农村数字普惠金融发展的生态框架及实施路径探讨

葛延青

（中国人民银行开封市中心支行，河南 开封475004）

一、引言

2015年12月国务院出台《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》，我国普惠金融进入了快速发展期。在广大农村地区发展普惠金融时，原有的金融发展理念、模式和手段遭遇了现实的挑战，农村地区人口分散、年龄结构老化、小微企业与农户普遍缺乏抵押物、支付手段落后、信息传递周期长、信息搜集效率低等现实问题，给推进普惠金融发展带来了高昂成本和严重约束，如何破解这些难题，成为一项亟须解决的重大问题。2016 年在G20 峰会上提出《G20 数字普惠金融高级原则》，旨在通过数字技术的发展和运用，突破原有金融发展的难题，打造数字普惠金融体系。2016年G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）报告《全球标准制定机构与普惠金融——演变中的格局》提出：“数字普惠金融泛指一切通过使用数字金融服务以促进普惠金融的行动。包括运用数字技术为无法获得金融服务或缺乏金融服务的群体提供一系列正规金融服务，其所提供的金融服务能够满足他们的需求，并且是以负责任的、成本可负担的方式提供，同时对服务提供商而言是可持续的。”“数字普惠金融”涵盖各类金融产品和服务（如支付、转账、储蓄、信贷、保险、证券、财务规划和银行对账单服务等），通过数字化或电子化技术进行交易。

对于农村发展数字普惠金融的意义，各文献普遍认为，数字普惠金融的发展能有效降低金融服务供给成本，提升金融服务普惠性，降低农户融资创业门槛，并通过信息信任升级对农户创业产生积极影响。如谢绚丽等（2018）[1]认为，数字金融依托于互联网、大数据分析和云计算，能够打破地域的限制，降低交易成本；可以不断完善金融基础设施，提高金融服务的可得性，实现以较低成本向全社会尤其是欠发达地区和弱势群体提供较为便捷的金融服务。张栋浩、尹志超（2018）[2]发现在金融普惠的使用度上，金融科技发展带来的数字金融服务可以比传统金融服务发挥更大的作用；新型金融机构和金融科技带来的数字金融服务能够更加显著地降低农村家庭贫困脆弱性。何婧和李庆海（2019）[3]认为，数字金融的融资功能可以通过缓解农户的信贷约束对农户创业产生正向影响。数字金融的普及会改善社会信任环境，提升社会信任程度。数字支付和数字理财的使用能够推动农户通过移动互联网进行对安全性要求极高的金融资产交易，有助于提升农户对社会的信任感。同时，部分学者认为，数字普惠金融的发展有利于刺激农村消费结构升级，促进包容性增长。如张李义和涂奔（2017)[4]认为，数字金融在电子商务的发展下刺激了农村新型需求的提升，拓展出更多的消费方式和服务方式，催生大量新型金融服务需求，数字金融发展也开始对农村居民消费结构升级产生显著影响。张勋等（2019）[5]将中国数字普惠金融指数和中国家庭追踪调查数据进行合并，估算了数字金融的发展对包容性增长的影响。研究发现，数字金融的发展提升了家庭收入，并且农村低收入群体得益更为显著。因此，数字金融的发展有利于中国实现包容性增长。在如何建设农村数字普惠金融方面，王瑶佩和郭峰(2018)[6]认为，农户参与数字金融存在一定的门槛，传统金融的使用经验、知识水平等都会影响到农户对数字金融的参与，因此摸清数字金融的传播途径是进行数字金融推广的关键所在。姜振水（2017）认为，当前依托信息技术推进农村数字普惠金融发展具备了技术与企业推动、政策与政府推动、内生动力驱动的良好条件，但面临着基础金融服务缺失、数据采集难、金融机构内部挖掘不足的制约，需要从转变思维模式、多维度获取客户基础性数据、深度切入农业信息化、强化基础设施建设和基础金融服务供给方面，做好数据采集与应用，在风险管控等方面采取有效措施，促进农村数字普惠金融发展。董玉峰（2018）表示，当前农村数字金融生态环境不完善，主要体现在数字金融基础设施建设滞后、大数据金融征信体系不健全、金融机构的积极性不足、农户数字金融素养普遍欠缺四个方面，需要树立责任理念、强化能力建设、完善基础设施、强化多方合作，实现数字普惠金融联动发展。

