修订完善《高等学校档案管理办法》的建议

宁燕子

摘要  2008年实施的《高等学校档案管理办法》，在指导、推进高校档案工作科学、健康发展等方面发挥了重要作用。然而十八大以来，国家出台、修订了一系列新的档案法规标准，档案信息化建设也进入新阶段，《办法》中部分内容已经不适应新形势下对档案工作的新要求，有必要对其进行修订。本文主要分析了《高等学校档案管理办法》修订完善的必要性和修订原则，并提出一些具体的修订建议。

關键词  档案部门规章 高等学校档案管理办法 高等学校档案工作 修订建议

2008年，教育部、国家档案局27号令《高等学校档案管理办法》（以下简称《办法》）印发实施。《办法》实施以来，在进一步规范高校档案工作，提高高校档案管理水平，提升高校档案服务效能，指导、推进高校档案工作科学、健康发展等方面发挥了重要作用。然而十八大以来，国家出台、修订了一系列新的档案法规标准，档案信息化建设也进入新阶段，《办法》中的部分内容已经不适应新形势下对档案工作的新要求，有必要对其进行修订。

一、修订《办法》的必要性分析

1.落实两办《意见》的需要。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称“两办《意见》”）。国家档案局原局长杨冬权对两办《意见》进行了解读，他指出“《意见》不但对当前的档案工作具有现实的指导性，而且对今后的档案工作具有超前的指引性，为我国的档案工作理论与实践作出了新的开拓、新的发展，是今后一个时期全面引领我国档案工作改革、全面指导我国档案工作实践的纲领性文件”。高校必须按要求积极落实、全面贯彻两办《意见》，而其中一条有效的途径就是从制度上对高校加以引导和督促。通过《办法》促进推动高校贯彻落实两办《意见》无疑是最合适的，因此需要对《办法》及时修订，将两办《意见》的新要求、新举措纳入《办法》的相关条款。

2.规范高校档案分类的需要。档案分类是最核心、专业性最强的档案业务，档案分类是否科学关系到档案管理是否规范有序，查找是否方便快捷。1993年颁布实施的《高等学校档案实体分类法》已于2018年废止，之后并没有出台新的分类方法。高校档案分类可以依据的文件只有《办法》，而办法对高校档案的分类又存在不全面、有交叉的问题，主要表现在三个方面。一是《办法》所列的类目名称不能涵盖高校产生的全部档案，比如教职工档案、学生档案、国有资产档案、名人档案、实物档案等;二是数字化校园、智慧校园环境下愈来愈多的原生电子档案如何收集分类整理，也需要从完善《办法》的视角加强理论研究和实践探索;三是产品类档案的归档内容与其他类别有交叉。以上问题造成高校档案分类不统一、不规范局面。《办法》需要及时调整，设置独立条款对档案的分类提出既适合高校又有前瞻性的规定，从而加强高校档案分类的规范化与科学化。

3.遵照执行新政策新规章的需要。《办法》中遵照执行的政策规章大部分已经废止，如《高等学校教学文件归档材料》（〔87〕教办字016号）、《科学技术研究档案管理暂行规定》（国档发〔1987〕6号）、《基本建设项目档案资料管理暂行规定》（国档发〔1988〕4号）、《会计档案管理办法》（财会字〔1998〕32号）、《电子公文归档管理暂行办法》等，这些废止的政策文件已经不能作为高校开展相关档案业务的依据。《办法》需要修订，将近几年国家档案局先后出台实施的一系列新规章、新政策纳入其中，指导高校档案具体业务的开展。

4.强制执行相关行业标准的需要。2008年9月至今，国家档案局先后出台了行业标准30余项。在现行的几十项档案行业标准中，大部分都与高校档案工作有关。通常情况下这些标准为推荐性质，执行与否多凭自愿，而这些标准往往直接影响到高校档案管理工作质量。因而需要把相关标准的核心内容抽取出来，通过《办法》强制要求高校按行业标准对档案进行规范化管理，以提高高校档案工作整体质量。

二、《办法》修订的原则

1.依法治档原则。全面推进依法治档，是依法治国基本方略在档案领域的集中体现，是有序推进档案事业在法治轨道上科学发展的需要。《办法》是指导我国高校档案工作最具权威的纲领性文件，是我国高校档案工作的基本遵循，必须依据上位法开展修订工作。

2.问题导向原则。修订《办法》要围绕促进解决当前高校档案工作中存在的主要问题开展。尽管高校对档案工作的重视程度整体上有所提高，工作质量有所提升，但部分高校仍然存在档案意识薄弱、人员不足队伍不稳定、经费不到位、档案安全防护设施不健全、档案材料归档不齐全的、对电子文件、电子档案等数字档案资源的管控失范、档案信息化建设推进缓慢、档案利用开放程度不够问题等，《办法》应当明确指出操作性较强的能够解决高校档案工作现实问题的具体措施。

