国际河流水权分配方法与适用——以中东两河为例

朱 强，曹 政

(1.河海大学国际法研究所，江苏 南京 211100； 2.河海大学法学院，江苏 南京 211100)

随着社会经济的不断发展和人口数量的增加，各国对水资源的需求日益增长，国际河流水资源的竞争更加激烈，使得国际河流水资源的分配和利用问题受到相关国家和国际社会的高度关注[1]。然而，跨界河流水资源是流动的，这一特殊性决定了各国在对其行使主权时，应当考虑本国利用水资源的活动可能会影响或干扰到其他流域国对国际河流水资源享有的权利，而且河流流动性的特点使得在流域国之间公平分配河流水权极其复杂、困难[2]。科学合理地分配国际河流水权，将会促进地区的可持续发展、维护地区安全与和平[3-4]。

1 国际河流水权的定义

由于水资源流动性的特点，国际河流流经多个流域国，国际河流无法向国内河流一样有存在于用水者之上的公共权力的介入，即没有一个超越国家主体至上的公共权力，若一味地套用国内水权理论，将国际河流的水权仅仅局限在国际河流水的使用权，则国际河流的所有权就没有了归属，因此国际河流的水权内涵应当是指国际河流水资源的所有权而不是使用权。从构建水权的制度角度来说，强调其物权属性，更利于确定各流域国家拥有水权的水体数量。因此，国际河流水权是指国际河流相关主权国家利用、自由支配、出售、收益的那部分水体所有权(扣除了生态需水的那部分净流量)[5]。

在各流域国对国际河流水资源的争斗中产生了水量分配、开发利用、水污染等问题，而其中最核心的冲突便是水量分配。只有各流域国获得公平合理的水量分配，才能有效消除他们之间的紧张关系，消除地区安全和社会稳定的不利因素，并进一步实现对流域的有序开发、利用和管理。而解决国际河流水权分配这个复杂尖锐的国际问题，需依赖于分配原则的确定，在此基础上确定国际河流水资源的水权分配份额，制定适合各自国际河流流域的水权分配方案。

2 国际河流水体分配与利用的基本原则

国际河流的跨国性决定了其在开发利用的过程中各流域国之间总是存在这样那样的问题和矛盾。这些问题和矛盾阻碍了国际河流的合作开发和利用。为了解决这些矛盾和问题，促进国际河流的合作利用与保护，国际河流各流域国在长期实践中形成了一系列的原则来指导国际河流的开发和利用[6]。

2.1 国家主权原则

国际主权原则的基本内涵是每个国家对本国内的自然资源享有永久性主权，有权自主决定对内对外的资源利用和开发事务。对内是指对资源具有最高管辖权，对于国际河流而言，即为流域国对境内的国际河流河段中的水资源享有占有、使用、处分和收益的权利；对外则意味着对涉及本国水资源的国际行动具有公平的参与权[6]。

2.2 公平合理利用原则

公平合理利用原则是指国际河流的各流域国应当采用公平合理的方式对国际河流进行开发利用及保护国际河流水资源。各流域国有权在其境内采用公平合理的方式开发利用水资源并获得其收益，此权利应当考虑不剥夺其他流域国的此项权利。

2.3 合作原则

由于国际河流的整体性，河流水资源的共享性和复杂性，各流域国家管理国际河流的行为相互关联、相互影响，加强国际合作已成为各流域国的一般义务。合作原则的主要内容包括：①建立国际河流合作机构，全面、协调地管理国际河流合作事务；②信息交流，各流域国建立定期的信息交流制度，有利于各流域国掌握整条国际河流的水文、地质、生态等情况，为国际河流委员会对河流问题作出准确评价提供数据基础；③通知，流域国计划采取的措施可能对其他流域国造成不利影响时，应当及时通知；④协商，当流域国计划采取的措施可能影响到其他国家时，应当与被影响国家协商，必要时进行谈判[7]。

2.4 不造成重大损害原则

国际社会普遍认为国际河流的无害利用是沿岸国家的基本责任[8]，不造成重大损害原则指的是各流域国对水资源进行开发利用活动时，应当采取必要合理的措施预防、减少和控制其开发利用的行为对国际河流生态环境及其他流域国造成重大损害。该原则以公平合理原则为基础，对公平合理原则中的利用权进行适当的限制，或认为是对各流域国应当遵守的最基本国际义务的强调。

2.5 可持续发展原则

在相关国际环境文件中关于可持续发展原则的规定很抽象，对于国际河流法对此原则的理解，还是需要从可持续发展原则的基本内涵上理解，《我们共同的未来》报告认为，可持续发展首先应当满足当代人的基本需求，提高人类的福利，降低非再生资源耗竭的速率，尽可能少地妨害将来的选择；为了能够保护生态系统的完整性，要将影响自然的不利因素减少到最低[9]：一是保护水体不受污染，或逐步减轻现已受到的污染；二是保护国际河流的生态系统不受或少受开发活动的影响和损害。

