浅谈高质量发展形势下的法治烟草建设

袁雪

摘 要：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，法治烟草建设是社会主义法治国家建设体系中的重要组成部分。30多年发展实践充分证明，烟草行业因法而兴，循法而治，法治是确保行业持续健康发展的有力推动和根本保障。本文阐述了高质量发展新形势下法治烟草建设的核心要义和重要意义，分析了法治烟草建设面临的问题，并对法治烟草建设提出了一些思考和建议。

关键词：法治;烟草;高质量发展

党的十九大报告明确全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，将制度建设、治理体系建设、治理能力建设，以及战略任务和重大改革举措全面纳入法治轨道，确保到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。烟草企业作为国民经济建设发展的重要力量和国家财税收入的重要支柱，深入贯彻落实全面依法治国总目标、推进行业法治建设是烟草行业的政治责任，更是不可推卸的工作职责，也是行业发展的必然之路。立足新时代，烟草行业要更加充分地发挥法治对于行业发展的引领、规范和保障作用，坚持运用法治思维和法治手段破解发展难题，善于运用法治方式开展工作，以法治促进行业高质量发展。

一、新形势下法治烟草建设的核心要义

“法，国之权衡也，时之准绳也。” 十九大报告明确指出，坚持全面依法治国，必须推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。新时代烟草行业全面深化法治建设也要紧紧围绕这十六字方针，在烟草专卖制度的规则和体系之中来审视。2018年全国烟草法规体改工作会议指出，专卖制度视角下的法治烟草核心要义，即法治烟草是烟草专卖制度的内在要求和实现方式;新时代建设法治烟草的基本要求，即不断强化烟草专卖法律体系在行业的有效实施。只有持续推进法治烟草建设，才能推动行业更加严格规范，确保行业高质量发展持续健康。

二、新形势下法治烟草建设的重要意义

法治社会是社会发展的必然产物，在当前市场经济管理方式日趋完善的大背景下，法律的支撑和保障作用已成为了推进烟草行业高质量发展的重要力量。

（一）新时代巩固和完善烟草专卖制度的必然要求

以烟草专卖法为核心构建起来的烟草专卖制度是烟草行业的基本制度，符合我國的基本国情，是行业三十多年来赖以生存发展的根本保障。依法行政、依法管理、依法生产经营，是烟草专卖法赋予行业的重要职责，但烟草行业在法律实施过程中，尚存在执法监督不严、经营不规范和管理不到位的问题，一些涉烟问题甚至会被片面化、扩大化，严重影响行业的形象。面对新形势，依法真正把各种行为纳入法治轨道，以法治促进行业高质量平稳发展，是支撑烟草行业继续前行、深化改革的思想基础和工作基础。

（二）新时代适应行业高质量发展的必然要求

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展，是新时代烟草行业必须扛起的重大责任。烟草行业集人财物、产供销、内外贸于一身，产业链条长，管理层面多，资金流量大，必须依法而行、以法保障。2019年全国烟草法规体改工作会议上提出，要充分认识法规体改工作对建设现代化烟草经济体系、推动行业高质量发展的重要意义，明确目标，准确定位，积极推动法规体改工作迈向高水平和深层次。要深入推进法规队伍正规化、专业化、职业化建设，打造高素质法律顾问团队，为实现行业高质量发展提供强劲的改革动力和坚实的法治保障。

（三）新时代适应复杂多变的外部法律环境的必然要求

当前，随着全面依法治国战略的持续深入，各项改革的纵深推进，烟草行业所处的法治环境更加严格，遇到的困难和挑战也更加严峻。法治新时代对社会公平、正义、安全、秩序等方面日益增长的法治要求与烟草行业依法行政、依法经营和依法管理的法治化水平不相适应的压力日益突出，法治烟草建设形势依旧刻不容缓。在“放管服”改革背景下，因烟草广告法律风险、反垄断法律风险、知识产权法律风险等引发的法律纠纷和涉烟诉讼日益增多。社会上控烟履约面对“习惯性”质疑和“片面化、绝对化、扩大化”的过激倾向，这些质疑和过激行为往往也会滋生各类法律风险。为有效应对这些新情况、新问题，就要更加注重加强对涉法领域重点问题、热点问题、疑难问题和前沿法律问题的研究分析，打好防范和化解重大系统性法律风险的攻坚战。

三、新形势下法治烟草建设面临的问题

近年来，烟草行业在法律宣传、涉烟立法、法律监督、行业改革等很多方面取得了显著的工作成效，但法治烟草建设也面临着严峻形势和亟待解决的问题：

（一）依法行政方面

针对物流寄递、新型烟草制品走私等新领域的涉烟案件呈现井喷式增长，现行烟草专卖法律、法规、规章均缺少明确规定，导致案件办理中在情报信息获取、大数据分析、案件经营、证据固定等方面的规范建设不足，有些地方出现了越权执法、违法行政等性质严重的法律风险。行业不同地区均不同程度存在对执法证据的片面认识，各地烟草局多头探索、做法多样，对调查取证工作的严肃性不够，专卖执法依然存在着调查取证不符合程序规定的问题。烟草联合执法涉及公安部门、海关、邮政、市场监管委等多个部门，由于《烟草专卖法》对这些部门的工作分配和合作机制没有做出明确规定，各部门之间缺乏协调性，再加上烟草执法的权限有限，使得烟草执法工作存在“取证难、追查难、追究难”的问题，削弱了烟草行政执法的力度。

