基础教育投入的脉络梳理与发展建议

田帆

基础教育，作为造就人才和提高国民素质的奠基工程，在整个教育体系中占有重要地位。2019年7月李克强总理就基础教育改革发展作出的重要批示指出，基础教育关系到每一个人，是提高国民素质、实现国家富强的基础性工程。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻党中央、国务院决策部署，着力在提高质量、促进公平上下功夫，努力办好人民群众满意的基础教育。

改革开放以来，我国高度重视教育发展，基础教育改革取得了显著成效。2018年学前教育毛入园率达到81.7%，九年义务教育巩固率达到94.2%，高中阶段毛入学率达到88.8%。但从现象上看，无论宏观的选拔制度、教育理念及资源配置，还是微观的校园环境、硬件设施及师资水平，屡遭诟病。因此，解决教育发展问题，需要进一步优化基础教育投入，切实提升人民的获得感、幸福感。

政策脉络梳理

1.分级包干阶段（1978-2000年）

改革开放之初，我国财政体制与基础教育均进入新的重建阶段。1980年2月，国务院发布《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的通知》和《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，实行“划分收支，分级包干”（亦称“分灶吃饭”）的财政管理体制。1994年的分税制改革明确界定了中央和地方税收的征收范围，同时建立了中央税收向地方税收的返还机制。

受到财政体制改革的影响，基础教育事业也开始了地方分级管理的教育管理体制改革。1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》确立了“三级办学、两级管理”的基础教育体制。在此基础上，对教育经费的筹措方式也进行了相应的调整，拓宽了资金来源与筹措渠道，包含财政、税费和社会力量等多个方面。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》再次明确了“地方负责，分级管理”的体制，从法律层面规定了中央、地方政府的基础教育责任。经过十几年的发展，全国上下基本形成了多渠道的基础教育经费来源体系，即以财政拨款为主，征收城乡教育费附加为辅，另有社会捐集资、适当收取杂费等补充。

与效率优先的经济制度相呼应，“效率”是这一时期基础教育发展的主题，经费管理权责从中央向各级地方政府下移。从宏观层面看，该时期，一方面基础教育覆盖范围、质量均有所提升，另一方面，基础教育的校际差距就此拉开。

2.理顺权责阶段（2001-2010年）

为了解决基础教育发展过程中出现的各类矛盾，我国从2001年开始进行了意义重大的基础教育体制改革，从制度层面对基础教育发展提供保障。2001年5月，国务院在全国基础教育工作会议上发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，正式确立了基础教育管理“以县为主”的体制。该文件明确了县级政府是基础教育的开办和管理的第一责任者，同时财政转移支付成为中央和省级政府对地方提供经费保障的重要渠道之一。

推动城乡基础教育均衡发展是这一阶段重要的政策目标，国务院于2002年印发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步明确由县级政府“确保按时足额统一发放教职工工资”。于2003年发布《关于进一步加强农村义务教育工作的决定》，强调了在“以县为主”体制下，需要进一步保证农村教育经费来源的稳定性，并要求建立完善的教育经费保障机制。县级政府成为农村教育经费投入与保障的主要责任主体，农村中小学教师工资由县财政专款、专户按时发放，有效杜绝了拖欠农村教师工资现象的发生，免除了农村和偏远地区教师的后顾之忧。“以县为主”的农村义务教育管理体制对加大县级政府对教育经费、教师管理、学校管理与建设的统筹权，促进不发达地区基础教育的健康、可持续发展，具有十分重要的意义。

这一时期，基础教育中的公平问题受到了越来越多的重视，教育经费投入开始向各类“短板”领域倾斜，薄弱地区基础教育质量改善显著。

3.强化均衡阶段（2010年至今）

2010年起，我国基础教育发展进入了新阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（简称《纲要》）提出，把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。《纲要》在保障经费方面也提出了新的要求：一要加大教育投入，健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。二要完善投入机制，进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准。三要加强经费管理，建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率。

