基于案例分析的地铁安全治理——以N市为例

张慧敏，曾 伟

（广西警察学院，广西 南宁 530023）

一、N市地铁发展情况概述

地铁在缓解城市交通拥堵方面发挥着越来越重要的作用，日益改善了城市公共交通状况，直接关系到城市居民的出行、工作、购物等方方面面，是解决“城市病”的一把金钥匙。地铁是城市公共交通的主干线，是客流运送的大动脉，是城市的生命线工程。目前，N市地铁线开通有3条，即地铁1号线、2号线、3号线，里程总长为81km，共设车站66座。截至2018年7月，经批复的线路共有6条，规划至2020年，线网总规模为269.4km，157座车站[1]。地铁是N市城建史上规模最大的现代化交通工程之一。地铁作为人流密集的复杂公共场所，容易成为违法犯罪、恐怖分子进行犯罪活动选择的重要目标之一。地铁安全治理是反恐、维稳工作的重要内容。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅在联合下发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中，明确要求将公共交通安保工作纳入社会治安防控体系建设整体之中。虽然我国地铁尚未发生过恐怖袭击事件，但针对地铁的个人极端事件和携带违禁物品进站乘车引发的事故时有发生，相继发生过纵火、劫持人质、化学物品自燃等事件，造成了人员伤亡。可见，地铁治安形势十分严峻。如何做好地铁安全保卫工作，关系到国家安全和社会的稳定，关系到公众生命、财产的安全。国务院办公厅印发《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号），强调遵循“以人为本、安全第一，统筹协调、改革创新，预防为先、防处并举，属地管理、综合治理”的基本原则，增强城市轨道交通安全防范治理能力[2]。因此，加强N市地铁治安问题的治理，是国家安全的重要内容，是政府“执政为民”的思想，也是政府执政能力的重要体现，是推进“平安城市”建设、将N市建设成为区域性国际城市和“首善之区”应然之举。

二、N市地铁治安状态分析

通过网上收集N市地铁有关的案例，选取地铁劫持人质案、地铁袭警案等11个典型的案例（见表1所示）来分析N市的地铁治安状态。

（一）多发生在人员流动性大的站点

从表1中的发生地点可知，地铁事件多发生在人员流动性大的站点，如商业广场、校园站点、火车站站点。在11个地铁事件发生地中，商业广场站3起，火车站2起，校园站点2起。在这些站点发生事件的概率占64%。如N市A广场站最高日客流量已经达到了34.6万，在全国轨道交通的客流量最高站当中，排名前十位[3]。客流量高是由于A广场站是地铁 1号线、2号线的两个连续换乘站之一，且是N市的中心城区，容易发生地铁事件。

（二）事件种类的多样性

表1 N市地铁治安事故一览表

由表1可知，N市地铁案件的种类有：刑事案件、治安案件、求助案件、不配合安检等，其中盗窃案3起、不配合安检4起。自2016年6月至2017年7月地铁1号线开通来，地铁公安分局共处置警情95起，抓获网逃人员3名，查处刑事案件36起，办理治安案件35起，站点警务室接受群众求助330起[4]。

（三）涉事主体的复杂性

在案例中，事件行为人有未成年人（走失）、老人（不配合安检）、醉酒人（扰乱公共秩序、妨害公务）、惯犯（主要是盗窃）（见表2所示）。

表2 盗窃案件嫌疑人的基本情况

（四）行为人与被害人关系的不特定性

表1中案件均不是对熟人作案，彼此都不认识。如地铁挟持人质一案，劫持目标为随机选定。

三、地铁治安事件频发的原因分析

（一）地铁自身特点所带来的治安隐患

地铁人员聚集、流动量大带来治安隐患。N市作为省首府，吸引不少区内外人员来打工和旅游。打工的外来人员通常居住在城中村，生活水平低，容易作案，在案例中有5人是外来人员。地铁快速、便捷的特点受到乘客青睐，客流快速增长，2019年中秋节三天假期，地铁客运量达296.76万人次[5]。由于地铁人流量大，旅客容易为了赶车而不配合安检；由于人员聚集，容易发生碰撞，导致矛盾冲突，发生挤压踩踏伤亡事故。地铁快捷方便、四通八达，具有便于作案、易于逃逸的特点，一些不法分子进行扒窃、诈骗、抢劫、抢夺、倒票等多种违法犯罪活动后，迅速携带赃款、赃物、危险物品或作案工具乘车逃离现场，藏在人群中，逃避打击。增加了公安机关追捕的难度。地铁处于地下，具有封闭性，一些乘客吸烟、乱扔烟头，容易引发火灾、爆炸。