3.目标导向原则。《办法》是高校提升档案工作水平，提高档案业务质量的文件依据、制度保障和指导意见，要满足各级各类高校档案事业发展的需要。《办法》的修订要围绕完善高校档案工作管理机制，健全“档案资源”“档案利用”“档案安全”三个体系，推进档案信息化建设，促进高校加大对档案工作的支持力度这一中心目标开展。《办法》内容要同时兼顾到档案工作发展较慢、相对落后的高校和领先发展、起带头示范作用的高校。

三、《办法》的修订建议

1.建议修改完善高校档案的定义。当前高校收集保管的档案不局限于从事教学、科研、管理等活动中形成的各种记录，至少还包括两个方面的内容：一是高校在开展国内国际交流活动、高校服务社会、服务师生等工作中形成的文件材料;二是从社会征集的、高校出资购买的反映学校以及所在地区历史的各种形态的记录。《办法》第二条中有关高校档案的定义很显然对高校档案包含的范围描述不全面，因此建议把高校档案定义为“高等学校档案是指高校在履行人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作五大职能过程中形成、积累的具有查考、利用、保存价值的纸质、电子、实物等各种形式、各种载体的历史记录”。

2.建议强调高校档案与档案工作的作用。《办法》中没有提及档案的重要作用，对高校档案工作的作用也只有一句简单的表述“高校档案工作是高等学校重要的基础性工作”。对高校档案和档案工作的作用表述越全面、越具体，越能引起高校领导对档案工作的重视，越能提高师生的档案意识，越能营造开展档案工作的良好氛围。因此，建议在《办法》中高校档案的定义之后增加“高校档案记录和反映学校建立、建设与发展的历史过程，是学校师生员工的劳动成果和智慧结晶，是评估教学质量、评价科研成果、考评教职员工、衡量学校管理水平以及开展史志研究等的重要依据，具有十分重要的凭证作用和參考价值”和“高校档案工作是高等学校不可缺少的基础性、支撑性工作，对促进高校科学健康发展，提高校党委决策能力，维护学校、师生、校友合法权益有重要意义”的表述。

3.建议增加档案队伍建设的具体要求。国家档案局局长、中央档案馆馆长李明华指出“档案工作横跨百业，面临繁重的工作任务，若没有一支适应经济社会发展、政治强业务精作风正的干部队伍是不可能实现事业发展的”。档案工作队伍是影响档案工作质量的最重要因素，专职档案人员数量及其稳定性与档案工作成绩成绝对正比。建议将《办法》第二章的题名改为“机构设置和队伍建设”，内容上增加解决专职档案工作人员不足和队伍不稳定问题的措施。《办法》对高校档案工作人员编制的规定过于模糊，如何执行的自主权完全在于学校，学校领导的重视程度决定了人员的配备。《办法》的这一规定对高校档案人员配备起不到规范作用，建议明确要求高校档案部门编制人数由档案部门保管的档案数量确定，根据笔者从业近20年的工作经验来看，高校档案部门要完成《办法》规定的全部工作任务，专职档案人员人数必须满足“高校档案部门每保管6000—8000卷（或80000—100000件）档案配备一名专职档案人员”的条件，“高校档案管理部门负责人事档案管理的，人事档案工作人员数量应当按《干部人事档案工作条例》的要求执行”。《办法》中还应当提出保证档案队伍稳定的措施。如，《办法》中应当规定“高校要依法保障档案专业人员参加继续教育的权利;应当设立专门的档案工作人员岗位津贴，对长期接触滋生微生物、有害气体和粉尘的档案人员以合理补偿;应当给予从事档案工作满15年及以上的工作人员表彰和奖励”。

4.建议调整高校档案分类与归档范围。1993年颁布实施的《高等学校档案实体分类法》废止后，高校档案分类的唯一依据是《办法》。建议在《办法》第三章档案管理篇章增加一条，专门规范高校档案分类。《办法》规定的高校档案的门类有“党群、行政、学生、教学、科研、基本建设、仪器设备、产品生产、出版物、外事、财会”等十一类，并不全面。《办法》规定了照片、录音、录像等均属于归档范围，而这些档案中大部分找不到与之互见的纸质档案，因此应该单独设置“声像类”，方便这些档案的集中管理。《干部人事档案工作条例》第二十五条规定“干部死亡五年后，其人事档案移交本单位档案部门保存”，这是高校档案部门管理人事档案的文件依据。事实上，很大一部分高校不仅保存着死亡教职工档案，还管理着全校在职、离退休人员档案。与此相类似的情况，高校档案部门大多还保管着实物档案、名人档案和某一重大活动（如校庆、评估等）过程中产生的材料，还有部分高校已经尝试将公务电子邮件、网页信息、社交媒体、业务数据纳入归档范围。“仪器设备”类档案是高校国有资产管理部门和采购与招标部门产生的，这类档案只是上述部门产生的材料之一种，而事实上政府采购工作过程及结果材料是高校档案部门收集的重点内容。《办法》中对“产品生产类”档案的解释是“高校在产学研过程中形成的文件材料、样品或者样品照片、录像等”，从这个定义中，我们可以看出产品生产类档案可以分别划归到“科研类”、“实物类”、“声像类”，因此可以不单独设类。综上所述，建议把高校档案类别设置为“党群类、行政类、教学类、科研类、外事类、出版物类、建设类、资产类、财会类、人事类、声像类、实物类、电子类、专题类”等十四类。对每一门类档案的归档范围的规定既要全面，又要高度概括，具体归档范围各高校可以根据学校实际自行确定，高校档案管理部门应当与各归档部门讨论协商共同制定。

