的公益属性，这种公益性工程是以牺牲部分人利益为代价，实现水利资源的时空调配，显示出了社会主义集中力量办大事的优势。而农村移民作为利益牺牲者，为整体利益放弃了自身部分权益，在移民规划中没有得到足够重视。

国务院2006年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中明确规定，征地补偿和移民安置资金的对象包括土地补偿费、安置补助费，迁建或者复建补偿费，个人财产补偿费和搬迁费，库底清理费，淹没区文物保护费和国家规定的其他费用。从资金的补偿对象可以看出，其补偿是以工程建设对移民产生的影响为出发点，对移民现有生产生活环境等物质层面重新安置所需的资金进行补偿，而忽略了工程对移民其他权益带来的负面影响，尤其是生存环境改变对发展权益的影响。

农村移民的发展权益可以从两个方面进行分析。首先是工程建设对原有环境的改变，使得移民不仅失去了原有的物质生产资料和生活环境，而且对于移民而言，伴随着水利工程淹没的还有自己世代生活的家园、原有较为稳定的乡村社会组织结构。这些移民心理层面的负面影响，无法通过简单的移民生产生活环境重建，而移民对于新生活环境的适应程度同样值得引起足够的关注。

另一方面，移民无法享受到水利工程建设对原有生存环境改善带来的正效应。以三峡工程坝区为例，三峡工程正常蓄水之后，形成了“高峡平湖”的世界级景观，搬迁离开故土的移民是无法享受到这一景观和旅游业发展带来的经济效益。移民为服从更大层面的发展权益调配，协调空间资源配置，放弃了工程可能产生的正效应，而只得到了远离故土、重新安家的负效应，这些内容是现行的移民安置规划中没有涉及的。

2.2   农村移民的身份固化

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定：“农村移民安置应当坚持以农业生产安置为主，合理规划农村移民安置点，有条件的地方，可以结合小城镇建设进行”。《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》中明确规定：“农村移民生产安置应以农业安置为主，有条件的地方可采用农业与非农业安置相结合的方式进行安置”。也就是说，对于农村移民的安置方式，相关规定明确要以农业生产安置为主，这其中隐含着很深的城乡二元体制背景。

一方面是对城乡之间人口流动的限制。新中国成立以来，为了在尽可能短的时间内，建立起足以自给自足的现代工业体系，我国实行了统购统销的计划经济政策和人民公社的社会组织形式。在这样的社会背景下，各地的人口和社会资源在很大程度上得到了集聚，为国家的经济社会建设作出了很大的贡献。伴随着这一政策的是，对社会资源自由流通的极大限制，要求人们在生产生活得到基本保障的前提下，按照计划进行流动。

另一方面是对农业生产的高度依赖。在农业生产水平和市场发育程度处于较低状态的情况下，为了维持社会的长久稳定，必须保证个人拥有必要的生产资料，也就是土地。通过加大对农业生产的投入，保证粮食供应，实现对稳定的诉求。

水利工程的农村移民安置正是遵循这样的思路，移民的安置方式选择以受到工程影响之前原有的生产方式为依据，在环境容量容许的情况下，尽量选择就近安置的方式。这样就可以保证农村移民在搬迁之后，仍然拥有足够的人均耕地，而且在很大程度上，依然继续从事农业生产活动，对保证农村移民的稳定发挥着积极作用。这同时也实现了对农村移民身份的固化，移民搬迁以前是农民、从事农业生产的，搬迁完成之后依旧是农民、继续从事农业生产。

阶层固化不利于社会阶层之间的人口流动，社会缺乏公平的竞争、选拔和退出机制，对社会是潜在的风险。农村移民身份的固化意味着移民将有更大的几率被束缚在土地上，移民只能继续从事生产效率较低的农业生产，要实现身份的改变需要花费更多的努力，对农村移民而言是很大的不利因素。

2.3   移民安置点规划中的静态思维

移民安置点规划包含确定移民安置规划人口、移民安置环境容量、安置方式和安置点的选择等内容。

移民安置环境容量是移民安置区能接纳的移民人口数量，其分析遵循着以农业为基础，本区域优先考虑的原则。在分析方法上，第一产业容量分析根据规划目标和安置标准，在安置区的相关农业规划以及经济社会预测的基础上，分析土地资源能供养和接纳人口、移民数量。第二产业和第三产业移民安置容量，在已有项目和拟开发项目的基础上，分析可安置的移民数量。