（二）警察权威的弱化

警察权威是警察在依法行使职权过程中形成的公众对警察的认同与服从的影响力。警察权威依赖法律赋予和保障，根植于警察执法的过程中。近10年来，全国袭警案件年均递增1 000起以上[6]，平均每天发生1.3起袭警事件[7]，以阻碍执法、妨害公务、袭警为形式的案件普遍存在。涉事主体在警察依法履行职权过程中，采取软性或者暴力抗法，如言语谩骂、侮辱、恐吓威胁、挑衅以及暴力袭击等。在地铁存在不少的抗警执法现象，如表1中的案例一和案例八。

案例一：唐某在地铁1号线乘坐地铁，安检时，站务工作人员查出唐某背包里有一把菜刀。根据规定，菜刀属于危险违禁品，禁止携带进站。安检人员指引男子进行退票处理。在退票过程中，唐某情绪十分激动，冒粗口，并在地铁站内点起了烟。根据规定地铁内禁止吸烟，站务工作人员进行劝阻。唐某叫嚣说自己是“文盲加流氓”看不到禁烟标志，继续抽烟。抽完烟进站后竟躺在地板上撒泼。无奈之下，站务工作人员求助地铁值班民警。民警迅速赶到现场，躺在地上的唐某浑身酒气，不断翻滚，乱叫乱骂。民警询问是否需要帮助。唐某当众辱骂民警，两次用水瓶砸向民警。随后，躺在地上的唐某突然冲向站厅扶梯想要跳下去，被现场民警、保安及时制止，随后被带回公安机关作进一步处理[8]。

案例八：妨害公务。在地铁1号线，一名醉酒男子用拳头捶打地铁B端左侧的屏蔽门，然后用脚踢，持续了十几秒钟后，又走到B端右侧的屏蔽门，用脚踹屏蔽门，造成一定程度的损坏。地铁警方赶到现场调查时，该男子不仅出言不逊、辱骂民警，还做出侮辱性的手势并用拳头击打民警腹部[9]。

警察权威的弱化主要有几种表现。一是警察权威缺乏法律的保障。我国法律对妨碍警察执法、袭警惩治力度不够，违法成本低，难以对袭警主体形成一种震慑力。宫志刚教授认为：现有的法律规范还不完善，这是导致警察权威难以有效保障的重要因素。警察执法的保障性法律规定分散且笼统，原则性强不具有可操作性，规定泛化而不具有针对性，警务活动缺乏足够的法律保障[10]。二是警察队伍整体素质有待提高。社会转型期，一些警察的文化水平、素质不高，部分警察执法有失公正，甚至以权谋私，丧失了职业底线，造成百姓对警察权威的不认同。三是社会舆论对警察的“黑化”。随着网络时代的到来，参差不齐的自媒体成为了公众自我诉求得以表达、宣泄的有效渠道，一个消息可以在网上一个小时甚至十几分钟迅速成为热点。警察作为执法者，他们的负面信息容易引起公众的关注甚至引爆网络。一些自媒体或者公众在没有权威信息的情况下，为了吸引眼球，对事件进行虚假传播，利用社会舆论“众声喧哗”的“泛化”传播来混淆视听，谋取个人利益。公众对碎片化的虚假消息难辨是非，往往同情弱者而对警察进行“讨伐”。这也是为什么案例四中的女子反复叫嚣“微博见”。利用对警察的“黑化”破坏警察的公信力。公信力是警察权威认同的桥梁，公众对警察的信任度越高、越愿意配合警察执法。在一些不良自媒体的破坏下，公众会对警察产生质疑，缺乏认同，导致警察权威的弱化。

（三）公众对警察职能的认知偏差

警察的职能具有双重性，打击违法犯罪和服务社会。警察在一定情形下可以对违法犯罪分子采取强制措施，作出治安或刑事处罚。警察职能具有强制性暴力性，不易被一些群众正确认知。一些人如果触犯法律，被警察依法处罚，很难满意，甚至认为警察不是在依法行使职权，是在滥用权力，侵犯权利。与其他公务员一样，人民警察也是服务的提供者，警察工作的“有求必应”定位，造成警察工作的被动性。当群众遇到任何困难求助警察或拨打110时，警察都应该“服务到位”，一旦警察无法行使职权，或没有达到公众的期望值，公众便会认为警察失职而拒绝配合警察执法，如表1中的案例四。

