高校档案管理体制的变革与创新研究

王根健

摘要  在各级各类档案机构改革的新形势、新背景下，以新时代国家档案事业发展为切入点，研讨高校档案管理体制如何适应新要求，通过怎样的变革和创新，才能有效融入国家综合档案管理体系。进而在充分发挥高校档案和档案工作功能的基础上，更好地为高校健康发展提供坚强的档案信息资源支撑和保障。

关键词  高校档案 管理体制 变革 创新

档案管理其实是一种知识资源的管理，又是信息数据资源的真实记录和积累。档案是一切社会活动赖以延续的基础，也是社会可持续发展的重要支撑的载体。高校档案体制建设，首先基于国家总体档案管理体制，在此基础上形成一系列适应高等教育和高校运行的档案管理机制和模式。

档案工作作为高校一项基础性和保障性的工作，高校档案管理体制机制必须要适应国家档案机构改革形势，提高政治站位，以党的中心工作为重点，有效开发和利用档案信息资源，为党的建设、国家的发展充分发挥档案和档案事业的功能和作用。同时以政治建設为统领，以党的建设引领和推动新时代档案事业发展。

一、 国家档案管理体制的发展概况

档案工作体制通常是指国家机关、企事业单位在档案机构设置、隶属关系和管理权限划分等方面规范的体系、制度、方法和形式的总称。它是档案制度建设的一部分，既相互不同，又密不可分。党的十一届三中全会胜利召开以来，全国档案事业快速进入恢复、整顿和全面发展的新时期。到1984年，全国各级各类档案馆已达2924个，1999年进一步增加到3733个，各种专门档案馆和部门档案馆纷纷建立。1983年中办、国办联合印发《机关档案工作条例》，1987年9月5日，第六届全国人民大会常务委员会顺利通过了《中华人民共和国档案法》（1996年7月5日修正），1990年10月24日，国务院批准国家档案局发布《中华人民共和国档案法实施办法》（1999年5月5日重新发布），为各级机关、档案馆依法开展档案工作提供了根本的法律保障[1]16-17。1996年10月，国家档案局成立电子文件归档与电子档案管理研究领导小组，2000年提出了全面推进档案信息化建设的战略部署，2013年进一步提出“存量数字化、增量电子化”的档案信息化建设路径，全国档案信息化工作全面启动[1]18。

习近平总书记在浙江工作期间就曾指出，档案工作是一项非常重要的工作，因为档案工作是一项基础性工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案[1]19。全国政协委员、国家档案局局长、中央档案馆馆长李明华在2019年全国两会政协小组会上强调“档案工作是一项记录历史、传承文明、服务社会、造福人民的事业，是党和国家事业发展不可或缺的一项基础性、支撑性工作……”李明华认为，档案纵贯千年、横跨百业，在服务经济社会发展的各个方面都大有可为。

《档案工作通则》把档案馆界定为“党和国家的科学文化事业机构”，并在1987年就以档案法律形式固定了下来。由于当时工作需要，1993年国家档案局和中央档案馆实行了“局馆合一”，随之自上而下均采取了这种管理模式，这样无形之中使档案馆文化事业机构的定位发生了偏差，弱化了档案功能和档案价值的发挥[2]18。“局馆合一”使得大部分档案馆成了档案局的内部机构，束缚了档案馆的积极性、主动性和创造性，档案事业管理体制活力不足，组织协调作用发挥不够，不能有效加强档案事业与社会其他各项事业的融合[3]6。李明华表示，在机构改革的背景下，地方档案部门原来运行20多年的“局馆合一”体制被打破，在改革调整磨合期内必然面临一些困难和问题，但正如李克强总理在政府工作报告中所言“困难不容低估，信心不可动摇，干劲不能松懈”，档案部门要紧紧抓住重要战略机遇期，变压力为动力，认真履行好档案工作各项职能。随着新时代、新形势，法制化、民主化进程的加快，实现政事分开，即通常所说的“局馆分离”，使档案馆贮存和传播人类文化信息中心的特征充分显现。各负其责、各归其位，让档案馆（室）履行好本责主业，保管好档案，提供好档案利用。机构改革后，实现局馆分设，标志着档案馆工作进入了一个新的历史发展阶段。