数字普惠金融是实现普惠金融的重要方式，是提升金融供给侧结构性改革效果的关键手段。通过发展数字普惠金融，可以发挥互联网长尾效应和大数据、云计算、人工智能等数字技术优势，创新金融服务方式，大幅削减产品边际成本，有效拓展服务边界，提升金融服务的覆盖面、可得性与满意度。现有多数文献主要集中在数字普惠金融发展能够强化农村地区的金融供给的实证分析和对消费、创业、居民收入、经济增长正向推进作用的理论探讨上，也有部分文献提出了相应的发展路径，但总体上来说，鲜有文献全面提出农村数字普惠金融发展较为完善的生态框架，没有由内而外地阐述建设农村数字普惠金融体系的各大组成部分，以及内在逻辑。因此，有必要认清数字普惠金融的生态层次框架及运行逻辑，剖析在农村地区的发展困境，提出具体实施路径。

二、农村数字普惠金融生态框架与逻辑分析

农村地区发展数字普惠金融，要从生态的高度充分认知数字普惠金融的含义及其存在发展的生态框架与运行逻辑，遵循“政府引导、市场主导”的原则，综合各方力量，协调推进发展。从本质上讲，数字普惠金融，就是通过互联网设施设备、大数据、云计算和人工智能等手段，实现金融服务的电子化、信息化、互联网化和智能化，其发展不仅要推进金融产品与服务的创新，还要打造涵盖互联网基础环境、智能化互联网终端、综合性大数据信用体系、数字金融服务系统等内容的内层框架，同时也要营造推动数字普惠金融发展的认知、理念、技术条件，建设鼓励发展政策体系和风险监管综合措施的外层环境，最终形成由内层框架与外层环境叠加的完善、健康、可持续的数字普惠金融生态（见图1）。

图1 数字普惠金融生态框架图

（一）数字普惠金融的内层框架与逻辑功能

1．数字金融服务系统与产品服务供给体系

（1）内容。数字金融服务系统分为金融机构内联网和互联网系统，这也是金融产品与服务供给依托的载体。目前，各金融机构已实现内部管理和业务处理电子化，POS、ATM、自助一体机、移动业务终端和业务电脑通过内联网处理识别客户、办理业务。在互联网方面，多数金融机构都已通过建立各自微信客户端、手机APP、各商务与政务合作APP 等渠道，推广与办理互联网化的支付、转账、理财、保险、证券、信贷、财务等高频金融产品与服务。（2）逻辑功能。数字金融服务系统输出创新型服务与产品,各类机构或综合性数字金融服务系统通过完善的安全处理，不断打通内外网的隔离，逐步实现各类上载金融服务与产品的业务全流程，并依托智能终端进行业务办理；各类业务办理中，系统将从综合性大数据信用体系中采集数据，支撑各业务环节处理，并实时回传流程与结果数据至综合性大数据信用体系。

2．智能化互联网终端体系

（1）内容。主要包括POS、ATM、自助一体机、移动业务终端等金融服务电子设备，以及智能手机、电脑、各类物联网终端。根据职能可以划为三类：一是金融服务电子设备，这是金融机构在自有网点、合作代办点或惠农支付点、商户等场景内设置的专用支付和业务办理设备，多属于金融机构或其合作方，装载联网的金融机构业务系统。二是装载各类金融和非金融应用的智能手机、电脑，这是更加泛化的物理载体，也是采集各维度数据和送达金融服务的大众化终端。三是各类物联网终端，是互联网连接的生产型、生活型或公共型设施，如联网的工业机械设备、家用电器、公共交通、气象、地理、农业等设施，都会在与各类匹配系统的交互和使用中实现智能化并留存数据。（2）逻辑功能。智能终端作为物理载体，承载各类数字金融服务系统和非金融应用系统，接受各类系统指令后会通过智能识别客户提供相应的服务，同时也将业务结果数据反馈回业务系统并同步转入大数据体系；智能手机和电脑内装载如手机银行、专业金融服务应用等互联网化的金融业务办理系统，可以跨越时空限制实施金融服务并归集业务数据；通过智能手机、电脑拥有人装载使用各类商务、民生、娱乐等非金融应用软件以及各类联网设施的运转，自动无感积累消费、商务、行为等数据并传送至大数据库。