案例四：执法记录仪显示，红衣女子在过地铁安检时，X光机屏幕显示她的单肩背包里有一根白色长条状的疑似违禁物品。由于机器不能判定物品是什么，安检员要求开包检查。由于女子不配合检查，安检员通知警务室民警来处理。经确认，背包里的东西不属于违禁物品。民警劝告，如果不经过安检，是不允许搭乘地铁的。女子不服气，指责民警并扬言“微博见”[11]。此案，红衣女子不配合，原因在于对警察职能认知的偏差，她认为安检工作人员、警察属于服务行业，开包检查不是一个服务工作者应该做的事。

（四）一些乘客漠视地铁规则

相比以往的公交车，地铁有特殊的规定。如为了保证乘客的人身安全，根据地铁安检规定，站务工作人员在乘客过安检口时“逢包必检、逢液必查、逢疑必检”。由于部分乘客素质低下，过于关注自己的“权利”而不履行自己的“义务”，导致不配合安检、辱骂工作人员、情绪失控等现象频繁发生。公众总是希望警察在执法过程中最大限度地满足自己的利益，一旦产生偏差，有些人会心生怨恨，将警察作为情绪发泄或攻击的对象，对警察执法产生强烈的抗拒。如表1中的案例二和案例六。

案例二：几名乘客进入地铁站大厅，安检机屏幕显示袋子里装有一把手枪模样的物品。民警对物品进行检查，发现这是一把具有一定杀伤力的仿真枪。一名10岁的男孩解释这是朋友送给他的仿真手枪，他不知道仿真枪不能带上地铁。民警对他进行了批评教育，并收缴了该仿真手枪[12]。

案例六：两名老人在进入安检口时，安检员用手探扫描老人手上包裹，老人十分抗拒，用肘撞开安检员，在把东西从安检设备拿出来之后，竟又走回去踹了安检员一脚。老人称地铁安检有辐射，手中的包子不能吃了，要安检员赔他一袋包子[13]。

案例二中，男孩由于对什么是危险物品、什么是地铁禁止携带的物品等相关规定认知不足而携带仿真枪进站。案例六则是老人对为什么要安检及对安检手探认知不足。自从地铁开通以来，乘客乱扔垃圾、逆人流抢上车、强行占座、吸烟、躺卧、将地铁手扶杆当成运动器材肆意玩耍等不文明行为大量存在，表现出当事人对地铁规则、法律的认知的不足而漠视规则。

四、地铁安全治理对策

（一）加强对地铁重点对象的治安防控

1.应用现代化技术对地铁进行精准防控

一是推进技术应用，实现精准防控。应加大对警察技术装备的投入，加强数字警务、智慧警务的建设。借助技术平台针对多发案件、热点案件，运用大数据开展信息研判、依据研判结果，制定应急预案，对防控形势进行预警，指导各级防控力量对地铁易发案件类型进行精准打击，提高预警、预判能力和治安管控能力。实现地铁治安的精准防控，如针对地铁容易出现惯犯作案的现状，通过技术的应用对重点人口进行精准识别，精准监控。N市将新技术全态识别系统应用到地铁，是国内首次将该技术运用于交通出行的城市。全态识别技术应用于安防领域，利用视频监控及图像资源取代原始的图侦系统，通过大数据监控对目标人员精细定位，推进排查的高效率，实现精准防控。二是视频监控的全覆盖。在地铁每个站点都安装数量不等的高清摄像头，使得民警可对站内进行全方位、多角度实时监控。同时，增加地铁重点区域的视频监控布局，如对地铁频发治安问题的商业广场、火车站、高校站等重要站点和易发生盗窃案的自动售票机前、地铁站安检处、扶手电梯处、地铁站出入口处四大关键点增加视频监控装备并进行重点监控。安检处容易出现不配合安检、携带违禁物品等治安问题，对安检进行常态化视频监控，及时掌握动态信息，有利于做好应急处置。

