为浦东开发开放提供有力法治保障

张楠

1990年4月18日，时任国务院总理李鹏宣布：“中共中央、国务院决定，要加快上海浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。”浦东开发开放自此拉开了序幕。

今年是浦东开放开放30周年。30年来，市人大及其常委会始终注重以法治方式引领助推浦东开发开放，制定了数十件与其相关的地方性法规和法律性决定。可以说，为浦东大胆试、大胆闯、自主改提供了不可或缺的法治保障。本文特撷取30年里3件为浦东“量身打造”且具有突破性的立法项目再回首，重温当年的立法往事，探寻市人大及其常委会立法决策与浦东开发开放改革决策同频共振的脉搏。

1996年：外高桥保税区条例

已废止却永远被记忆

“本条例自2014年8月1日起施行。1996年12月19日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议通过的《上海外高桥保税区条例》（以下简称保税区条例）同时废止。”

这是《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称自贸区条例）最后一章的最后一条，它宣告了自贸区条例的诞生，也正式宣告保税区条例“寿终正寝”，退出了历史舞台。

芳林新叶催陈叶，流水前波让后波。30年来，我们似乎并未因为保稅区条例成了“陈叶”和“前波”而让它退出我们的记忆，反而一遍遍地提起它，回忆它。为什么？

为什么这部已经被废止的法律有这么大的“魔力”？让我们难忘、让我们津津乐道？

带着这些疑问，记者翻开了当年的立法档案。

1990年4月，中共中央、国务院作出了开发开放浦东的决定，同年6月，国务院批准在浦东成立全国第一个规模最大、开放度最高的保税区——上海外高桥保税区。它集自由贸易、出口加工、物流仓储及保税商品展示等多种经济功能于一体，规划面积10平方公里。

到1996年，全国已陆陆续续设立了十多个保税区。但由于种种原因，当时国家层面尚未制定有关保税区的法律法规，对保税区的性质和功能没有明确的界定，保税区的管理体制、海关监管方式、税收管理制度等都缺乏法律法规依据。这就给当时外高桥保税区的规范运作和快速发展带来了不小的困难，亟需通过立法为保税区发展保驾护航。

但立法的难度不小。市十届人大财经委主任委员、立法起草小组成员侯旅适说：“由于国家对保税区的性质和运作没有一部法律来规范，因此各方面对保税区的看法很不一致，这就决定了立法的难度。”——一难，难在无上位法可依。

同为立法起草小组成员的市十届人大财经委委员尹荣昌说：“作为上海第一个地方性经济法规，其意义和影响举足轻重。立法的政策性强、协调面广，难度可想而知。”——二难，难在上海也是“零经验”。

这些困难就意味着保税区条例的立法工作毫无先例可循，只能是“摸着石头过河”。

为使条例制定地科学、严谨、全面、实用，立法起草小组进行了大量的研究工作，共计收集国内外有关法律、法规文本20多份，调研足迹遍及国内12个保税区、国外10个自由贸易区。最终历时2年多，这份凝聚着无数人心血的条例草案在市十届人大常委会第三十二次会议上一次审议便全票通过。此后，各地政府相继为当地的保税区立法。

保税区条例创下了市人大常委会立法史上的诸多“第一”：上海第一部地方性经济法规、为浦东开放制定的第一部创制性法规、第一部在市人大常委会上一次审议便全票通过的法规、第一部为使法规符合国际惯例而进行出国调研和考察后制定的法规、第一部在国内同期公布英文版本的地方性法规、第一次全程邀请立法专家参与的地方立法……但它的意义远不仅仅限于这些“第一”上。

条例的公布，还更好地实现了保税区经济的跨越式发展。截至2019年11月，外高桥保税区经营总收入达到了17000多亿元，商品销售总额15900多亿元，进出口总额8100多亿元。

在谈到保税区条例的立法意义时，时任市人大常委会副主任沙麟说：“条例创制性地对保税区的一些重大问题作出规范，为国家立法积累了经验，也为其进一步与国际上规范的自由贸易区接轨，为今后更广泛领域的世界贸易留下了余地。”