3．综合性大数据信用体系

（1）内容。理想的综合性大数据信用体系应该包括两个方面：一是存储类，即各类综合性大数据，是涵盖政府、企业、个人等主体的数据。从数据类型讲，应该包括金融、政务、商务、贸易、生产、行为、气象、地理、自然数据等，为模型计算提供海量、多维、及时、准确的数据信息。二是计算类，即各类算法模型和计算结果。根据不同应用场景和金融产品与服务的需要，设计算法模型，通过客户识别指令，调取关联数据进行计算，得出评价结果，施以精准的金融服务和其他服务。（2）逻辑功能。数据存储与评价功能。大数据信用体系通过智能终端和各种应用系统实现数据采集与输出的交互，扩充了传统金融机构开展业务时的信息参考量，强化了数据的全面性、及时性与客观性；通过对数字金融服务系统提供数据和计算结果，方便实现客户的精准识别和风险的量化计算，使违约风险概率可测和可控，为金融产品的创新和推广提供了极大便利；同时，综合性大数据系统数据来源多维化使其不可避免地受到其他非金融应用系统和政务、商务、产业等其他领域数字化的制约，也使数字普惠金融的发展难以过多逾越其他领域，加大了数字普惠金融实施的难度。

4．各类非金融应用系统

政务、民生、医疗、出行、消费等大量非金融应用搭建了归集海量多维度大数据渠道，这些应用虽与金融服务应用不直接相连，但其是非金融业务数据的重要来源，是多维度识别与立体评价服务对象的重要支撑，其发展程度直接关系到综合性大数据信用体系的建设，从而也是决定数字普惠金融能否实

现深度智能化的关键因素。

5．互联网基础环境

包括互联网光纤覆盖面和移动4G信号强度，这为数字普惠金融发展提供互联网物理基础支撑。数字普惠金融的基本思路就是通过互联网设备与技术代替人工劳作，降成本提效率，服务更多传统手段难以覆盖的长尾客户。因此，光纤和基站建设决定了宽带和移动互联网信号的覆盖面，进而决定了数字普惠金融的覆盖面。只有大量的光缆铺设和移动基站的建设扩大覆盖面、提升信号强度，普惠金融服务才有触达农村人群的基础。

（二）数字普惠金融外层环境与逻辑功能

1．数字普惠金融有关的理念与认知

数字普惠金融从想到至做到中间漫长时空跨度是需要用不断积累和优化的理念与认知引领的。先进完善的理念和认知是思想基础，包括政府、金融机构和相关企业为主的供给方，围绕数字普惠金融生态体系形成的动态发展的知识、思路、经验等，以及企业与个人对了解、掌握、运用数字普惠金融产品与服务的能力和素养。

2．鼓励发展的政策体系

从中央到地方的财政、税收、金融创新、数字经济、科技、产业发展、乡村振兴等一系列政策措施，是激励各类主体积极参与数字普惠金融建设，引导生态发展方向，以及创造良好“土壤”的关键动力。

3．技术进步

数字技术核心价值就是降低成本、提升效率，用规模化、商业可持续化的供给满足海量、碎片、多元化的金融服务需求，它是创新金融服务方式，推进普惠金融数字化的原动力，加速了智能终端功能优化和各类应用系统的开发运用，也使海量综合性数据库的建设成为可能。技术进步包括互联网、大数据、生物识别、区块链、云计算、人工智能技术的不断升级和金融互联网设备、移动互联网终端与其他互联网设施制造技术的持续发展。移动互联解决触达问题，大数据解决信息不对称问题，生物识别可以解决远程风险鉴别问题，人工智能可以提升数据处理的效率与价值，云计算可以降低技术和创新成本，区块链是提供数据透明可信可以追溯的算法。

4．防范风险的监管措施

数字普惠金融是互联网数字技术与普惠金融综合优化的产物，虽然两者结合部分规避了金融流动性风险、信用和业务风险，但是也会带来金融和互联网的叠加风险，尤其会增加风险传染连锁反应面和波及速度，造成远超传统金融的破坏性。因此，兼具包容性和综合性的监管措施必不可少，是实现以数字普惠金融健康发展进而促进经济发展与社会和谐公平目标的重要保障。

