乡村振兴背景下的农村土地整治研究

赵舒 杨子生

摘要    在乡村振兴战略背景下，本文在分析总结国内外农村土地整治等相关研究基础上，研究我国农村土地整治现阶段仍存在的问题，提出解决措施;并将乡村振兴战略中“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字方针与农村土地整治结合，分析在这一背景下实施农村土地整治的科学意义。乡村振兴为农村土地整治提供驱动力，农村土地整治为乡村振兴战略实施提供着力点，有力有效解决“三农”问题，优化农村土地资源利用结构，推动农业农村发展。

关键词    乡村振兴;农村土地整治;生态保护

中图分类号    F321.1        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）07-0257-03                                                                                     開放科学（资源服务）标识码（OSID）

Research  on  Rural  Land  Improvement  Based  on  Rural  Revitalization

ZHAO Shu    YANG Zi-sheng *

（Institute of Land Resources and Sustainable Development，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming Yunnan 650221）

Abstract    In the context of the strategy of rural revitalization，based on the analysis and summary of related researches on rural land improvement at home and abroad，this paper studied the problems that still exist in China′s rural land improvement at this stage，proposed solutions，combined the 20-character policy of "prosperous industry，ecological livability，rural civilization，effective governance，and affluent life" in the rural revitalization strategy with rural land consolidation，and analyzed the scientific significance of implementing rural land consolidation in this context.Rural revitalization provides the driving force for rural land improvement，rural land improvement provides a focal point for the implementation of rural revitalization strate-gies，effectively solves the "three rural" issues，optimizes the structure of rural land resource utilization and promotes rural development.

Key words    rural revitalization;rural land improvement;ecological protection

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，并提出实施“乡村振兴战略”。要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重[1]。党的“十九大”审时度势提出新时代的中国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，强调实施乡村振兴战略的核心是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分等突出问题，弥补全面建成小康社会的乡村短板。土地是农村最大的资源和最宝贵的生产要素，乡村振兴战略的实施离不开土地资源的保障作用。长期以来，土地整治作为一项与土地利用密切相关的综合性工作，其在保障粮食安全、破解农村发展用地难题、促进城乡统筹发展、促进生态文明和美丽乡村建设等方面发挥了重要作用[2]。因此，现阶段应该将乡村振兴战略与农村土地整治相结合，在乡村振兴的背景下探讨农村土地整治模式，促进城乡统筹发展，有力有效解决“三农”问题。

土地整治起初称为“土地整理”，最早起源于13世纪的欧洲国家[3]。德国、法国、俄罗斯等国开展土地整治实践的时间较早，随后荷兰、澳大利亚、日本等国卓有成效的土地整治工作也推动了其发展进程。国外土地整治模式可简要划分为3个部分：由16世纪至19世纪以农用地整理为主的模式、20世纪初到50年代以城镇用地整理为主的模式、20世纪70年代至今以保护和改善生态环境为主的整理模式[4]。各国根据自身情况对土地整治活动进行积极探索与研究，积累了丰富的经验，众多国外学者也不断将其内涵与应用进行外延拓展。在技术创新方面，基于土地整治工作是一项复杂的系统活动，Martínez R等[5]提出以地理信息系统为平台研究半自动化土地整治预测软件;而在探讨土地整治与生态环境的关系上，Vladan -Doki■和Stevan Maro？觢an[6]以塞尔维亚某试点项目为研究对象，依据适用性、弹性、经济可行性、可持续发展原则以及和谐原则等基本准则制定土地整治策略，并因地制宜确定3种土地整治模式：综合强制型、投资项目型以及简单自愿型。总的来讲，国外的土地整治是随着社会主体需求而不断调整深化的过程，这在一定程度上为我国土地整治工作观念创新、知识创新及理念创新奠定了相应的基础。我国土地整治成为真正的一门学科和一项技术工作，始于20世纪50年代[7]。我国土地整治大致经历了3个階段：发育阶段（1987—1997年）、发展壮大阶段（1998—2007 年）和综合发展阶段（2008年至今）[8]。对于农村土地整治的相关研究可大致分为2类，一类为策略性研究，从定性的角度出发，在政策层面探讨农村土地整治的成效、问题[9]与路径模式[10]等;另一类为实证性研究，从定量的角度出发，在实施层面分析不同类型农村土地整治潜力[11]、农户整治意愿[12]与绩效评价[13]等。