作为移民安置的基础性工作，环境容量分析是确定安置区接纳移民能力的重要保障，现有的分析方法很好地考虑了以农业生产为主的安置方式，但对其他安置方式的考虑较为欠缺。在相当条件下，一个地区的农业资源尤其是可耕地面积是较为确定的，在进行生产用地土地开发整理之后，增加的耕地面积也是明确的。

因此，第一产业可安置的人口总体而言是明确的，并在农业生产相对独立的情况下成立。以农业为主导的生产组织和城乡二元的社会组织可以通过明确的农业生产安置完成安置任务。但事实上，随着社会经济的发展，乡村地区的第二产业、第三产业发展逐渐在改变着原有的结构。现有的容量分析以现状的产业基础和拟开发的项目作为依据，缺乏对产业发展的统筹考虑。其后果为实施过程中，为了项目而项目的短视行为，对国家的投资造成浪费和移民的发展带来负面影响。

在确定安置环境容量的基础上，搬迁安置方式分为就近安置和远迁安置，具体形式有集中居民点安置、分散安置和进城安置。安置点的选择在保证环境容量许可的前提下，地方政府的建议、移民和安置区的意愿作为主要参考。

这样的安置方式虽然考虑到了实施过程中的操作性，对各相关利益主体的意愿进行了兼顾，但是缺乏区域城镇体系指导。这样以安置点为出发点的安置方式，没有将安置点的长期发展作为规划目标，对安置点的产业、人居环境、文化建设和邻里空间等内容缺少必要的考虑。对周边城镇、村庄的空间、产业、交通、文化特色等发展要素缺少系统考虑，对安置点的长远发展缺少谋划布局。

3   城乡融合发展对水利工程移民的影响

改革开放以来，人口的自由流动和社会经济结构的调整，对原有农村移民安置规划的社会背景带来极大的改变。

3.1   城乡二元的安置理念有待调整

城乡二元结构的制度基础发生改变。改革开放以前，通过统购统销、人民公社和户口制度“三位一体”对人口城乡之间的流动加以限制，改革开放以后，实行计划和市场相结合的方式，鼓励人口向城镇集聚的城镇化战略。不再強调将人口限制在原地原籍的属地化管理，而实行城乡双轨制在保证城市获得劳动力的同时，确保社会的整体稳定。对于脱胎在计划经济背景下的农村移民规划而言，就近农业安置的思路符合原有的社会现状，但对社会制度发生的变化响应不足。

一方面，随着城镇化的推进，人口存在着从农村到城镇集聚的过程，农村移民安置中的就近安置、后靠安置、本镇本县安置所隐含的对人口自由流动的限制，不符合城镇化趋势。另一方面，在农村移民安置点选址过程中，将城镇和乡村以安置为主、分开考虑、双重标准的安置方式，与基于城乡一体化背景下，对城乡空间进行统筹规划、合理布局的理念不相符。

3.2   农业为主的安置方式不合时宜

现行的农村移民安置规划遵循的是“农业安置农业”的思路，以移民安置环境容量为基础，对农村移民进行农业安置。随着改革开放以来国家经济结构的不断调整，农业在国民经济中所占比重不断下降，大量的劳动力从土地的束缚中被解放出来，从事第二和第三产业，农业也朝着高标准、专业化、合作化的方向发展。水利工程主要分布的中西部地区是我国劳务输出的主要地区，大量的农村劳动力进入东部沿海地区从事非农产业，在这样的背景下，继续按照人口指标，测算生产用地配置和临时用地复垦等生产安置配套设施，与移民的现实需求不符。另一方面，我国传统的农业耕作方式是以小农经济为特色的家庭生产，生产分散、效率较低，难以适应现代农业的发展趋势。以个体为单位的农业生产安置方式，延续的是传统的农业发展思路，与社会经济现实脱轨。

3.3   移民的多元化空间需求难以兼顾

我国的农业生产在改革开放以前是以粮食种植为主，对耕作的精细度要求相对较高，农民的居民点与农业生产地之间的距离较近，随着农业耕作技术、种植管理技术的提高，农业生产需要的劳动时间相对减少，劳动强度也大大降低，农民的居住地与农业生产地之间的距离相对变远。这样一来，总体用工量的相对降低，使得农民对村庄的农业生产需求降低、生活需求变大，传统的农业耕作半径发生改变，对村庄的生活功能需求增加。現行农村移民安置规划中，安置点的规模尺度测算没有考虑跟周边发展环境相协调，根据农业生产的类型，确定合适的安置点规模;选址缺少对区域社会经济发展背景的研究，对移民的生活需求研究不够;规划内容仅停留在水电路等基础设施方面，生活所需的公共服务设施配套不足。

