宅基地使用权转让合同效力探究——基于30个宅基地使用权转让纠纷的实证研究

邢慕尧，杨 萍

（南京林业大学 经济管理学院，南京210037）

1 问题的缘起

随着社会经济结构的变化，大量农村居民进城务工且在城市落户，农村人力资本专用性下降[1]。导致农村“空心化”现象越来越明显。大量房屋被闲置，加之城市房价的不断上涨，因农民转让房屋引发的纠纷数量不断攀升。在“房地一体”原则下，农村房屋转让势必波及宅基地使用权。学界对转让合同无效认定基本形成了两种观点：①违反法律的强制规定说。此观点有两种视角，一是从宅基地限制流转的角度，提出非同一农村集体成员、村民与城市居民之间的转让合同，违反《合同法》第52 条第5 项这个转介条款之规定[2]，即违反《土地管理法》第63条，从而导致无效。但反对者却认为《土地管理法》第63 条是管理性强制性规定，应依据实际情况认定转让合同效力[3]。二是从违反土地用途管制的角度。支持者依据《土地管理法》第63 条之规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，转让后宅基地的土地用途发生变化，故认为此类转让合同违反强制性规定而无效。但反对者则提出《土地管理法》第63 条之立法目的为维持农业用地的数量，以保证粮食产量。农村房屋转让虽对宅基地使用权产生影响，但并不会改变土地的农业用途，从该角度认定转让无效不妥；②损害社会公共利益说。该说认为宅基地制度的核心在于维护农民的基本生存利益。如承认宅基地使用权转让，将无法保障农民利益，进而影响到对社会公共利益的保护。故认为此类转让合同违反《合同法》第52条第4项而无效。

图1 2008年-2018年101份案例的裁判年份统计

图2 30份样本案例案发时间与起诉时间的间隔时长统计（年）

而在司法实践中，法院对此认定不一，部分法院认为转让合同因违反效力性强制性规定而导致转让合同无效；而也有法院认为《土地管理法》第63 条为管理性强制性规定，应结合实际情况判断合同效力。基于此，本文拟通过对宅基地使用权转让司法判决的梳理，剖析认定无效的理论基础，从强制性规范类型细化中寻求解决司法实践困境的思路。

2 样本案例概况与争议分析

笔者以“宅基地使用权转让”为案由，在无讼网搜索案例，搜索到2 582份生效判决书，添加关键词“强制性规定”进一步检索得到案例101份，案例分布时间为2008-2018年。以与关键词的相关性为顺序抽样前30份案例作为研究样本。

2.1 双方当事人与转让效力情况分析

①双方当事人为同一农村集体成员的转让共有6例，均被法院认定为有效合同。在现有宅基地使用权制度中，符合条件的同一村集体成员之间进行宅基地转让通常有效。但值得关注的是，在个案中，如周明书与曾凡刚、卢玉敏确认合同效力纠纷，审理法院将《土地管理法》第63 条规定认定为管理性强制性规定，这一理解与其他法院并不相同；②非同一农村集体经济组织成员的转让。共有19 例，法院对于此类合同效力的认定不一。被认定为无效合同的比例为89%。合同效力认定的分歧在于对《土地管理法》的规定性质认定不同。一种认为《土地管理法》第12 条、第15条、第63 条是管理性强制规范。另一种认为上述规定是效力性强制规范；③一方当事人为村民、另一方为城市居民之间的转让。共有5例，皆被判定为无效合同。但认定合同无效之理由并不一致。一种认为转让合同违反《土地管理法》第8条、第10条、第62条、第63条之强制性规定而无效。另一种则认为转让合同违反《民法通则》第58条第1款第5项的规定，有损社会公共利益而无效。

通过对上述样本案件的分析，可以发现主要的争议在于法院对同一法条的强制性规定性质认定存在差异，从而产生同案不同判的现象。

2.2 转让时间与起诉时间关联性分析

由图1与图2可知此类案件多发生于2014年—2018年，且在30份抽样案例中有20份案例的案发时间与起诉时间间隔时长超过5年之久。这引起笔者注意，为什么有如此之多的案件当事人的转让时间与起诉时间相隔甚远？