二、高校档案管理体制的形成与完善

高校档案事业是高校发展过程中的伴生物，它的功能主要体现在为高等教育的发展发挥作用，也是国家档案事业的重要组成部分，随着国家档案事业的兴起而发展，受益亦受制于国家总体档案发展态势。20世纪80年代开始蓬勃发展，各高校根据高校档案管理办法，建立和不断完善各自的档案管理体制机制。高校档案事业源于20世纪初期，真正全面繁荣发展于国家教委1989年10月发布的《普通高等学校档案管理办法》之后，全国高校建立完善档案机构，发展壮大档案工作队伍，档案学理论得以进一步广泛传播。为了加强和规范高校档案工作，2008年8月，教育部、国家档案局又颁布实施了《高等学校档案管理办法》，国家教委办公厅于1993年11月颁布实施了《高等学校档案实体分类法》和《高等学校档案工作规范》，这正是国家全面实行“局馆合一”的变革时期。

自20世纪80年代中后期高校档案工作和档案事业的快速发展期，到21世纪初教育改革的深改期，再到2018年国家机构改革后的“局馆分离”期，就目前来看，当前国家档案机构改革对高校档案工作体制机制的影响还未明显显现，这是由于高校档案工作自身特点所决定的。但是，随着国家各项事业和档案事业的改革完善，必将会给高校档案工作和档案事业带来新的挑战和发展契机。如何未雨绸缪，主动变革和创新高校档案管理体制和机制，积极与国家综合档案工作有效衔接，既做好高校内设档案机构的管理工作，又科学合理地融入国家综合档案管理体系，是高校档案工作者重要的研究课题。

三、高校档案管理体制变革与创新的思考

在党中央的高度重视下，我国教育管理体制、办学体制、投入体制改革以及相关制度建设等方面取得了一系列进展。规范高校档案工作体制机制，目的是利用档案管理制度建设来开展和推动档案事业发展，实现档案功能服务高校科学发展。随着我国新时代档案管理体制的改革，档案资源共享程度的提高，政事实行分开，各级各类档案馆存贮和传播人类文化信息中心的特征更加充分显现。国内外专门研究高校档案管理的理论不多，因为高校档案事业虽有一个庞大的档案工作实体，但又不完全纳入国家综合档案管理系统管理，这是思考高校档案管理体制机制变革和创新的主要原因。

1.融入新时代，为高等教育事业发展保驾护航。

（1）新时代对高校档案工作有了新的要求。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以促进高校档案事业发展为目的，依据国家档案机构改革的初衷，通过变革和创新高校档案管理体制机制，加大档案宣传力度，提高档案工作行政执行力，改善档案管理手段，促进高校档案工作良性发展。档案机构改革作为新时代深化改革的组成部分，实际上改变了以前的档案管理模式，档案部门将成为专一的档案实体接收、保管、信息资源开发和利用基地。

顺应历史潮流，变革和创新高校档案管理体制，让档案工作者从繁琐的行政管理工作中解脱出来，更加专心于档案业务工作。相对于与其他职能部门，档案部门的行政执行力实际上相当虚弱，行政管理权限的变更，会是个事半功倍的选择。如果高校档案管理遵循国家档案管理体制机制改革的做法，一是档案行政管理权限回归相关职能部门，有利于行政管理职能的有效落实;二是档案管理部门成为纯粹的档案实体管理部门，让档案工作者回归主责主业，将会大大提高档案信息资源的产出和利用率。

（2）創新高校档案管理体制机制，充分发挥高校档案工作价值。档案工作的创新，关键是档案工作体制机制、利用服务和人员素质的创新[4]。高校档案和档案工作，行政管理和业务指导监督到位，高校档案事业就会快速发展。在管理形式上可以尝试分类分级管理机制，把那些保管期限较短、只对特定部门或二级学院（系）有较小参考价值的档案材料放到相应的形成单位进行管理，建立档案信息资料管理制度，明确高校档案管理机构和档案形成单位的职责，确保高校重要的档案信息资源的合理保管和充分开发利用。档案工作要在规范基础上灵活管理，提高效能，方便利用[5]。

改变传统的档案管理部门既是档案业务指导机构又是统一管理全校各类档案的机构，汲取国家档案机构改革的经验，在管理体制机制上与国家档案管理体制机制实现有效对接，在融入国家档案管理序列上要有可行性的制度和措施，要有科学合理的制度来保证，既能兼顾高校档案工作实际，又能推动高校档案事业实质性融入国家档案管理体系之中。二者形成合力，使得高校档案工作既适应新形势、新时代的发展要求，又能充分发挥和体现高校档案和档案工作的价值和工作的重要性，以档育人，以档惠民，展现档案文化给高校和社会带来的切身感受[6]32。