（二）依法经营管理方面

近年来，行业个别单位滥用烟草专卖法赋予的卷烟专营地位，在货源供应上选点投放不合理，实行差别待遇，搞捆绑销售或在交易时附加不合理条件，导致货源投放与市场需求不匹配，供需结构性矛盾较为突出。这些行为既触碰了国家法律的红线，更动摇了行业发展的根基，对专卖制度的权威和地位产生了极大的损害。同时，行业内干部职工的风险防范意识以及面对一些系统性法律风险和突发法律问题、法律事件的应急管理和处置能力有待进一步提升;法规工作标准运用深度不够，运用法治思维和法治方式深入思考深化行业改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力还需要大力加强。

四、新形势下法治烟草建设的路径思考

烟草行业应对挑战、防控风险，最有效、最现实的选择就是全面深入推进法治烟草建设，贯彻高质量发展要求，解决在法律实施过程中的缺位、越位和错位问题，最大限度地消除影响专卖制度的隐患和风险，努力在法治轨道上打牢专卖制度长治久安的坚实根基。

（一）牢固树立法治思维，全面构建政令畅通、规范高效的法规服务保障体系

更加注重用法治思维谋划工作，将法治要求贯穿决策、执行、监督各环节，用法治形式覆盖行政执法和生产经营管理全过程和各方面，坚决做到在法治之下想问题、作决策、办事情。深耕制度管理工作，定期组织开展制度立、改、废清理和汇编成册工作，对已经发布的制度文件实行动态化、清单化管理，使现代经营管理制度的优势、韧性、活力和潜能不断增强，形成符合行业高质量发展要求的规章制度体系，逐步将所有的权力运行和行为规范纳入法治化轨道。

（二）创新普法宣传教育工作机制，构建有效的法制宣传教育体系

严格贯彻落实“谁执法、谁普法”的普法责任制，建立普法责任制清单，明确责任主体。在普法宣传人才合理配置方面，逐步壮大普法讲师团队伍，把专业素养过硬、工作成果突出、具有法律职业资格的专业人才聚集起来。对行业内部普法，要突出精准、分类指导，切实提高干部职工尊法学法守法用法意识，逐步培养在法律实践中运用法律知识和方法思考、分析、解决问题的法律思维。对行业外部普法，要因地制宜、突出重点，为卷煙零售客户、消费者、社会群众提供多样化、多元化、交互性法制宣传，将法治宣传触角延伸至社会各个角落，多举措构建多位一体的普法新格局。

（三）聚焦重点领域和关键环节，积极完善法律风险防控体系建设

开展重点领域和关键环节法律风险防控课题研究工作，对相关领域进行法律风险评估，在专卖执法、互联网营销、物资采购、工程建设、合同管理、控烟履约、人事用工、烟草广告宣传等风险高发领域提出前瞻性分析和防范可行性建议，为行业重点领域发展提供参考性防控对策，着力构建“事前全面预防、事中有力控制、事后有效救济”的法律风险预案体系。强化应急管理，建立风险报告制度，避免个别风险、局部风险演化升级为系统性风险。

（四）秉承依法行政理念，积极打造严格规范公正文明的执法体系和监督体系

专卖执法部门和法规部门要秉承“严格规范公正文明”的执法理念，确保政策规定宣传贯彻落实到位，让每一个执法案件、每一份执法文书经得住法律的检验、经得住实践的检验，努力让人民群众感受到公平正义。首先，要确保主体资格合法。加强执法资格管理，从严加强对执法徽章和检查证的申领、使用管理，规范裁量行为，防止专销协同超越权力边界。第二，要促进执法程序和适用法律合法适当。强化源头治理，着力完善专卖执法程序，加强对专卖执法人员调查取证和法律适用能力的业务培训。第三，要保证案件质量。确保不办错案，切实做到以事实为依据，以法律为准绳，严防权力寻租、徇私枉法，坚持专卖行政执法案卷评查工作制度化、常态化与标准化。第四，提升专职队伍素质。改进专职队伍培训、考核和激励的方式方法，不断提升队伍的风险处置能力、实践应对能力和法律维权能力，有效解决本领不足、本领恐慌、本领落后的问题，确保专职队伍素质能力跟上行业高质量发展的节拍。

总之，新时代新任务，法治烟草建设永远在路上。烟草行业要从工作大局和长远发展的战略高度，以更高标准、更严要求推进法治烟草建设，用法治思维凝聚行业共识，用法治方式引领改革进程，用法治手段保障发展成果，为行业高质量发展助力护航。

参考文献：

[1]卢勇华.新时代对于法治烟草工作的再认识[J].中国烟草.2018（2）期：58-59.

[2]本报评论员.为行业高质量发展提供改革动力和法治保障[N].东方烟草报.2019-03-21（01）.

[3]卢媛.展现深化行业改革新作为 谱写法治烟草建设新篇章[N].东方烟草报.2019-03-20（01）.