问题到这里或许就有了答案。保税区条例之所以让我们念念不忘，是因为它诞生的艰辛、创下的“第一”、巨大的实践成效，以及它所展现的事不避难、敢为人先的立法精神。这些都为后来“更高阶”的自贸区立法提供了“巨人的肩膀”。

2009年：促进保障浦东综改试点决定

法制框架内最大限度“东事东办”

2005年6月21日，浦东在众多申请综合配套改革试点的“竞争者”中脱颖而出，率先获得国务院批准，成为全国首个综合配套改革试点区。这是浦东开发开放史上的又一件大事。

那年，是浦东开放开放的第15年。浦东已基本奠定了在长三角地区乃至全国的经济龙头地位，但浦东的发展也面临新的挑战，开发开放之初所享受的国家优惠政策效应即将全面到期，下一步如何发展至关重要。综合配套改革试点，成为了浦东“二次创业”的起点。

与以往单兵突进的改革不同的是，综合配套改革是要从政府职能、经济运行方式、社会结构等多个领域全面深入推进改革，从而形成相互配套的管理体制和运行机制。据了解，国务院当时没有给予浦东任何优惠政策，唯一给的就是“先行先试”的权力。当时，还出现了一个“网红词”来描述浦东所获得的先行先试权——东事东办。

但“东事东办”不等于没有“规矩方圆”，可以“随意乱办”。时任浦东新区发改委副主任的蒋慧工，曾全程参与浦东综合配套改革试点的申办、落实和推进工作。他对此有一个很形象的比喻：“浦东的改革不是闯红灯，而是创造新的符合社会主义市场经济的信号灯系统，应当法律先行。”浦东的综合配套改革实践离不开强有力的法律支持和法治保障。

随着综合配套试点如火如荼地推进，浦东出现了一批改革创新的“亮点”，如外汇九条”试点、张江“零收费”试点、“服务外包”试点、设立张江风险投资引导基金、推进“大通关”、建立全市首家区级市民中心、探索“区镇合一”管理体制、街道办事处剥离招商引资职能等。这些“亮点”已经成为浦东综合配套改革试点的重要“生长点”，需要市人大常委会通过作出相关授权决定，将其纳入法制框架内。

另一方面，浦东改革创新的自主权和对浦东改革创新的要求不相匹配、浦东改革突破的要求和法制保障衔接“不牢”等“堵点”，也需要市人大常委会通过立法来予以疏通。

2007年4月26日，市十二届人大常委会第三十五次会议审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》（以下简称综改决定）。

连同标题在内，这份综改决定只有短短的572个字，大约2分钟就可以读完，但其背后体现的却是市人大及其常委会为浦东又一个“首次”所作出的突破性立法尝试。

——先行先试肯定“亮点”。对地方性法规未规定的事项，在与法律、行政法规不相抵触的前提下，可以由市政府或浦东新区政府先行制定规范性文件，此举明确了浦东改革创新的合法性。

——变通执行疏通“堵点”。在遵循国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，可以对地方性法规规定的行政管理主体具体条件、操作程序、期限等作出相应调整，使浦东获得了变通执行的法律依据。

此外，浦东新区人大常委会还可以就推进综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人大常委会备案。“这是地方人大在立法授权方面作出的首次探索和创新。”时任浦东新区人大常委会内务司法工作委员会委员的高纪选说。

作为浦东综合配套试点工作的“基本法”，综改决定是在本市的权限范围内最大程度地为浦东综合配套改革铺平道路，体现了立法决策和改革决策的有机结合。它为浦东的综合配套改革解除了后顾之忧、扫清了前行障碍，法制框架内冲破体制机制藩篱的浦东也因此获得了更大的改革底气与创新活力。

如今，浦东的综合配套改革已经先后完成了五轮三年行动计划，历经了15年的发展，推动了300多项改革任务，为全国改革开放探索了新路、积累了经验、提供了示范。浦东也开始由享受政策优势转变为享有体制优势的地区。对于浦东综合配套改革所取得的成绩，如果用更平实、更直观的话来形容：对落户这片土地的企业来说，办事更方便;对居住该区域的百姓来说，生活更舒心。