三、制约农村数字普惠金融发展的问题

（一）城市与农村地区数字普惠金融发展情况对比

从数字普惠金融的生态框架各部分情况看，与城市地区相比，农村地区发展数字普惠金融启动晚，体系不完善，也面临更多难题，解决难度也较大。主要原因在于：一是农村地区相比城市区域，面积大且人口分散，金融服务供给成本高、风险大、效率低；二是城乡经济二元结构始终存在，城市地区工业与服务业发达、生产与金融周转速度快、利润高，农村地区多以农业周边行业为主，经济与市场不发达，回报率低，资金投入建设金融设施、互联网基础设施和金融与非金融应用场景投入产出比不高，短期成效不明显，社会资本引流与聚集难；三是农村地区人口学历结构和知识层次较低，金融理念更新慢，有关知识和技能传播周期长，农村居民对金融产品与服务的学习和使用能力不足，难以激发全面且有效的需求；四是农村智慧城市和数字经济启动晚、周期长，各种配套相对滞后，政策支撑体系不完善，增信与风险防控手段匮乏（见表1）。

表1 城市与农村地区数字普惠金融发展情况对比表

（二）内层框架问题的具体表现

1．供给主体意愿与能力不足，数字金融服务系统建设不足，针对性产品服务供给匮乏

农村地区各政策性银行、国有商业银行和城市商业银行都属分支机构，在结合农村经济与产业创新数字普惠金融产品方面缺乏有效权限，向上汇报及产品开发决策链长，沟通难度大。现有的数字信贷产品多是针对与各银行有长期业务关系或资产质量较好的客户，难以对农户和特色农业开展针对性服务以实现普惠。县级法人银行体量小，开发数字化产品和应用系统面临人才和资金困难，也面临省级农信社和发起行的管理要求，主动权也难以与开展数字普惠金融业务需求匹配。另外，县级法人在区域内拥有网点、人力和业务份额的比较优势，对数字普惠金融发展可能带来的市场份额均等化有不同程度的排斥心理。蚂蚁金服、京东等大型互联网和第三方支付企业，在部分地区通过与县政府合作开展服务，但仅限于其满足条件的特定人群。由于在农村市场推广的时间成本和人力成本约束，各类农业公司、消费金融公司和互联网金融机构也仅通过手机端，自发对用户开展消费类金融贷款和服务。市场服务主体或是能力不足，或是意愿不强，导致针对农业生产生活的金融产品与服务供给匮乏，市场服务缺乏层次，覆盖面也难以有效扩张。

2．智能化金融互联网终端布设与互联网基础设施建设仍须加强

智能化金融互联网基础设施覆盖面与功能有待提升。数字普惠金融的发展需要从传统金融逐步过渡，而各类功能齐全的终端和服务体系都是必要的培育数字普惠金融发展的载体。《2019 年中国普惠金融发展报告》显示，截至2019 年6 月末，全国乡镇银行业金融机构覆盖率为95.65%，行政村基础金融服务覆盖率为99.20%，银行卡助农取款服务点已达82.30万个，多数地区已基本实现村村有服务。虽然各类服务设施数量在逐步增加，但功能并不健全，多数惠农支付点仅通过POS机解决支付问题。多功能自助设备由于成本限制仅下沉至乡镇一级，村级的信贷、保险、理财等服务基本上处于空白状态。通信设施方面，截至2019年7月末，我国行政村通光纤和4G网络比例均超过98%，但近70万个行政村中还有1.4 万个没有覆盖，260 多万个自然村中还有相当数量的农村人口无法得到稳定有效的宽带服务和通信信号，数字普惠金融发展的基础条件仍须进一步完善。

3．综合性大数据信用体系建设与使用难度大

从数字普惠金融生态内层框架看，真正发挥技术优势实现金融发展的智能化，需要综合性大数据信用体系支撑，而大数据体系需要多维度稳定可靠的数据来源，且其有效使用也需要突破体制机制约束。一是县域由于观念、人才等约束，难以依靠自身力量有效规划和建设大数据采集、存储、计算、应用、安全维护的完善体系；二是政务数据的归集整合需要打破行政条块分割，将各单位条线的数据进行集中存储、管理与使用，但各条线系统接口和数据存储多由省市级机关管理，县级单位需要付出大量的向上协调成本；三是农村地区人口居住分散，数据散落面积大、碎片化严重，采集成本高，虽然可以短期内发动大量人力资源开展采集，但又面临无法及时更新和确保人工采集准确的难题；四是由于金融行业风险和业务监管的需要，对地方建设的大数据信用体系安全性要求极高，金融机构内部系统与地方大数据信用体系的直连对接需要突破部分体制限制。