■ 绿莎原上 王建/摄

2011年，国务院印发《关于进一步加大财政教育投入的意见》（简称《意见》），明确了教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长、在校生人数平均的教育费用增长、保证教师工资和学生人均公用经费增长的“三个增长”，以及提高财政教育支出占公共财政支出的比重和预算内基建投资用于教育的比重“两个比重”的法定机制。《意见》还提出，要加大各省（区、市）对下转移支付力度。按照财力与事权相匹配的要求，进一步完善省以下财政体制，强化省级财政教育支出的统筹责任，防止支出责任过度下移。省级人民政府要根据财力分布状况和支出责任划分，加大对本行政区域内经济欠发达地区的转移支付力度。2018年国务院办公厅印发的《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》中专门提出，要重点保障义务教育均衡发展，始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重，落实政府责任。要不断提高教师队伍建设保障水平，健全中小学教师工资长效联动机制，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平，力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题。要着力补齐教育发展短板，积极支持扩大普惠性学前教育资源、普及高中阶段教育、发展现代职业教育，财政教育经费着力向深度贫困地区和建档立卡等家庭经济困难学生倾斜。

这一阶段，以促进公平为核心目标的均衡发展成为基础教育的发展主题。经费保障制度比以往更加完善，同时强化了省级财政支出的统筹责任，基础教育薄弱学校教育质量得到进一步提升。但与此同时，由于经济发展差异、既有政策路径依赖、社会竞争压力不断加大等因素，公平问题的解决效率并未赶上追求效率而加剧不公平的步伐，基础教育的校际差距并未明显缩小。

发展建议

1.加大基础教育投入规模

要想从人口大国走向人力资本强国，基础教育必须达到世界先进水平，财政投入是实现这一目标的基本保障。虽然我国已经连续多年保持教育财政性经费占GDP比例一直不低于4%，但与很多发达国家相比，在教育投入特别是基础教育投入方面尚有差距。可考虑在现有“三个增长”基础之上，探索新的增长机制，保障教育投入进一步增长，同时加大向基础教育领域倾斜力度。力争利用10-15年时间，使我国基础教育财政支出占GDP比例超过经合组织国家平均水平。

2.教育投入向薄弱学校倾斜

发展基础教育，必须保障教育公平。基础教育阶段的教育公平意味着要让受教育者有更为平等的机会参与未来的社会竞争，因此推动教育公平需要缩小同类型学校之间的校际差距，这就要求教育投入需要进一步向薄弱学校倾斜。在区域内部，应当有效利用教育投入推动基础教育在县域的高质量均衡发展，将义务教育县域均衡政策向高中及中等职业学校延伸，补齐薄弱学校办学短板。在区域之间，应当以经济发展水平等明确的指标为标杆，建立统一规范的转移支付方式，增加转移支付制度的有效性和透明度。

3.教育投入向人员倾斜

比起硬件差距，校际教育质量的差距更多是由教师教学水平差距造成的，因此教育投入应当进一步向人员投入倾斜。一方面要完善激励制度，提升基础教育教师工资水平，提高教师岗位吸引力。另一方面要通过激励制度推进教师交流轮岗等政策改革力度，将激励的目标由“永久留任”向“阶段性就职”转变，引导相对发达地区基本公共教育服务人才赴基本公共教育服务水平相对落后地区短期就职，加大任期结束后的奖励力度。同时，还可考虑成立专项基金推动远程教育发展，籍此缩小校际教育质量差距。

4.引导社会力量参与教育投入

基础教育投入还要充分调动社会力量。一方面要进一步放宽社会力量进入基础教育的准入门槛，同时引导其向欠发达地区、薄弱学校倾斜，为有志于从事慈善教育事业的社会组织及企业搭建桥梁。另一方面，从促进社会公平，提升满意度、获得感的角度出发，鼓励社会力量参与基础教育投入的决策、实施和评估等环节。