破解预算执行难题

陈敏

近日，重庆市人大预算联网监督系统发出了“预警”：截至2019年11月14日，有13个市级部门的当年预算执行进度不到40%。随后，市人大财经委、常委会预算工委向这13个部门发出“提醒”，要求其说明原因。

为什么这些部门的预算执行进度如此缓慢？市人大财经委相关负责人表示，主要是粗放式的预算编制造成。

预算执行进度慢 经费被砍

重庆市人大预算联网监督系统2019年10月举行启用仪式，但该系统当年初就已开始试运行，通过半年多的运行，效果初步显现。系统为常委会审查批准预算调整方案、开展2020年预算公开评审提供了数据支撑。

据介绍，市人大预算联网监督系统的关键作用是，发现年初预算执行到位率不高、预决算差异大、其他收支占比大、预决算编制不细化、部门预算收入编制不完整、年度数据口径不一致等问题。

而就在近日，市人大预算联网监督系统发出了“预警”，系统显示，截至2019年11月14日，有13个市级部门的当年预算执行进度不到40%。

市人大财经委、常委会预算工委向这些部门发出了《关于报送支出预算执行进度缓慢情况的函》，要求其分析说明原因，提出整改措施，并及时反馈整改进展情况。

接到人大发出的函件后，这些部门对预算执行缓慢的原因进行了说明。如：四川美术学院就表示，目前没有形成支出的财政资金项目经费主要是“双一流”建设经费、国际化人文特色项目经费、智能设计国际学院项目经费等。而尚未支付的主要原因是，这几个项目是较大的复合工程，包括师资队伍建设、学术交流、人才培养等，有一定的周期性，以致项目实施缓慢。

对于各部门的原因说明，市人大财经委、常委会预算工委表示，将持续跟踪财政资金支出进度和整改落实情况，必要时，将督促市财政局调减预算，收回财政资金。

预算的目的在于规范政府收支行为，统筹管理，实现对经济运行的调节。

目前，一些地方已开始实践将预算绩效评价结果作为下一年度部门预算安排的重要依据，倒逼部门切实转变资金管理使用理念，进一步提高财政资金使用效益。

近日，在重庆市北碚区童家溪镇就出现了部门预算被砍的情况。

童家溪镇城管办在今年的预算中申报了2200万元资金。镇人大组织预算审查小组评审后，直接砍掉了60%。之所以挤掉这么多“水份”，主要还是该部门在2019年的项目预算执行中存在进度缓慢的问题。如：在编制2019年预算时，镇城管办申报了30万元资金实施“铁路沿线彩钢屋顶”项目。2019年10月，镇人大在例行约谈部门负责人时了解到项目进度非常慢，这笔费用被收回。

而在编制2020年的预算时，该部门又在这一项目上申报了1000万元资金。审查时，这笔经费直接被全部砍掉。预算审查小组表示，镇城管办对相关工作不熟悉，工程控制能力差，为了提高财政资金使用效益，决定砍掉这笔经费，待项目成熟时再行申报。

在童家溪镇人大主席向文看来，基层普遍存在预算编制随意性大的问题，并且基层政府向人大作的预算报告质量不高，不够完整、真实、具体，预算审查和批准流于形式，而造成这些问题的原因是对预算执行缺乏监督制约。对此，该镇人大及时总结经验，制定了《童家溪镇人大预算审查监督办法（试行）》，为镇人大开展预算审查监督工作提供了制度保障。

预算编制粗放 执行难到位

为了避免预算执行不到位，重庆市一些区县正在探索对预算执行情况进行过程监督。

重庆市江北区人大常委会就建立了部门项目支出预算执行进度季度通报制度，每年的4月、7月、10月上旬，对上一季度的部门项目支出预算执行进度进行通报， 12月上旬对10月和11月的部门项目支出预算执行进度进行通报。

具体做法是：对预算执行进度用绿、黄、红三种颜色进行标注，预算执行进度达到正常或低于序时进度10个百分点以内的（含10个百分点）为绿色;低于序时进度10个百分点至30个百分点的（含30个百分点）为黄色;低于序时进度30个百分点以上的为红色。