4．非金融应用场景建设不足

农村地区智慧城市启动建设较城市地区晚，数字经济发展滞后，农业产业互联网化进展迟缓，多数农村地区的经济结构虽在不断提升，但还始终围绕农业开展，与互联网接轨多是在电商层面，如在互联网上销售农产品和采购生产生活用品。农村居民习惯于传统的生产生活方式，如智慧公交、智慧医疗、智慧教育、智慧工业园区、智慧农业等生产、流通、民生、消费方面的数字场景的引入与建设碍于项目投入产出比小和见效周期长等原因难以快速推进。这一方面导致难以获取海量、多维、及时、准确的数据支撑大数据信用体系建设和数字普惠金融发展，另一方面也无法创造良好的应用场景条件和基于互联网连接各产业链条，数字普惠金融难以全面融入农村经济。

（三）外层环境问题的具体表现

1．地方政府认知与能力不足

普惠金融不只是贷款融资或者直接给钱，其建设和作用发挥遵循固有的逻辑，其发展效益也是长期显现的。发展数字普惠金融是长期和系统性工程，需要调动各方资源持续通过数字技术和各种手段提升覆盖面、可得性和满意度，进而改变居民的思维与生产生活方式，最终从根本上提升经济社会发展综合能力。部分地区地方政府由于急于改变地方经济社会面貌，重点关注经济数据和短期成效，对持续发展普惠金融缺乏足够耐心。同时，由于缺乏金融人才和科技人才、经费、外部资源、行政壁垒等约束，以及对金融机构的管理权限等问题，使地方政府在具体操作上，缺乏有效整合辖区资源发展普惠金融的思路和手段，对使用数字技术带动经济发展和金融与经济社会的互动能力不足，导致地方政府引导力量难以有效发挥，不易营造数字普惠金融发展的积极氛围和政策环境。

2．农村居民素养与能力不高且提升难度大

由于知识、年龄、产业结构等因素，农村居民对普惠金融和互联网数字技术了解不多，缺乏使用意识和技能，面临着移动互联网和金融的双重鸿沟。完成农村居民需求端的知识和能力提升，第一，要从理念上认识到数字普惠金融产品与服务对改善生产生活的重要作用，解除对合规合法新生事物的安全性顾虑和能力恐慌，激发潜在需求，产生使用意愿；第二，要知道在什么场景和需求上可以有哪些匹配使用的产品与服务；第三，要具备使用智能手机、电脑及金融自助终端消费金融产品与服务的能力；第四，要有风险意识和金融权益保护意识。整个提升过程周期长、环节多、外部依赖强，相当于对群众持续广泛地再教育，需要投入大量的人力和精力进行多形式的宣传和培训，这都增加了农村居民提升素养和能力的难度。

3．鼓励发展的政策体系不完善

除《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》及《G20 数字普惠金融高级原则》《数字乡村发展战略纲要》《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》等引导性文件和规则之外，针对数字普惠金融发展缺乏专门法律法规体系，因而也没有建设标准和规范规则。从宏观目标上，没有从权益和公平方面对公民享受基础性金融服务权利进行明确；在分工定位上，数字普惠金融各参与方在职责边界、职能内容和分工协作方面没有强制要求；在引导发展上，各级政府部门在引导作用发挥和调动资源发展普惠金融方面没有绝对的责任和义务；在服务供给上，金融机构和互联网金融企业在设定经营理念、设置合适的组织结构、研发推广产品与服务方面没有明确标准和机制；在政策配套上，没有明确的财政、税收、产业发展的支持原则和既定方式；在消费群体上，对服务对象没有设定必须承担的义务。

4．适宜农村经济社会结构的专用技术少

大部分互联网科技和普惠金融技术，在研发初期多以人口高密度、反馈迅速、效益回报快的城市地区为目标进行开发，并多用在互联网和移动互联网各类APP用户上。多数技术开发成熟后才会逐步扩散到农村地区，并在城市区域的原有框架上进行优化改良，成为派生的技术应用，但相关企业也由于经济效益原因缺乏足够的动力。专门针对农村地区生产结构、生产特点和农业及周边产业的原生性互联网和金融技术研发与推广难度大，初期投入高，后期风险大，农村居民接受慢，难以与产业周期和生产经营主体的快、小、急、频需求吻合。