3 水权分配方法及其计算公式

依据分配水权的标准不同，目前存在的分配国际河流水权的方法有如下几种：

3.1 流域内国家数量平均分配法

该方法主要参考的因素是流域内的国家数量、河流流域水资源的可利用总量(包括地表水资源可利用量和地下水资源可开采量，扣除两者的重复量)[10]。先确定整条国际河流流域内水资源的总量，并将水资源总量作为基数，在各流域国之间平均分配，计算公式为

Qi=Q/X

(1)

式中：Q为国际河流流域内水资源的总量，km3；X为流域国的数量；Qi为各国分配的水量，km3。

从式(1)中可看出，根据流域国的数量均分水资源的方法虽然体现了国家主权原则，但是该公式较为简易。该方法使用较多的时期是在早期国际河流合作开发利用中，此方法对国际河流流域内经济发展、人口数量、流域面积等相似的国家适用有一定合理性和可行性。但面对经济社会发展水平、人口数量、流域面积相差悬殊的各流域国，采用该方法分配国际河流水量，则违反了国际水法中的公平合理利用原则[10]，如今已很难应用。

3.2 国家流域面积比例分配法

该方法主要参考的因素是各流域国的流域面积、河流流域水资源的可利用总量。先确定整条国际河流流域水资源的总量，再确定各流域国的境内流域面积，最后确定河流的总流域面积[10]。用各流域国境内流域面积与流域总面积的比值为权重进行分配，计算公式为

Qi=Qa/A

(2)

式中：Qi为各国分配的水量，km3；a为各流域国的境内流域面积，km2；A为河流的总流域面积,km2。

从式(2)中可看出，运用此种分配方法在流域国境内流域面积相差巨大的国际河流上具有一定的合理性，但是却未考虑经济社会发展、人口等要素，当各流域国之间经济发展、人口数量相差悬殊的情形时，运用此方法分配水量对经济发展水平较高或者人口密度大的国家不利，具有很大的局限性。

3.3 流域内各国人口比例分配法

该方法主要参考的因素是流域内的人口数量、河流流域水资源的可利用总量。先确定整条国际河流流域水资源的总水量，再确定各流域国流域内的人口，最后确定河流流域内的总人口[11]。用各流域国流域内人口与流域内总人口的比值为权重进行分配，计算公式为

Qi=Qr/R

(3)

式中：Qi为各国分配的水量，km3；r为各流域国流域内人口，人；R为流域内总人口，人。

从式(3)中可看出，此种方法注重流域内每个人可以公平用水的权利，但该方法未考虑入经济发展可能带来的工业用水和农业灌溉用水，运用该方法分配水量对工农业较发达国家的经济发展会造成一定的影响。

3.4 流域国贡献率比例分配法

该方法主要参考的因素是流域内的人口数量、河流流域水资源的总量以及各流域国水量。其计算步骤为：

a. 计算河流所需的生态需水N。河流所需要的生态需水量为河流流域水资源的总水量Q乘以河流流域生态需水标准[12]。

b. 计算个人需水量H。河流流域内的个人需水量为河流流域的总人口R乘以该河流所设立的人口需水的标准[13]。

c. 计算河流水资源的所有国家总体可利用量Q。河流水资源的总体利用量为河流流域水资源的总水量扣除所需的生态需水和个人需水量。

d. 计算各流域国可得的水量Qi。各流域国可分配的水量为河流所有国家可得水资源量乘以各国贡献率Vi(贡献率为各流域国年径流量与河流总径流量的比值)，还包含各流域国个人需水量。

参照王志坚[14]的流域权利公式，上述计算方法的计算公式为：

(4)

(5)

Q=B-N-H

(6)

Qi=Hi+QVi

(7)

式中：N为河流所需的生态需水量,km3；B为河流的水量,km3；H为个人需水量,km3；r为域内总人口，人；Hi为各流域国人口总需水，km3；Q为河流水资源的可利用量,km3；Qi为各国分配的水量,km3；Vi为各流域的贡献率。

从式(4)中可看出，独立计算了生态需水和个人需水问题，并且考虑了各流域的贡献率的因素，符合国际水法的公平合理原则、可持续发展原则。但是该公式中流域人口需水所采用的水资源标准、降水量标准是联合国推荐的相关标准，若某国际河流流域因人口密度过大等其他原因不能适用该标准时，可根据实际的水文、地理等其他情况适用符合该条国际河流的标准来进行计算，较为科学合理，具有可操作性。