“在监督过程中，我们发现有的部门存在预算执行慢、资金使用效果差等问题，通过通报，可以进一步提高监督的针对性和时效性。”江北区人大常委会预算工委主任廖缚彪介绍，在对2019年第3季度全区62个部门项目支出预算执行进度进行跟踪时，就有18个单位因推进缓慢收到“红牌”。“项目支出预算执行进度通报将直接影响各单位下一年预算安排，如果连续两个季度被通报为‘红色，次年部门项目预算就会受到影响。”廖缚彪说。

在推进人大预算监督向支出预算拓展中，重庆市人大财经委、常委会预算工委也进一步强化了对预算执行过程的监督，加强了对执行进度、执行中反映出的问题的跟踪。近日对被“提醒”的13个部门的原因说明分析表明，一些项目前期准备不足，没有充分论证，导致预算盲目，造成资金闲置浪费;一些项目未成熟就申请当年预算，让钱等项目。

据了解，重庆市部门预算公开评审每年10月开始，历时1个月左右，评审的重点是项目的立项依据、项目前期工作及可行性、项目预算的合理性、项目绩效目标的科学性和可评价性等。

通过三年的公开评审，极大提高了预算单位对部门预算编制的重视程度，而公开评审也有效促进了项目储备和项目库建设，项目预算合理性明显提高;优化整合了专项资金设置，基本解决了同类专项多头安排、交叉重叠等问题，打破了长期以来形成的“基数+增量”的预算分配模式。目前，重庆市38个区县和两个开发区都已全部开展了预算公开评审。

“预算公开评审，取得了明显成效，但通过评审，我们也发现，在预算管理的体制机制上，仍存在一些深层次问题。”市人大财经委、常委会预算工委相关负责人表示，一些项目的前期论证、储备不到位，执行效率不高、绩效不好、监控不到位，执行后缺乏矫正机制;一些部门截至公开评审时，当年预算执行进度还不到50%，但下一年仍依照此规模申报预算;面对目前基本支出、一般性项目、重点项目的分类体系，一些部门频繁调整，以规避跟踪监管。

另一方面，很多项目缺乏明确的测算标准或者测算标准不一致，且行业内也无统一规划和统筹部署，特别是项目评审细化到二级以后，一些领域的项目数以百计，专业性极强，标准不明确，这使得公开评审成了“看签批、看文件”，难以从成本角度衡量评价，更多只是向被评审单位传递压力。

“从根源上说，项目预算执行进度慢与年初预算编制不细化、不详实有关，很多部门的编制比较粗放。” 市人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任毛玉树表示。

多维度推进绩效评价

预算编制是个细活，预算管理也不能粗放。

市人大財经委相关负责人介绍，前几年，市人大通过公开评审发现，一些部门年度间的绩效指标缺乏延续性，无法进行比较分析;绩效指标多为产出类指标，效益类和满意度指标较少，项目缺少量化标准;部门整体绩效目标编制较粗，未能全面反应部门宏观职能和市委、市政府战略部署，也未能与部门年度工作计划有效衔接。

因此，在2019年的公开评审中，市人大注重突出绩效导向，开展重点项目事前绩效评估，将评估报告作为公开评审的重要参考;要求编报部门整体绩效目标，对接部门职能职责和重点工作，反映核心业务实施效果;新增编报以往年度的绩效目标自评结果和运行监控情况，全方位、全过程衡量资金使用效益。

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

早在上世纪90年代，浙江温岭等地人大就开始探索预算绩效评价。近年来，全国各地各级人大加大了探索力度，如委托审计部门、中介机构对重点专项资金开展绩效评价。重庆市一些区县也开展了第三方绩效评价。其中，很重要的一点是建立了委托第三方开展绩效评价制度，对评价项目、评价内容、评价指标、评价机构、评价工作程序、评价结果应用等做出规定。同时，有效嵌入了审计部门的绩效审计、财政部门的绩效评价，多维度推进绩效评价工作。下一步，市人大财经委还将把推进人大预算审查监督拓展改革与贯彻落实党的十九届四中全会精神结合起来，进一步完善市人大预算审查监督拓展改革的具体举措，切实增强人大预算审查监督实效。