乡村振兴战略的实施对农村土地整治提出了新要求，同时也为农村土地整治创造了新条件。在统筹城乡发展、推动乡村振兴的时代背景下，农村土地整治被赋予了新的内涵。本研究将在进一步总结国内外乡村建设和土地整治等相关研究的基础上，着重研究农村土地整治存在的问题以及提出如何解决现有问题的措施，提出农村土地整治与乡村振兴战略之间的作用关系，分析在乡村振兴战略背景下农村土地整治的科学意义，以期为盘活农村土地资源、优化土地资源利用结构、激发乡村发展活力和推动农业农村发展等提供参考依据。

1    乡村振兴背景下农村土地整治的内涵

土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用的土地进行治理，对生产建设活动破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，从而提高土地利用率的活动[14]。农村土地整治的类型包括农村耕地整治、集体建设用地整治以及农村未利用地整治。我国在20世纪70年代末期大规模推进土地整治工作，随着时代和社会经济的发展，土地整治的内涵不断扩展、延伸。2000年以后，土地整治活动转变为对“田、水、路、林、村”进行整治的综合性土地整治工程，同时整治目标也发生了变化，由单一的增加耕地数量转变为增加耕地数量、提高耕地质量以及缩减建设用地规模等多目标任务[15]。中共十九大报告提出实施乡村振兴战略，土地整治工作也随之达到了一个新的高度，对农村土地整治也提出了新要求。农村土地整治内涵也发生转变，从单一目标建设到全方位建设，不单单只是指耕地建设;从以地为本到以人为本，从农民的利益诉求出发，综合考虑农民的意愿;从土地分散整治到空间统筹整治，统筹整治主体与整治对象，提高农村土地整治的科学化和系统化。新时期农村土地整治调整土地利用结构，保障粮食安全和生态安全，协调城乡人地关系，打造生态宜居环境，优化乡村地域功能与结构，推动全面建设小康社会[16]。

2    乡村振兴背景下的农村土地整治的科学意义

十九大报告提出乡村振兴战略，要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，加快推进农业农村现代化，推进城乡融合发展。其中，乡村振兴的重要基础和首要任务是产业兴旺;乡村振兴的重要要求是生态宜居;乡村振兴的一个重要途径是乡风文明;乡村振兴重要保证是治理有效;乡村振兴的重要目的是生活富裕[17]。乡村振兴战略背景下实施农村土地整治需结合20字方针，以20字方针为框架构建农村土地整治体系（图1），提升农村生产、生活、生态功能，为实现乡村振兴提供助推力。

2.1    “农村土地整治+乡村旅游”，助力乡村产业兴旺

乡村旅游以乡村的自然和人文景观为资源载体，利用乡村美丽的风景、自然环境、建筑和文化等资源，在传统乡村旅游模式和农业生活体验游的基础上，依托其独特的区域优势而拓展的公务度假、休闲娱乐等新兴旅游模式。农村土地整治与乡村旅游相结合，在整治中注意保护农村原有的独特风景，开发可以提供游人体验的农田种植、采摘等农业项目，注重提升农村的景观美学、农耕文化亲身体验、乡村休闲风光游览等综合价值，同时加强基础设施建设，使乡村道路通达，交通便利。“农村土地整治+乡村旅游”可深化农业供给侧结构性改革，巩固农业基础性地位，以旅游促进农村一、二、三产业融合发展，助力乡村产业兴旺，推动乡村经济发展。

2.2    “农村土地整治+美丽乡村”，助力乡村生态宜居

乡村振兴战略是集经济、生态、文明建设振兴于一体的综合性战略。乡村振兴战略赋予了新时代下美丽乡村建设的新使命，开启了建设美丽乡村的新征程。实施“农村土地整治+美丽乡村”建设中，注重生态环境的保护，不破坏传统村落面貌，从乡村道路建设、交通设施、水利、污水处理、垃圾收集、改厕等方面对乡村面貌进行整改，按照“全域规划、精细设计、综合整治”的要求，将“山、水、林、田、湖、草”等土地整治重要要素有机结合，打造美丽乡村，促进自然环境和人文环境相和谐，助力乡村生态宜居。