2.建立“人巡+视巡+犬巡”三位一体的巡逻体系

建立视频监控巡查、人员武装巡逻及警犬巡逻搜爆相结合，“人巡+视巡+犬巡”的三位一体的具有地方特色的立体化、信息化地铁治安防控巡逻体系。在每个地铁站点都设置了一个警务室，以警务室为依托实行站区警务防控，开展武装巡逻、治安防控和安全检查；组建视频监控巡查组，进行常态化巡查，重点对安检处、外来人口的追踪监控，随时监控和掌握人流量的变化，保持地铁通道的畅通，及时疏导密集人流，避免人员拥挤引发矛盾纠纷或踩踏事件；动用警犬配合进行安全检测及搜爆，及时排除各类安全隐患，震慑违法犯罪。通过三位一体的地铁巡逻体系，保证见警率、缩短接处警时间、加强治安管控以及便民服务工作，实现“防暴恐、压发案、保稳定、快处突”的目标。

3.发动治安志愿者，实现地铁共管共治

在各中心城区派出所组织下，目前N市常态开展巡防的群防群治组织达到405个。在地铁上充分利用这些组织和力量开展治安防控很有必要。案例十中，文某在厕所吸烟，见了警察迅速逃跑，有乘客试图抓捕文某。可以通过鼓励地铁“常乘客”参与公共安全防范与应急处置工作，提高公众安全防范能力，使防控工作形成共管共治的合力。

（二）警察权威的重塑

1.警察执法规范化建设

警察权威依赖于警察自身行为的合法性与合理性，执法规范化是警察行为合理合法的重要体现，规范化建设是短期内提升警察执法形象与质量的有力手段。办案流程的规范化程度越高，职责、流程越明确，降低办案人员的自由裁量权，就越能在受理案件、立案、侦查、扣押等各个程序中压缩办案人员的“犯错空间”。2016年9月下发的《关于深化公安执法规范化建设的意见》强调：通过执法规范化建设，让人民群众在具体个案中都能感受到公平正义，从而为树立执法权威奠定基础。表1中的案例八、案例十一可以视作警察规范化执法的典型案例。

案例八：陈某醉酒踢门闹事，执勤民警迅速出警到达现场处置，陈某在侮辱挥拳攻击民警时，执勤民警以规范化的执法手段迅速将其制服。视频网上阅读量超过百万人次，制服动作干脆利索，网友纷纷点赞，被网友称为教科书般的规范化执法[9]。

案例十一：首先，对解救人质的警力做好合理分工、明确职责。该案将解救人质的警力分为谈判组、狙击组、抓捕组。其次，全方位做好现场控制。地铁公安分局接到群众报警（下午4点50分左右）→特警支队、刑侦支队、地铁分局、辖区分局等精干警力到达案发地（下午4点56分）→疏散事发地铁站内群众→对过站车辆进行限制并暂停车辆在该站点的运营→辖区分局对案发区域的地铁站各出入口实行封控→加强街面巡防、治安秩序维护和交警支队对案发现场周边区域的交通进行疏导。事后工作到位，特警支队教导员随同医院救护车辆前往医院，对人质进行心理疏导和安慰[14]。

在我国努力建设法治国家、法治政府、法治社会的背景下，运用法治思维和法治方式来执行职务显得十分重要。案例八，根据刑法认定程某暴力抗法行为已构成妨害公务罪，依据刑法第二百七十七条：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”，对程某依法作出处罚。鉴于程某醉酒后闹事，主观恶意相对较小，且归案后认识到自己的错误，有悔罪表现，适用缓刑，不致发生社会危险性，遂依法判处陈某拘役三个月，缓刑六个月[15]。这充分体现了执法机关的依法执法和公正执法。“8·9”地铁挟持人质案成为全国首例地铁劫持案，它的成功处置，体现了警察在执法过程中的依法执法、规范执法，也是警察执法能力的重要体现。根据2019年第二季度的最新统计，N市的群众安全感已达到96.87%，创历史新高[16]。规范化执法也是警察权威建设的重要途径，通过规范用语、文明用语，实现文明执法，提高执法队伍的整体素质，塑造良好的警察形象。

2.运用法律保障警察权威

维护警察权威也是维护法律的权威、国家的权威，警察权威得以保障，才能有效地去维护社会的公平正义，才能强有力地保护百姓的合法正当利益，才能最终捍卫地铁的安全、秩序。针对抗拒警察执法现象的泛化，2019年公安机关第一部维护民警执法权威的部门规章出台。《公安机关维护民警执法权威工作规定》第八条规定了维护民警执法权威的10种情形，尤其是根据当前警察在执法中遇到的实际侵害，加入了“被车辆冲撞、碾压、拖拽、刮蹭的”“受到扣押、撕咬、拉扯、推搡等侵害的”“被恶意投诉、炒作的”“本人及其近亲属个人隐私被侵犯的”等情形。新规的出台不仅维护了警察权威，同时对漠视规则的人也形成了有效的法律震慑。