4 实例分析

4.1 不同分配方法计算结果

底格里斯-幼发拉底河(以下简称“两河”)是中东地区较为重要的国际河流之一，是三个主要流域国土耳其、叙利亚、伊拉克农业发展、获取水资源、开发建设水利工程发展经济的重要来源，三国之间一直围绕两河进行地缘政治斗争[15-16]，在动荡不安的中东地区，三国之间的关系却显现异常平静，其中两河就起到了至关重要的作用，三国就两河问题在两伊战争前直至今日一直在尝试合作，其中包括在1965年举行会议，讨论建立联合技术委员会(the Joint Technical Committee,简称JTC)，协调土耳其凯班大坝、叙利亚塔布瓜大坝和伊拉克哈蒂萨大坝的建设及其蓄水问题；2009年三国在土耳其首都安卡拉举行了水源会议，就在两河上修建水库、制定修改培训计划进行讨论，并在节约用水、建立现代化灌溉渠道上达成了共识。但三国却一直未能达成实际性合作，其中一个重要原因就是没有公平合理的水资源分配方案，三方又只站在自己的立场考虑自己的利益，导致合作失败。而且两河水资源分配问题又与土、叙、伊三国的民族、宗教问题纠缠在一起，若没有妥善处理便会成为地区冲突的潜在隐患。近几年来以两河为代表的国际河流与地区安全之间的关系问题也越来越引起了国际上的关注。为此，笔者选取两河的数据[17]，分别按不同方法进行计算，结果见表1～4。

表1 按流域内国家数量平均分配法计算结果

表2 按流域国流域面积比例分配法计算结果

表3 按流域内各国人口比例分配法计算结果

表4 按流域国贡献率分配法计算结果

两河的整体生态需水为226.695 28亿m3，占两河总水量的20%；剩下的80%分配给各流域国，包括个人需水量和可开发利用的水量，为906.9亿m3。

4.2 结果比较

按不同分配方法对底格里斯-幼发拉底河进行了计算，具体的分配比例见表5。

表5 不同分配方法下的分配比例 单位：%

从表5可看出：①按流域内国家数量平均分配法，明显不合理，两河流域的地理范围包括现在土耳其东南部、叙利亚东北部、伊拉克大部分和伊朗的一部分，包括伊拉克、土耳其、伊朗、叙利亚、约旦、沙特阿拉伯6个流域国家，其中两河干流流经的主要流域国是土耳其、叙利亚、伊拉克。约旦和沙特阿拉伯两国在两河流域人口较少，且境内没有支流对两河河流的流量产生贡献，却获得了与其他流域国同等的水配额，显然不符合公平合理原则；而且此公式直接把河流的总水量认定为河流的可利用总量，没有考虑河流所需的生态需水，不符合可持续发展原则。②按流域国流域面积比例分配法分配不合理，虽然对流域国境内面积差距较大的国际河流有一定的合理性，但对流域国家间人口密度、经济发展水平差距较大的国际河流按此方法进行水量分配，对人口密度与经济发展水平较高的国家不利，而两河流域的主要流域国土耳其、伊拉克、叙利亚就属于此种情形。③按流域内各国人口比例分配法的水权分配结果也不是合理的，人口比例分水法仅考虑人口需水，不仅未预留维护河流生态环境所需的水量，而且没有考虑土耳其、叙利亚、伊拉克等流域国的工农业发展水平，该方法对工农业较发达的流域国有一定影响，不符合国际水法的可持续发展的原则，该计算方法较简单粗略，未能考虑其他可影响因素，难以符合当今国际河流水权分配的新发展和趋势。④按流域国贡献率比例分配法，在扣除了河流的整体生态需水后，根据所在地区的相关标准计算人口需水，并依据各流域国境内的产水量比例分配各流域国开发利用的水量，更加合理科学，具有可操作性，符合可持续发展原则，符合国际河流水权分配的发展新趋势。对于3个主要的流域国而言，人口需水采用的分配标准考虑了三国所在的降水量以及流域内的人口数量，依据每个国家年径流量对两河的贡献率分配每个国家可利用开发的水权，运用贡献率的大小对河流水权进行分配，更加公平合理，也更易被三国所接受。而且该方法较之前3种水权分配方法而言，分给了土耳其较多的水配额。土耳其的东部为两河的发源地，其中幼发拉底河的年径流量约为320亿m3，其径流量的88%来自土耳其，剩余的12%来自叙利亚[18]，而伊拉克的径流量贡献率为0。两河流域3个主要流域国家水资源利用程度,土耳其为18.3%,叙利亚为82.7%，伊拉克为85.3%[15],可以看出土耳其对于两河水资源开发利用的程度远远低于叙利亚和伊拉克，土耳其对于两河的年径流贡献率非常大，但其在两河的开发和利用率与其对两河径流量的贡献率是不相称的，虽然土耳其是中东地区水资源最丰富的国家，却不像其他两河的流域国拥有丰富的油气资源，能源较为单一缺乏，所以两河的水资源是土耳其重要的能源来源，该方法给予土耳其更多的水配额，可以促进其对水资源的开发利用，能够极大地缓解本国的能源问题，推动经济的发展，增加就业机会并减少人口的跨界流动，稳定库尔德人聚居。因此，依据贡献率分水的方法能对与土耳其会产生积极的影响[17]。