5．农村数字普惠金融适应性监管难

一方面，农村金融长久以来的高风险特点，使得金融机构为防范风险，在农村地区不断抬高金融服务门槛，金融机构内控与监管也保持高压状态，客观上形成了金融抑制，导致金融服务处于匮乏状态，农业经济得不到充分资金支持；另一方面，由于大量的金融服务空白，使非法民间金融和非法互联网金融机构获得了滋生的空间，这使金融监管在严防死守、紧密防控和促进普惠金融发展之间难以平衡。这些因素挤压了农村数字普惠金融创新的空间，客观上拖长了数字普惠金融在农村发展的周期，难以在短期内建立兼顾包容发展和风险综合防范以及强化消费者教育与权益保护的适应性措施。

四、探索数字普惠金融在农村发展的实施路径

（一）打造数字普惠金融生态坚实内层框架

1．强化金融机构提升服务供给能力，建设数字金融服务体系

由中国人民银行、银保监会及各级分支机构牵头，地方政府配合，制定数字普惠金融发展规划，鼓励县域法人金融机构结合各地特点，推进技术升级，加快实施大数据应用，构建与数字普惠金融工作相适应的组织形式、管理制度和人员结构，变革业务流程，大力推广数字金融产品和终端的应用。各国有商业银行和保险公司县域分支机构要强化对已有数字产品与服务的宣传，进一步扩大覆盖面，提升供给质量与效率。证券公司分支机构要积极推广应用网络证券管理平台，根据市场需求对网络金融平台进行设计和维护，利用大数据技术引流，并实施客户分级分类管理，提供有差异的精准普惠服务。各机构要积极围绕普惠金融需求，结合县域实际探索数字技术精准应用，加强数字金融产品与服务创新，进一步加强内部数据库建设和数据挖掘，与农村地区移动互联网终端、电子商务、公共服务、生产、生活等场景紧密结合，实现服务的实时化、随身化和移动化，打造服务县域的数字普惠金融生态。

2．建设多样化金融互联网终端设施，提升互联网通信设施覆盖面与服务强度

一是提升银行网点智能机具功能与覆盖面。各银行要加快对网点智能终端的布放规模，对现有网点中功能落后的智能金融设备进行替换或功能升级。支持各银行根据县域需求，以数字化、市场化、可持续为原则，建设数字化普惠金融服务站，布放数字化机具，实现服务站包括贷款推荐和贷后协助管理、信用建设和失信惩戒、数字普惠金融推广和基础金融服务、金融消费者权益保护和政策宣传在内的多项目核心职能，同时嵌入特色便民服务，逐步消除“数字鸿沟”并培育农村居民的数字金融使用习惯。二是鼓励互联网机构或互联网金融企业主导或参与服务站建设与经营机制，支持此类机构与地方法人金融机构合作，联合建立涵盖承接线上数字普惠金融服务的线下综合服务站或服务网点，实现申请贷款、生活缴费、信用租借以及线上的购物与销售服务。三是完善网络通信基础设施建设。组织三家通信运营商将设施覆盖面逐步由行政村向自然村延伸，强化网络基础设施的建设和升级改造，提高农村光纤、4G 网络覆盖面和信号强度，消除覆盖盲点，缩小因硬件建设不足造成的约束，提高POS机具、智能手机等受理终端网络接入速度及网络运行的稳定性。