3.维护警察网络话语权

自媒体已经成为主要舆论场，涉警网络舆情对话语权具有重要的影响力。要想掌握警察网络话语权，首先，警察应加强涉警网络舆情的应对能力。网络信息一经发布，传播迅速、广泛。应高度重视涉警信息发布的时效性和真实性。必须在最短时间内了解掌握涉警案件的情况，分析研判舆情走向并进行有效的新闻发布和舆论引导工作，在谣言散播之前让公众了解真相，掌握网络话语权。其次，警察应具备自证清白的能力。警察在执法时，要重视执法证据的保存。从受理案件开始，对出警、处警、调查、处罚等每一个环节进行真实记录。通过严密完整的证据链，面对试图通过视频剪辑歪曲事实的涉警舆情，能做到强有力的自证清白，不仅有利于案件事实的真实还原，降低负面舆情的出现概率，也让警察的执法行为经得起公众的考验。再次，加强警察众号的经营。通过警察公众号对典型案例进行实时传播，树立良好的警察形象，扭转公众对警察认知的偏差。“8·9”地铁挟持人质案的消息发布后，网上点击阅读量迅速超过5 000万，获得了500多万点赞。网友评论：即将到这里读大学的我感到很安全。最后，强化舆情管控，净化网络环境。目前，我国自媒体良莠不齐，公安机关应依法打击为了博取眼球、获取利益以网络传谣为主的各种非法行为。

（三）践行枫桥经验：扭转公众的认知偏差

践行“枫桥经验”，依靠群众路线，矛盾不上交，就地解决。在市场经济体制转型期，效率是警察工作的目标，警察更多地依赖科技、装备等理性工具，警民关系越走越远。“枫桥经验”是用情感去联系群众、发动群众和动员群众的优良传统。一是开展常态化的走访。走访扎根于老百姓之中，并在交往中进行有效的信息传递，让群众了解地铁相关规定的目的与意义。在互动关系中实现和谐的警民关系，让公众知晓警察不仅是服务群众的公仆，还是打击违法犯罪的战士。二是通过情感治理来化解群众矛盾。在社会转型期社会矛盾上升，警察与群众关系的恶化，失去了对警察的信任，内心充满冷漠、仇恨。要化解这类人心中的结，只通过法律制度难以从根源深处解决问题，需要关心他们的疾苦，通过情感去化解他们心中的“情感积怨”[17]。三是帮扶教育改造。在地铁发生的案件中，有很多是惯犯所为。因此，需要通过帮扶、教育，改造有过违法犯罪行为的人，以温暖的工作方式感化他们的心灵，去除他们因被处罚而对警察、对社会的极端认知，让他们重新积极地生活。

（四）提高公众素质，塑造地铁素养

乘坐地铁的公众都需要具备基本的公共知识和对地铁相关规定的认知能力，才能保证地铁的有序和安全运行。提高公众素质就是要培养人的主体意识、权利意识、责任意识、法律意识和道德意识等，让他们主动地规范自己的乘车行为。从公众乘坐地铁的现状来看，主要是要培养他们的责任意识、法律意识和道德意识。一是培养公众的责任意识。公众权利意识的提高与责任意识低下的失衡，导致公众犯事，责任在警察。过分溺爱会培养出漠视规则的“巨婴”。案例一中，唐某认为自己是“文盲加流氓”看不到禁烟标志，继续吸烟。对这些占座、吸烟，自以为贴上标签就可以漠视规则的“巨婴”，只要违反规定，警察就应严格按照法律规定作出相应的处罚，采取“零容忍”，谁违规谁担责，提升公众的责任意识。二是提升公众的法律意识。地铁在每个安检口都张贴有《N市城市轨道交通禁止限制乘客携带的具体物品目录》，但地铁乘客普遍存在认知不足，甚至忽视。地铁公安分局可以采取多种渠道，如通过到学校、社区开展讲座、宣传，让公众了解地铁的相关规定及这些规定的目的，使他们真正意识到安检事关切身利益甚至生命安全，自觉配合安检、遵守地铁规定。三是提升公众的道德意识。地铁治安良好的治理需要法律，还需要道德。通过文化、礼仪交往，使人们养成羞耻感，遵守公序良俗。通过公众素质的提升，使得公众以法律为信仰，尊重规则和法律，塑造地铁素养，这才是维护地铁治安秩序的良方。