2014年：自贸试验区条例

上海地方立法史上的“第一法”

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区举行挂牌仪式，标志着以外高桥保税区为核心区的自由贸易试验区正式成立。这是我国第一个国家级的自由贸易试验区，也是浦东开发开放史上又一个令人瞩目的“第一”。

对于自由贸易试验区，浦东其实早在30年前就将雄心和远见写进了当时外高桥保税区的英文翻译中——Free Trade Zone，直译为自由贸易区。

为保证对外宣传的连贯性，自贸区和保税区的英文翻译是一样的，但二者却有着最为本质的区别——自贸区属于境内关外，海关对于进入自贸区的货物一般不予干涉;而保税区则属于境内关内，货物一旦进入保税区，就要接受海关监管。

这意味着30年前适用于外高桥保税区的条例已经“过时”，自由度更高、创新性更强的自由贸易试验区需要一部全新的法律来为其建设和发展保驾护航。

建设自贸试验区事关浦东乃至上海和全国的长远发展，为自贸试验区立法也成为当年市人大常委会的头等大事。经过多次的立法调研以及多平台公开征求意见，历经“三审三表决”，《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称自贸区条例）于2014年7月25日的上海“小人代会”上表決通过。

市人大常委会法工委主任丁伟说：“自贸区条例作为中国（上海）自由贸易试验区的‘基本法，堪称上海地方立法史上最具影响力的‘第一法，将成为自由贸易试验区可复制、可推广经验的重要载体。”

即使是今天来看，当时被视为“第一法”的自贸区条例，其亮点之多、影响之深也是空前的。

上世纪70年代，上海设立一家外资企业的审批手续极其复杂，最多时需要盖126个图章，历时15个月，这主要归因于我国当时实行的外资管理审批制。根据外商投资产业指导目录，境外投资被分为鼓励、允许、限制、禁止四大类，每一类都有不同的审批标准、审批程序和审批要求。而自贸区条例首创的负面清单管理模式则是“反过来”——列明不能投资的领域和产业，清单之外，外商投资可以畅通无阻。此后，随着负面清单逐渐缩短，从最初的190条减少到2018年版的45条，教育、医疗、旅游、保险等行业的新型企业纷纷涌现。

如今，负面清单的概念已经远远跃出了自贸试验区的范围，全国各级政府、企业等都在强调负面清单管理，它所带来的不仅仅是管理方式的改变，更是管理思维的巨大变化，这也成为浦东最大的“软实力”输出。

六年来，自贸试验区已从最初的28.78平方公里拓展到120.72平方公里，范围涵盖外高桥保税区、外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区、金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区七个区域。

随着条例实施范围的不断扩大以及国内外经济形势所发生的深刻变化，2018年5月，市人大常委会正式启动了自贸区条例首次修订工作。浦东自贸试验区建设也将继续在法治轨道上实现更多的突破与创新。

结 语

30年来，浦东在开发开放过程中，实践了一项又一项“率先”，实现了一项又一项“领先”，制度创新已经被深深植入了浦东的基因。

由开发开放之初的享受国家政策优惠转变为享有体制创新优势，进而成为国家政策的“试验田”，不断输出好的经验、做法和制度。浦东这一由“输入”到“输出”的转变，无不闪耀着首创精神的光芒，而每一次与浦东“首创”性改革相伴的，是市人大及其常委会适时作出的立法决策。注重在法治轨道上进行改革，也成为了浦东开发开放30年来最为重要的经验之一。

2019年7月25日，市十五届人大常委会第十三次会议表决通过《上海市人民代表大会常务会委员会关于促进和保障浦东新区改革开放 实现新时代高质量发展的决定》，就浦东开发开放提出了一批具有突破性、影响力和宣誓意义的支持举措，这也必将成为三十而立的浦东再出发的强劲“助推器”。