5.建议进一步规范档案的利用与档案信息资源开发。档案信息资源的开发属于档案利用服务工作范畴，首先建议将《办法》第四章题名改为“档案利用与开发”。高校档案信息对研究我国高等教育发展起着重要作用，档案信息的开放程度直接影响档案利用效果和档案价值发挥。高校档案利用工作应当围绕“开放是常态，划控是特殊”的原则开展。《办法》应当明确高校档案开放应当按《中华人民共和国档案法实施办法》的规定执行，即“中华人民共和国成立以来形成的档案，自形成之日起30年向社会开放”、“中华人民共和国成立之前的档案自实施办法公布开始对外开放”，并规定这类档案经高校研究决定开放后，中国公民持有效身份证件即可利用。未满30年的档案如果属于校务公开范围的，也应当对社会开放，这类档案信息的利用可参照《高等学校档案信息公开办法》的规定要求执行，中国公民持有效身份证件在表明查阅目的、履行相关查阅手续后即可利用。未满30年又不属于校务公开范围的档案，应当本着尊重档案形成部门意见的原则开展利用服务。档案形成部门提出限制利用要求的，利用时应当经档案形成部门同意。人事类档案的利用参照《干部人事档案工作条例》执行。档案信息开发是主动服务社会的工作形式。《办法》应当强调“高校要加大档案信息资源开发工作力度，高校档案管理部门应当充分调动学校师生对校史研究的积极性，组建队伍，加强对档案信息的分析加工、深度开发，挖掘档案资源的现实和历史价值，提供深层次、高质量的档案文化产品”。

6.建议增设单章进一步规范档案信息化建设。“到2020年，初步实现以信息化为核心的档案管理现代化”是《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出的档案信息化建设的发展总目标。档案信息化是引领档案工作创新、驱动档案事业转型的重要路径。高校档案事业要实现科学发展，质的飞跃，必须重视信息化建设。建议《办法》设立单章提出推进档案资源存量数字化、增量电子化、利用网络化、档案资源共享、智慧档案馆（室）建设等的具体措施。要求“高校要加快推进传统载体档案数字化工作，同时开展增量档案数字化，高校要提供经费保障将增量档案数字化列入高校档案日常工作。高校要加强原生电子档案管理的研究，探索双轨制向单轨制转化的路径。高校要搭建方便快捷的档案利用服务平台，及时在平台内公布开放档案信息，并开展档案信息咨询服务。可按行政区域搭建高校开放档案平台，把可公开的各类档案、信息上传平台，开展远程利用，实现资源共享，智慧档案馆（室）是数字档案馆（室）的智能化升级，高校应当借助高校智力资源积极探索智慧档案馆（室）建设的方法、路径”。

7.建议细化条件保障的相关要求。现行《办法》第五章条件保障的内容共三条，相关规定比较粗放，建议进行细化。《办法》应当对档案工作经费、馆舍面积，档案安全防护设备与设施、档案装具、档案办公、阅档、整理、数字化用房等提出更具体的要求。建议《办法》增加条款规定“高校应当按照要求，科学合理核定档案工作经费，将档案资料征集、抢救保护、安全保密、数字化、现代化管理、提供利用、编纂、陈列展览及设备购置和维护、档案工作人员学习培训等方面的经费列入预算。档案馆舍的建筑设计应当符合《档案馆建设标准》（建标103-2008）、《档案馆建筑设计规范》（JGJ 25-2010）的要求。馆舍的使用面积要充足并具有发展空间。档案库房应当根据载体类型分别设置，库房的使用面积应当综合考虑档案的数量和学生人数进行设置，可以参照802米/万卷或602/千人或802米/10万件执行。高校要建立健全人防、物防、技防三位一体的档案安全防范体系，建立健全档案安全应急处置协调机制和档案安全应急管理制度，制定应急预案。档案库房安全防护设施的配备满足“八防”的需求，应当配备安装温湿度调控系统、漏水报警系统、消防系统、火灾自动报警系统、智能门禁识别系统、防火防盗门窗、视频监控等，有条件的高校可以安装恒温恒湿设备、红外报警、出入口控制、电子巡查等安防设施。档案装具符合行业标准《档案装具》（DA/T6-92）、《档案密集架自动管理系统技术要求》（DA/T65-2017）的要求。阅览、整理、数字化用房要单独设置，阅览用房应当满足不同类型档案阅览需求，适应涉密档案与非涉密档案分区阅览的需要。档案整理、阅览、数字化用房应当设置视频监控设备。

总之，修订和完善《办法》对于健全完善我国档案法律法规体系，促进高校档案事业的建设与发展，深入推进新形势下高校档案工作，全面提升高校档案业务水平具有十分重要的意义，是一项迫切需要进行的工作，必须给予足够的重视。