4   水利工程移民规划的反思与应变

4.1   鼓励多元主体的移民安置参与机制

水利工程是关系到国计民生的大型基础设施，具有很明显的公益属性，一般由中央财政直接投资兴建。各级政府和项目法人在工程建设、运营管理过程中扮演着主导者的角色，通过对移民进行一定的补偿，让移民让渡部分自身权利，推动工程建设。移民安置规划编制单位从业主利益出发，根据业主提出的建设目标，按照相应的设计规范和建设程序，为移民工作的开展提供专业服务。

在此基础上，应鼓励将移民的被动搬迁变为主动参与，实现移民对水利工程的长期利益分享。在移民安置方案制定阶段，充分尊重以村委会为单位的移民的意见，在政府提供多元化的安置方案选择基础上，满足移民的不同需求;在工程收益机制方面，通过对农村移民资产的置换等多种形式的探索，引导移民进行城镇化转移，建立长期收益机制。

对于移民安置规划编制单位而言，要转变业主服务者的身份设定，建立利益协调方的身份定位，成为沟通业主、移民之间关系的纽带。水利工程的公益性决定了移民工作不同于一般的商业行为的社会属性，规划编制机构要立足于各方利益诉求，从国家投资、社会管理和移民的稳定和谐、长期发展两个方面出发，在移民工作中发挥更为积极有效的作用。

4.2   构建城乡融合的移民安置制度基础

构建城乡融合的移民安置制度，应该在逐步破除城乡二元体制的同时，调整农村移民安置规划。首先在移民安置工作中要建立区域城乡一体化发展的安置思路，水利工程建设是对现有的空间利用格局进行调整。工程本身的社会经济效益对区域发展而言是一大调整，工程建设对区域城乡土地资源的利用方式进行了改变，因此农村移民安置应跳出传统的“移民思维”，就移民论移民、就农村论农村，而从区域整体发展环境出发，做出相应安置处理。

其次，建立健全农村移民社会保障机制，为移民的生产生活提供可靠保障，解决移民的后顾之忧。在大规模城镇化背景下，出现了大量农村人口往城镇集聚的趋势，对于“失地失房”的农村移民而言，与其他农民相比，除了会有城市生活难以融入的问题之外，而且还有失去农村生活基础的顾虑。因此，可以考虑将对农村移民的安置方式与城乡居民基本生活保障制度相结合，消除城乡居民保障制度的双轨制带来的城乡壁垒，为农村移民在城乡之间的自由流动减少后顾之忧。

4.3   倡导市场主导的移民安置调配机制

市场主导的调配机制是指通过市场方式对补偿标准、移民就业与创业等方面做出安排，采取多样化的安置方式。在这一过程中，要明确政府的职责边界，即政府要有所为有所不为，政府的主要责任在于对移民安置活动的规则制定和监督规则的执行，为移民的安置提供公共产品，协调区域社会经济发展，为移民安置提供前提和保障。而像移民安置标准与方式、移民后期扶持中的就业与创业，这些需要通过更为灵活处理方式解决的问题，更有利于通过市场手段来解决。

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Study on Resettlement Planning of Water Conservancy Projects from the Perspective of Urban-rural Relations

Lu Fei    Jiang Jiandong

（Yangtze River Survey Planning Design Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：By analyzing the current water conservancy project immigration work，the article believes that it still follows the urban-rural dual thinking logic under the planned economy，which makes the rural resettlement planning have insufficient consideration of the rights of immigrant development，the peasant identity solidification and static thinking in resettlement site planning. Furthermore，it is pointed out that since the reform and opening up，China's urban and rural areas have gradually merged and developed，which puts forward new requirements for the resettlement concept，resettlement mode and space demand of rural migrants. Finally，from the participation mechanism，institutional basis and deployment mechanism of resettlement，the current water conservancy project immigration work is recommended.

Keywords：water conservancy project，urban and rural dual，rural immigration，resettlement