2.3    “农村土地整治+文化建设”，助力乡村乡风文明

乡风文明助推乡村振兴战略，作为乡村振兴战略中的重要一环，推动着农村文化建设的发展。“农村土地整治+文化建设”既是通过土地整治活动来完善农村的基础、环境和人文活动设施，以此来助推改善乡村人居环境，改进“三生”空间建设，又是通过实行文化建设，推进农村文化礼堂、文化广场的建设，完善农村文化活动场所及其配套设施建设，宣扬社会主义核心价值观，努力傳播优秀文化传统，建设生活美、精神美、人文美的乡村，打造具有优良乡风文明的山水田园农村。

2.4    “农村土地整治+上下联动”，助力乡村治理有效

目前，农村土地整治主要是“自上而下”模式和“自下而上”模式，2种模式均是按照“部级监管、省负总责、市县组织实施”的原则实施土地整治。“自上而下”模式的实施主体一般为国土部门或者具有政府性质的代理机构，也有部分为农业龙头企业或农民专业合作社等新型农业经营主体;“自下而上”模式的实施主体一般为农民集体经济组织、农业龙头企业或农民专业合作社等新型农业经营主体[18]。这2种模式的实施既涉及到了政府也涉及到了农民集体。在开展农村土地整治时，政府和农民集体需上下联动，各级政府相关部门和土地整治机构积极组织项目实施管理任务，农民集体积极主动参与土地整治项目，表达自身的诉求，提出建议。政府和农民集体上、下两级相互配合、互相尊重，有利于减少土地整治项目开展的阻力，化解不同成员间的矛盾，推进项目顺利实施，助力乡村治理有效。

2.5    “农村土地整治+产业融合”，助力乡村生活富裕

可引导具有区位优势、景观特色鲜明或具有独特历史文化的村庄开展土地综合整治，提升乡村农田及聚落景观的观赏性，完善乡村基础设施，为发展乡村旅游奠定基础。同时，也可利用农田整治后集中连片的耕地资源，运用高科技农业生产技术促进现代化农业发展，推动农业机械化与规模化经营，发展特色农业，打造特色农产品品牌，调整农业产业结构，积极发展林、牧、副、渔等产业，推动农村一、二、三产业的发展，实现各产业间的融合。通过开展农村土地整治，激活人口、土地、产业等发展的关键要素，促使各产业间融合发展，助力乡村生活富裕。

3    农村土地整治存在的问题

《全国土地整治规划（2016—2020年）》中明确推进农村闲置低效土地整理，优先开展“空心村”等土地整理。我国积极开展农村土地整治，调整农村土地利用结构，优化农村土地资源利用，对闲置低效土地进行整理;扩大耕地面积，提高耕地质量，保障耕地产量;发展乡村产业，推进城乡统筹发展，提升经济效益。虽然开展农村土地整治已取得一定成效，但在进行农村土地整治过程中依然存在一些问题尚待解决。

3.1    缺乏统一组织管理形式，影响资金投入

农村土地整治是一项综合性的系统建设工程，包含田、水、路、林、村等整治，在实施过程中具体会涉及道路、水力、电力、林业、草业等多项内容的配套建设，而这些都分别由不同的部门分管，各自为政，不同部门出台了不同的支农政策，开展不同整治工程[16]。农村土地整治工程涉及的内容面广，不同的管理部门相互制约，关系到多方利益，各部门的相关政策和整治措施衔接不上，管理出现问题，工作效率下降，无法统筹实施整治工程。此外，农村土地整治由局部整治转向整体整治，如果仅由单个部门管理，则无法全面完善整治工作，需要由政府主导的统一组织进行管理，统筹安排农村土地整治工作。组织管理形式分散会导致资金使用分散、利用效率低下，影响资金的投入使用。

3.2    缺乏农村公众参与环节，违背农民意愿

人口是乡村发展的关键要素之一，农村公众应是农村土地整治工作中的重要一环。村民有权利表达对土地整治开展和乡村改造的看法。农村土地整治不应是政府主导的一厢情愿的工作，应广泛听取农村群众的意见，汲取其合理的部分，结合实际情况，在土地整治项目开展前期制定好合理完善的工作计划。开展农村土地整治工作是为了合理利用农村土地资源、发展农村经济，使农民们有一个生态宜居的环境，维护农民的合法权益，并非是一味的强拆强建，违背农民意愿，引发社会矛盾。农村土地整治工作需提高农村公众的参与度与积极性，政府主导执行工作与农村公众参与相结合，使土地整治项目顺利高效开展。