3．科学建设综合性大数据信用信息体系

按照“政府主导、企业建设”的思路，整合现有县域资源，与具备较强整体规划和技术开发实力的互联网科技企业合作，构建大数据信用信息基础数据库，建立数据采集、校验、计算、挖掘运用、等级评定及异议处理机制。一是以信用信息全覆盖为目标，通过互联网接口直连、内联网设置中间机、与各类互联网应用合作、分散数据人工采集等方式，整合如农业、财政、民政、工商、税务、住建各维度政务数据信息，归集水、电、气缴纳及医疗和教育等公共服务信息，连通金融机构信贷、信用卡、担保、理财、保险、基金等金融信息，与互联网机构合作互通互联网交易、社交等信息。二是强化信息数据挖掘、提升、分析、增值，推进金融应用。围绕“信用+金融”，指导第三方机构与有合作意愿的金融机构依托大数据信用信息数据库，共同设计开发信用评级标准和系统模块，为开展普惠金融提供信用评级服务。通过风险补偿等配套的支持政策，引导金融机构将系统信用评级运用到信贷审批、风险控制、精准营销、产品定价中，实施“千人千面”式的数字普惠金融服务。三是围绕“信用+社会管理”，扩大信息数据的社会生活运用范围，为教育、医疗、消费、交通、旅游等的应用场景提供信用服务，培育信用意识，循环获得可用的数据，进一步强化数字普惠金融数据支撑。最终，建设基于综合性大数据信用体系的“信用+”循环体系，构筑完善数字普惠金融发展的闭环生态。

4．鼓励建设多方参与的多元化数字普惠金融场景，强化产品与服务创新

支持县域金融机构和各类新型数字普惠金融机构与周边服务机构在县域互补合作，形成有序开放、合作共赢的新型数字普惠金融体系。一是打造县域统一的数字金融综合性服务平台，连接各类金融产品与服务，推进个人和企业通过线上综合服务平台和服务站进行线上消费、支付、采购活动，形成普惠金融和商业互动的应用圈。二是持续推动移动支付快速发展，加大金融机构和支付机构通过网银、手机银行、电话银行、线下收单、惠农支付等多种方式提供支付服务力度。发挥移动支付随时、随地、随身、小微、快捷的优势，强化移动支付从线上向公共交通、旅游、菜场、便利店、加油站等线下场景的渗透。支持各银行与支付机构尝试使用数字身份、指纹、声波、人脸识别等生物识别技术作为身份辅助验证手段。三是鼓励合法网贷机构、征信、众筹机构、保险、理财、基金等互联网金融机构及大数据技术、互联网信息服务等科技企业与服务机构，在县域设立分支机构或与政府、地方金融机构深度合作，积极探索农村智慧化政务、教育、医疗、公交、农业、教育、采购、消费与商业服务等各类数字化应用场景，开发嵌入型、小微型理财、融资、保险等产品。鼓励农业电商企业发展，打造县域的“电商购物+数字金融服务”模式，形成信息流、物流、资金流闭环。五是发展产业数字场景金融。优先选择链条成熟或重点发展的产业，鼓励农业龙头企业自主开发垂直领域的农业产业APP 或与现有互联网平台合作，试点数字化农业产业链，分层次地在重点领域和重点环节循序推进。引导金融机构利用数字技术和农业生产大数据，对链内生产经营主体进行精准营销和风险控制，在产业链各环节匹配嵌入数字金融贷款、保险、理财、财务服务等产品，实现资金、产品、配套物资、物流、电商销售的封闭运行。

（二）构建数字普惠金融生态优质外层环境

1．提升县域发展数字普惠金融的认知与能力

要充分认知数字普惠金融本质上也是普惠金融，推进其发展，需要认清其内在含义和外部作用，透彻把握数字普惠金融生态建设的长期性、复杂性和阶段性特点，要遵循先发展传统普惠金融，再过渡到数字普惠金融的规律。同时，强化对普惠金融的学习，熟悉金融相关法律、法规、政策及金融产品的原理与适用范围，跳出传统思维，在法律框架中科学规划、充分借力，大胆探索适合本地实际的可持续路径。

2．以强化宣传教育提高居民素养，深化数字普惠金融权益保护

一是加强金融消费者宣传教育培训力度。通过电视、广播、互联网、宣传品、典型示范、专项宣传等各种方式将普惠金融知识传导到乡村居民中，依托普惠金融服务站，加大数字普惠金融支付、信贷理财、保险、众筹、社会信用信息等数字普惠金融知识的宣传普及，引导农村居民全面了解金融产品和服务的特性、收益和风险，激发使用数字金融服务的意愿，培育使用习惯。充分发挥各村委与驻村工作队作用，为村民开展日常性数字金融知识宣传教育。二是健全金融消费者权益保护协作机制。建立涵盖传统金融服务与数字普惠金融服务内容的金融消费者权益保护工作协作机制，协调处理跨市场、跨行业、线上线下交互、交叉的金融产品与服务的金融消费者投诉和其他重大金融消费者投诉，实现金融消费权益保护工作信息共享，形成工作合力。