笔者认为，随着市场经济的发展和城市房地产市场的繁荣，农村房屋交易随之被带动，特别是在城市周边的宅基地房地产买卖活动日渐活跃，有数据显示“全国小产权住宅面积至少在10 亿m2左右， 相当于全国城镇居民住宅面积的3.89%（31.6m2/人*81 347万城镇人口=257亿m2）”。2014年—2018 年的城乡改造进程加快，政府多次范围式进行土地用途的重新规划，导致包括宅基地在内的大量农村土地被征收，例如兴化市于2016-2017年先后5次征收农村集体土地。因此导致转让时间与起诉时间间隔长此现象的原因，主要是因征地拆迁补偿导致当初的转让价格与征收补偿价格之间的巨大差异，使得当事人受利益驱使而毁约。

3 宅基地使用权转让合同效力认定理由的学理观点与认定建议

法院对于宅基地使用权转让合同效力的认定主要是以《合同法》第52 条第5 项来判定，核心争议是对《土地管理法》第63 条属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定。因此有必要在明确相关学理争议的基础上，提出本文解决思路。

3.1 强制性规定分类的学理争论

我国关于强制性规范的分类理论主要来自于史尚宽先生的观点。他认为，效力性规范着重违反行为的法律行为价值，以否定其法律效力为目的；取缔性规范着重违反的事实行为价值，以禁止行为为目的，对其的违反，法律行为未必无效[4]。学者在此基础上提出分类观点或方法。①文义解释法。此方法关注法条的文字表达，尤其注意法条中的虚词运用[5]。但付俊伟教授认为强制性规范的识别在大多数情形下不能简单地通过文字表达形式加以判断，而需要考量规范的主要目的。然而此方法对效力性强制性规定与管理性强制性规定的区分较为困难。因为具体的分类仍需要对于法条的具体含义进行分析，单纯以某个词语来判断过于片面[6]。②损害利益类型化方法。此观点认为，法律法规明文规定违反本条规定将导致合同无效或者法律法规虽未明文规定，但继续执行合同将损害国家利益和社会利益时，应当将此条规定认定为效力性强制性规定。相反，法律法规没有明确规定对合同效力的影响，且合同继续有效并不损害国家利益，只会损害当事人利益时，该法规应认定为管理性强制性规定[7]。③实质利益比较的方法。该观点认为强制性规定的分类应当以合同自由与强制性规定保护的利益相权衡。如强制性规定所保护的利益大于合同自由利益，那么此强制性规定应当认定为效力性强制性规定。如小于则相反[8]。在此基础之上，还要考虑认定结果对人们的行为产生什么样的价值引导。

本文认同实质利益比较说。认为法规的强制性规定分类的实质标准应当在于比较其所要保护的两种法益。

3.2 基于实质利益比较说对宅基地使用权转让合同效力之认定

宅基地使用权转让所涉及的两种利益，一种是与宅基地制度设立目的有关，在于保障农村居民的基本生活，体现了国家对农民基本居住条件保障的权益。另一种是农民实现宅基地上房屋财产利益或因征地补偿而取得的利益。

目前我国农村宅基地改革趋向逐渐清晰，即按照渐进式赋权的思路，持续强化农民的宅基地用益物权[9]。宅基地产权安排不是一成不变的，随着经济发展等因素变化[10]。按照宅基地“三权分置”的改革目标，在保障农民宅基地资格权的前提下，有效盘活农村闲置宅基地资源，增强宅基地的财产性[11]。农民将获得更多的经济红利与融资机会，且宅基地转让并不会造成土地农业用途的改变，所以不会损害社会公共利益。而如果严格禁止宅基地使用权转让，农民无关实现宅基地上房屋财产利益，如果其在城市有稳定的居住条件，因房屋无法转让，势必导致其房屋闲置与浪费。以四川省泸县为例，宅基地出现了“分化与相对集聚”的现象，即一部分农村出现“空心”另一部分农村出现聚集复兴现象[12]。

上述两种利益的权衡亦可称“法意”与“人情”的衡量——“法意、人情，实同一体，徇人情而违法意，不可也；守法意而拂人情，亦不可也。权衡于二者之间，使上不违于法意，下不拂于人情，则通行而无弊矣。”[13]如果将相关法条认定为管理性强制性规定，实际的判案时法官可以灵活的依据实际情况去认定合同的效力。这样既可以实现社会公共利益的保障，又可以保护当事人的权益以及交易安全，再者可以防止投机主义的滋生，维护良好的私法范围内的交易环境。

至此，现阶段依旧一概而论的认为宅基地使用权转让所造成的社会公共利益损失大于当事人利益损失是不合理的。故宅基地使用权转让的相关法条应当认定为管理性强制性规定，以解决宅基地使用权转让合同效力认定难题。