国际河流对地区安全产生重要影响，首先是国际河流从客观上影响了流域国地缘政治地位。各流域国由于所处的流域位置不同，各流域国境内的自然环境有所不同，降水量也存在差异。一条国际河流会有上游、中游、下游的地理位置和差异，从客观上导致了流域国地缘政治地位的不平等，直接对各流域国的外交政策产生影响，使得各流域国之间对国际河流水资源的争端普遍存在。非洲、亚洲拥有相对集中的国际河流而且人口基数大增长速度快，年人均占有更新淡水和年人均取水普遍较低，对比与其他各洲来说，水资源的争端更为频繁和激烈；其次，国际河流冲突也是影响流域地区安全的重要原因。之前由于在国际河流上的合作开发与管理上的困境，流域国往往各自为政，制定竞争性的水政策，造成河水浪费和污染。倘若不解决各流域国在水资源利用上的争端，很有可能引发流域国之间的冲突，对地区安全造成威胁。产生争端最主要的原因是国际河流水资源的供需矛盾以及流域国之间不公平的水资源利用、占有[19-20]。在中东地区国际河流冲突问题尤为突出，原因是国际河流争端问题与中东的民族、宗教问题纠缠在一起，再加之外国势力对其的干扰，使得中东局势显得异常复杂，两河争端问题的复杂性增加，两河流域对中东的地区安全具有不可忽略的地位；最后，国际河流的合作能够促进和稳定地区安全，依据勒冈州立大学的数据统计，1945—1999年之间，发生了507起国际河流冲突事件，与此同时也产生了1223件国际河流合作事件，国际河流冲突频发的地区同时也是合作更多的地区。因此，虽然国际河流可能会引发争端成为国际冲突的潜在因素，使得流域国之间关系紧张，但是，国际河流也可能成为促进流域国之间良好互动与合作的契机，从而维护国际河流流域的地区安全[15]。采用一种较为合理、各流域国普遍可以接受的水权分配方法，首先解决水资源分配的根源问题，促使两河成为中东地区实现和平与合作的工具，稳定中东的地区安全，促进流域国全面合作是十分必要的。

5 结 语

按流域国贡献率比例分配法，首先考虑了河流的生态需水，因每个流域国所处的地理位置、气候条件、水文特征的不同，很难将生态需水公平地分配到每个流域国，公式计算为整条河流的生态需水，在预留必要的生态需水后对剩余的水资源进行分配避免了各流域国因为分配生态需水的数量而有所争议，生态需水的预留可以维护河流生态环境系统一定功能，符合可持续发展原则，也是国际河流可以源源不断地为流域国提供水资源的基础，各流域国可以普遍接受；其次，公式考虑到流域人口需水的因素，保证流域内人口所必须的用水，在能够满足人们生活所必需的用水后再单独计算可利用开发的水资源，保障了人权，满足了人民生活的需要；最后，按照流域国的产流量的贡献率来分配开发利用的水资源，考虑了各国境内流域对整体河流的贡献，体现了对国际河流以投资比例获得收益的公平理论，虽然对于贡献率小却极其依赖该条国际河流的流域国有所不利，但此种不利可以通过各流域国后续的谈判、合作加以解决，例如：对该条国际河流建立相应的水权制度，运用水权流转和交易的方式解决上述问题，同时保障了水权分配不单单是静态上的权利分配，建立水权制度也能避免水权分配失去发展方向而最终失效[18]。此种贡献率的计算方法，考虑了各流域内人口、流域面积、流域贡献率、社会经济需求等多种因素，比较科学合理，也较能得到各流域国的认可，而且该公式可以根据气候、地势等环境以及其他情形的变化，灵活计算。因此以合理的水权分配方案为前提，流域国之间才有更大可能坐在谈判桌上进行国际河流的开发利用谈判及合作，各流域国也应当不仅考虑自己国家的流域利益，也应当考虑整体的河流利益及其他国家的水资源利益，互相作出让步，为国际河流上的合作为流域国的全面合作搭建平台。此种分配方法也可为我国今后在国际河流上水权分配问题及合作开发提供一些帮助和启发。