3．强化县域的组织引导力，填补法律法规体系暂不完善的空白

在普惠金融法律法规体系暂不健全的情况下，县域政府要明确普惠金融发展目标、原则、方式、参与主体等标准，强化发展数字普惠金融的驱动力。一是积极通过各种渠道向上协调金融、科技、人才、行政资源、智力资源，争取多方支持，率先为数字普惠金融发展破除权限、机制壁垒。二是建立领导组织体系，将涉及有关数字普惠金融发展的县直部门以及中国人民银行、银保监办、各金融机构纳入组织体系内，充分整合人力与资源，构建分工明确、责任清晰的数字普惠金融推动实施组织框架，分阶段、分板块实施生态建设。三是探索构建数字普惠金融监测监督体系，通过建立综合性监测平台，及时跟踪数字普惠金融基础设施的建设情况以及金融服务对农村地区的覆盖程度，监测工作成效，评估需求主体满意度，并根据数据结果动态调整工作方向和资源投入量，保持引导有力推动发展。

4．出台鼓励发展的政策措施，提升各参与方积极性

一是县域政府要着眼于普惠金融发展目标，制定行政考核机制，辅以相应奖惩措施，激发基层发展普惠金融的积极性。二是在具体的基础设施建设、产品研发与推广、业务流程实施、情况反馈与异议处理方面做出细致规定，让缺乏普惠金融知识的基层工作人员及社会各界在面对普惠金融时有章可循、有制可依，保障各环节工作链接顺畅。三是对于金融机构、金融机构高管人员、入驻县域的金融服务企业、创新性机构等予以财政补贴或税收减免政策；对丰富数字普惠金融业态，在创业、农业保费补贴、数字普惠金融贷款、数字化场景建设、数字经济发展等方面发挥创新作用的机构给予激励奖补。四是打造促进信用生态完善的优质环境，整合利用财政资金，引入保险、担保机构，共同设置普惠金融风险补偿分段分担机制，防范系统性风险；建立普惠金融贷款违约诉讼绿色通道，严格普惠金融违约执法；全面完善失信联合惩戒、守信联合激励、信用恢复等机制。

5．推动新技术研发和应用下沉

出台鼓励技术企业针对农村经济和人群特点研发互联网、5G、大数据、人工智能等技术和推广应用的政策措施，地方政府要适时与技术企业合作，在有条件的地区可以建设数字经济园区，使各类企业近距离提供技术服务。同时，利用互联网技术和信息化手段打破小农户之间的物理隔离，实现虚拟聚合，促进小农户与现代农业发展有机衔接。运用互联网探索创新农村产权交易方式和模式，促进农村产权交易体系市场化、规范化。推动农业市场信息服务、农资供应服务、农业绿色生产技术服务、农产品初加工与营销，促进农村地区各类经营主体规模化、集约化、组织化、专业化发展，鼓励农机装备行业发展工业互联网，提升农业装备智能化水平。推动信息化与农业装备、农机作业服务和农机管理融合应用。

6．实施适度的协同监管，防范叠加风险

一是守住两个监管底线，要严格遵守各类法律法规、金融法规和专项货币金融类业务基本准则的规定，不引发系统性金融风险；不做过多承诺的融资行为，避免群体性、盲目性的融资或非法集资行为。在守住底线的条件下，实现监管和创新的平衡。二是根据数字普惠金融“跨行业”特点，建立金融监管部门和县域政府工信、发改、公检法等部门的协同监管机制，共同防范数字技术与金融业务交叉产生的系统性风险。强化供给主体创新业务的风险意识，完善内部风险控制机制，做好应急管理，出台突发事件处置预案。做好公开信息披露，通过媒体和社会公众监督约束市场主体行为。三是强化信息安全管理。实现重要业务系统、核心网络设备的国产化；大力推进身份认证、网站认证、电子签名及数字证书等安全认证，保障用户交易过程中的数据隐私与安全；完善信息采集、异议处理和侵权责任追究制度，严禁非法采集和使用信息；建立网络黑名单、风险共享、信息安全响应机制，避免利用互联网进行金融诈骗的案件发生。