2.规范高校档案工作，便于档案资源开发和利用。

（1）健全完善高校档案管理制度，提高工作效能。档案工作不仅是一门应用型较强的工作，也是一门专业性较强的工作，两者必须统筹规划。因循守旧还是变革创新，高校档案事业如何适应国家档案工作建设新要求，充分加工和挖掘档案信息资源，发挥其为校管档、为校守史、为校服务的基本功能，需要思考的问题很多。诸如行政管理权限问题、专门档案管理问题、人员配备标准问题、库房建筑规范问题，有很多指标很难参考国家综合档案系统的标准和规范，必须制定和完善适合高校自身特点的各项标准体系。

体制机制改革首先要把档案工作纳入领导的议事日程，坚持自上而下的原则，提高全体人员的档案意识。加强馆库建设，注重人才队伍培养，优化档案信息资源，加快档案信息化建设，用好档案数据，加强部门之间的沟通协调，提高工作效能。进一步落实职能部门的立卷、归档制度，逐级归档移交，档案管理机构负责做好档案工作的统一管理，档案行政管理部门做好档案工作的业务检查和指导[7]。

（2）充分开发和保护档案信息资源，提高档案利用效率。国家档案机构改革表面上看主要针对国家政府档案系统，但是它必将会给高校档案事业带来一系列的影响和变化。只有进一步变革和创新高校档案管理体制机制，才能有利于档案信息资源的开发、加工和开放共享，利用互联网、大数据和信息化建设等各种现代化平台和技术。有利于厘清部门之间的档案职责，完善档案信息安全体系，自主开发档案资源，适应档案信息资源跨门类、跨部门实现共享和服务现代化的发展趋势。作为新时代的高校档案工作者，要学习习近平新时代中国特色社会主义思想，把先进的理论成果应用到档案工作中去，勇于担当、开拓创新，破解高校档案工作的难题，提升自身的职业素养和档案专业能力，善于处理工作中的各种矛盾，协调好各方面业务关系，面对挑战、大胆创新，不断增强档案工作的管理能力和治理能力[6]33。

3.有效提高高校档案意识，融入国家档案事业体系。

（1）提高高校档案社会意识，完善高校档案管理办法。2018年的档案机构改革，有利的是，监管功能加强;不利的是，负责档案行政管理权限的部门必须真正重视档案工作并且了解档案工作实际，那么出台的政策和方法才具有可操作性，否则会出现档案政策制度的针对性不强，最终导致贯彻落实不力的状况。从中央到地方均将原本“局馆合一”的档案管理模式改革为“局馆分离”管理模式，各级档案局及其行政管理权限划归同级党委办公厅（室）。在这种管理模式下，如果能做好以下两点，档案事业的发展将会是个契机：一是各级党委办公厅（室）切实注重档案工作建设，利用自身特有的机构优势，积极向领导汇报和宣传档案工作，引起领导更加重视档案和档案工作，特别是加强档案人才队伍建设;二是有效解决各级档案馆建设过程的合理需求和权益诉求，熟悉档案工作运行规律，给予有效的政策支持，加强档案工作的督查。

（2）调动档案人员的工作积极性，创新档案管理体制机制。基于国家档案机构改革模式，高校档案管理体制能否汲取国家综合档案管理的先进理念，可以将档案行政管理权限并入高校党委办公室或并入各门类档案形成的职能部门，档案机构专门从事档案的实体管理，主要功能包括档案的保管、信息资源开发与加工、利用等三大方面。一是对档案信息资源有需求的职能部门会主动监管档案材料的归档问题;二是档案信息资源的开发与加工、评估与考核趋于一个开放的局面，各种检查和考核所发现的问题能够反馈到可以解决问题的部门，实际上没有相关职能部门的参与与支持，许多档案工作问题仅仅依靠档案部门很难得以妥善解决。如果与现行国家改革后的档案体制一致，既充分发挥了职能部门的行政执行力，又让档案部门回归主业，管好、用好档案资源。

但是这里有个需要反思的问题，高校档案管理机构在国家档案机构改革的大环境下，如何合理科学地建立健全档案管理体制机制，需要上级行政主管部门和学校党政部门及领导的重视和指引，否则高校档案部门本来就是高校内部教学辅助部门的尴尬局面更加凸显。因为高校档案工作主要是保障高校自身的事业发展，与国家各级各类档案馆（室）的服务对象是有所不同的，作为高校档案管理机构，如何既融入国家档案管理系统，又能充分发挥其本身服务高校的本职，缺少了哪方面的关注和重视，高校档案工作都将很难得以健康发展[2]19-20。