3.3    缺乏生态保护意识，破坏乡村乡风文明

农村土地整治包含田、水、路、林、村的整治过程，在每一环节的治理过程中都有可能对农村的生态环境造成负面影响。对农田道路进行整治时，过于强调道路的通达性与便利性，导致将原来完整的田块分割成若干块，造成农田和生境的破碎化;对水资源进行整治时，在农田间挖建沟渠方便高效灌溉的同时也损害了农田的原本生态面貌，导致农田生态系统多样性减少，生态环境质量降低;对田、林进行整治时，强调补充耕地的面积，实现占补平衡，减少损害林地涵养水源，避免水土流失、破环景观生态功能等。农村环境不同于城市环境，仍然以原生态的自然景观为主。在对农村进行土地整治时，需要注意保护其原有的生态环境和生态系统，避免导致生态问题的出现，不能只看重整治项目的经济效益，也要注意生态效益，为农村创建一个景色优美、生态宜居的环境。

4    农村土地整治措施建议

4.1    建立统一组织管理形式，保障资金投入

农村土地整治需要建立健全“政府主导、国土搭台、部门合作、公众参与”的工作机制，落实农村土地整治共同责任[16]。农村土地整治项目是多部门联合系统性的整治工作，各部门应该互相配合，形成统一的组织管理形式，不同工作都由相对应的部门负责，避免出现各部门互相推卸工作的情况，同时各部门要加强沟通，制定切实可行的整治计划，进而防止各部门规划相互冲突，影响整治项目的可实施性。同时，农村土地整治是针对田、水、路、林、村的综合性整治，需要大量的资金投入，保障资金的使用十分重要。土地整理是调整土地结构和土地关系的政府措施，应建立以政府投入为主体、积极鼓励企业资金投入为辅助的健全资金体系[14]。因此，政府各部门需要形成统一的组织管理形式，拓宽整治资金的来源渠道，确保资金的投入，进而推动整治项目的顺利开展[19]。

4.2    提高公众参与度，尊重农民意愿

土地整治项目一般是由县（市）级人民政府组织，国土部门负责实施，专业机构承担项目设计、施工、监理等环节，而群众很少能参与其中。农村土地整治的收益主体是农村集体经济组织和农民群众，但目前农村土地整治工作的开展却忽视了农民群众的知情权、参与权、监督权，无视农民群体的意愿。农村土地整治项目要得以顺利的開展和有效的完成，需要提高公众参与度，加大土地整治的宣传和培训力度，增强公众的参与意识与参与能力，并且在整治工作前期规划制定时在农村进行公告，召开相关会议，与村委会等配合告知农民群众土地整治的计划，积极听取农民群众的意见，考虑农民群众的利益诉求，结合实际情况制定出科学、合理且具有可操作性的整治规划。在整治工作中提高公众参与度可使项目实施顺利，让农民群众参与，行使其监督权可有效保障工程质量、减小安全隐患，在后期的管护阶段做到管护主体不缺位，提高整治工程的利用效率[20]。

4.3    加强生态保护意识，打造生态宜居环境

目前，大多数的农村土地整治以增加有效耕地面积和推进土地规模化经营为目的，着重于大面积平整土地、硬化沟渠和田间道路，这一做法却忽视了对生态系统的保护，破坏了原有的生态系统平衡，导致生物多样性的减少。在农村土地整治工作中，经济效益与生态效益应是处于一个平等的地位，不能只考虑经济效益而无视生态效益，需要将经济效益与生态效益结合考虑，土地整治工作与生态环境治理工作要同步进行，保护农田生态系统，提高森林覆盖率，保护生物多样性。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出：加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村。因此，在农村土地整治中要提高生态保护意识，注意保护环境，打造农村良好生态宜居环境。

5    结语

乡村振兴为农村土地整治转型与创新提供了驱动力，农村土地整治为实现乡村振兴提供了着力点，两者具有很好的目标一致性和内容衔接性[21]。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，承担着全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大任务，肩负着做好新时代“三农”工作的重大使命。基于乡村振兴战略背景下，探讨农村土地整治现存的问题，找到相对应的解决措施，分析在这一背景下实施农村土地整治的科学意义，以促进城乡统筹发展，推进农业农村现代化。

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